II SA/Gd 885/23

II SA/Gd 885/23 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 1696/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2019 r., nr V/48/19 w sprawie upoważnienia jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw w zakresie administracji publicznej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła skargę na uchwałę nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej
(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 1090) - dalej: "Uchwała", zaskarżając ją w całości
i zarzucając § 1 Uchwały naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 37d
ust. 3 i 5 oraz art. 37e ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa
(Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) - dalej: "Ordynacja podatkowa", poprzez udzielenie Dyrektorowi Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "Dyrektor GZDiZ") - jednostki budżetowej, upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały nr XLVIII/1465/2018 Rady Miasta Gdańska z dnia
22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", w tym do: 1) określania w drodze decyzji wysokości tych kar;
2) udzielania ulg w zakresie zaległości w tych karach; 3) załatwiania spraw związanych
z nadpłatami w tych karach, wraz z umocowaniem (w § 1 ust. 2) do prowadzenia wszelkich czynności z zakresu postępowań administracyjnych w sprawach wyżej wymienionych,
a także (w § 1 ust. 3) z prawem do udzielania dalszych upoważnień, w sytuacji gdy zarówno art. 37d ust. 3 i 5, jak i art. 37e u.p.z.p. (stanowiące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g.) wyraźnie wskazują na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako na organ wyłącznie właściwy do orzekania w tym przedmiocie, wskutek czego jego kompetencji nie można delegować na inny podmiot/jednostkę budżetową w tym trybie,
w szczególności ze względu na fakt, że w postępowaniu dotyczącym tych kar stosowane są przepisy Ordynacji podatkowej, do których wyraźnie odsyła art. 37e u.p.z.p., przez co wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługują w zakresie kar kompetencje organu podatkowego, a przepisy Ordynacji podatkowej (w tym w szczególności art. 143) nie dopuszczają delegowania przez organy podatkowe swoich kompetencji w drodze innej, niż w drodze upoważnienia danego pracownika organu (zakaz dekoncentracji zewnętrznej).
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że ma interes prawny do zaskarżenia Uchwały, gdyż prowadzi na terenie całego kraju działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, a w ramach tej działalności w ubiegłych latach przed wejściem
w życie Uchwały Krajobrazowej wzniosła legalnie na terenie miasta Gdańska (czyli na terenie zastosowania Uchwały Krajobrazowej oraz zaskarżonej Uchwały), tablice
i urządzenia reklamowe wolnostojące na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę
i zgłoszeń robót budowlanych i została obciążona karami administracyjnymi na podstawie ww. przepisów przez Dyrektora GZDiZ. W szczególności Skarżąca otrzymała wydaną przez Dyrektora GZDiZ decyzję z 14 lipca 2023 r. w przedmiocie nałożenia na nią kary administracyjnej za umieszczenie dwóch tablic reklamowych przy al. A.
w Gdańsku na działce nr [...] obręb U. o powierzchni 90,45 m2, w łącznej wysokości 1.129.076,18 zł. W decyzji tej nałożono na Skarżącą niedookreślony obowiązek "dostosowania lub usunięcia" tych tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej. Karę tę i obowiązek usunięcia tablic reklamowych (bo do tego sprowadza się ten obowiązek, gdyż Uchwala Krajobrazowa w strefie S3 nie przewiduje możliwości lokowania billboardów) nałożono na Skarżącą mimo wykazania przez nią w toku postępowania, że nie jest już właścicielem tych tablic reklamowych, a zatem nie ma prawnej możliwości dysponowania nimi, w tym ani ich usunięcia ani ich rozbiórki czy przebudowania. Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie, na chwilę wniesienia skargi nie była ona ostateczna, jest jednak natychmiast wykonalna na mocy art. 37d ust. 6 u.p.z.p.
w zakresie obowiązku dostosowania nośnika do przepisów Uchwały Krajobrazowej, czyli jego usunięcia. Tym samym, Skarżącej grozi niepowetowana szkoda, jeśli Dyrektor GZDiZ rozpocznie wobec przedmiotowego nośnika egzekucję administracyjną w przedmiocie rozbiórki - nałożenie grzywny w celu przymuszenia lub/i wykonanie zastępcze rozbiórki na koszt Skarżącej, a dodatkowo kara administracyjna w znacznej wysokości, w przypadku, gdy decyzja Dyrektora GZDiZ zostanie utrzymana w mocy.
Uzasadniając zarzut skargi Spółka podniosła, że GZDiZ nie miał i nie ma prawa nałożyć na nią przedmiotowej kary (ani innych kar administracyjnych, które GZDiZ nakłada masowo na operatorów tablic i urządzeń reklamowych w Gdańsku) ze względu na wadliwość upoważnienia wynikającego z Uchwały, skutkującą jej nieważnością na mocy art. 101 u.s.g. W konsekwencji brak jest uprawnienia GZDiZ do nakładania takich kar,
a tym samym kary są nakładane przez nieuprawniony podmiot.
W ocenie Skarżącej art. 37d ust. 3 i 5, a także art. 37e u.p.z.p. zezwalające na wydawanie takich decyzji wskazują wyraźnie organ, który jest wyłącznie właściwy do ich wydawania, tj. wskazują, że karę pieniężną wymierza w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta), a ponadto, że uprawnienia organów podatkowych (w zakresie kar stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej) przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W tym stanie rzeczy Rada nie mogła skutecznie upoważnić Dyrektora GZDiZ do wydawania decyzji indywidualnych w tym przedmiocie, a także "prowadzenia wszelkich czynności z zakresu postępowań administracyjnych" w tych sprawach, na mocy art. 39 ust. 4 u.s.g. Wskazano, że ten ostatni przepis pozwala radzie gminy na udzielenie takiego upoważnienia na rzecz organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (odbierając jednocześnie kompetencję do prowadzenia postępowań/wydawania decyzji danego typu wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) wyłącznie w sytuacji, gdy chodzi o zadania własne gminy, tj. gdy wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest właściwy na mocy art. 39 ust. 4 u.s.g. i tej ustawy, natomiast nie w przypadku, kiedy ustawodawca nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kompetencje dodatkowe w drodze lex specialis, tak jak w art. 37d ust. 3 oraz w art. 37e u.p.z.p., obarczając go jednocześnie obowiązkiem pełnienia funkcji organu podatkowego poprzez wyraźne odesłanie do Ordynacji podatkowej i przyznanie (osobno i indywidualnie,
w drodze przepisu szczególnego) wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji organu podatkowego.
Odwołując się do piśmiennictwa podkreślono, że Ordynacja podatkowa w art. 143 przewiduje jedynie możliwość dekoncentracji wewnętrznej (upoważnianie pracowników organu do wydawania określonych decyzji), nie dopuszcza zaś dekoncentracji zewnętrznej, tzn. przenoszenia uprawnień wynikających z przepisów o charakterze podatkowym na inne podmioty niż organ określony w ustawie jako właściwy, w taki sposób, że te inne podmioty uzyskują własne kompetencje do działania, a nie działają w ramach organu pierwotnie umocowanego. Organ wykonawczy gminy traci w takim przypadku swoje uprawnienia jurysdykcyjne.
W ocenie Skarżącej sytuacja w niniejszej sprawie jest analogiczna jak w przypadku przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1469) - dalej: "u.c.p.g.", co do których Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uchwale siedmiu sędziów z 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II FPS 3/16 stwierdził, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Wyjaśniając tę analogię wskazano, że art. 6q ust. 1 u.c.p.g. odsyła - tak jak art. 37e u.p.z.p. - do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, z tym zastrzeżeniem, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).
Skarżąca zaznaczyła, że nie jest to w żadnej mierze nowa interpretacja, do takich samych wniosków na gruncie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) doszedł NSA w wyroku
z 11 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 1209/09, potwierdzając, że przepisy art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2 tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g. i wyłączają
w uregulowanym w nich zakresie jego stosowanie.
Mając powyższe na uwadze Spółka zarzuciła, że zaskarżona Uchwała jest nieważna w całości, bo zgodnie z powyższą linią orzeczniczą NSA nie można w drodze uchwały rady gminy nie tylko delegować samego wydawania decyzji administracyjnych, ale także innych aktów i czynności związanych z załatwianiem spraw indywidualnych (materialno-technicznych, sprawozdawczych czy kontrolnych), jeśli dana ustawa wyraźnie wskazuje, że organem właściwym do ich wydawania jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta), szczególnie jeśli dana ustawa jednocześnie przyznaje tym podmiotom w danej kategorii spraw przymiot organu podatkowego. Skoro bowiem u.p.z.p. precyzuje zarówno organ właściwy, jak i zakres spraw, które ma on rozstrzygać, to rada gminy nie może zastępować tego organu ani uchwałą przenosić na inny podmiot tego zakresu spraw, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji. Zdaniem Skarżącej gdyby przyjąć takie uprawnienie rady gminy, to wówczas uchwała wydawana w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., a nie norma ustawowa, kreowałaby organ właściwy do załatwienia sprawy, co naruszałoby konstytucyjne zasady statuujące hierarchiczny system źródeł prawa stanowionego w RP oraz zasadę trójpodziału władzy (każda rada gminy mogłaby w tym stanie rzeczy zmieniać ustawy, przenosząc przyznane ustawowo kompetencje danych organów wykonawczych gminy na inne podmioty).
Podsumowując podniesiono, że w konsekwencji istotną wadą prawną obarczona jest całość postępowań i czynności prowadzonych przez GZDiZ w zakresie wynikającym
z art. 37d i art. 37e u.p.z.p., w tym także wszczęcie postępowań, dokonane przez GZDiZ kontrole, pomiary, wizje lokalne, przesłuchania świadków i inne czynności w ramach prowadzonych przez nie postępowań. Natomiast decyzje o nałożeniu kar administracyjnych za niezgodne z Uchwałą Krajobrazową umieszczenie tablic reklamowych i nakazu dostosowania wydane przez GZDiZ w oparciu o przedmiotową Uchwałę należy uznać za wydane przez organ nieuprawniony poza zakresem jego kompetencji.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niewykazanie przez Skarżącą naruszenia interesu prawnego (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.") lub o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej -
w szczególności w trybie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. - a contrario,
z uwagi na brak realizacji ustawowej przesłanki, tj. istotnego naruszenia prawa, bez której stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest niemożliwe.
W ocenie Organu Skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona Uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. Sam fakt, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą na terenie całego kraju w zakresie reklamy zewnętrznej oraz że wzniosła legalnie na terenie miasta Gdańska (przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej) tablice i urządzenia reklamowe, nie świadczy jeszcze o posiadaniu przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W szczególności Skarżąca nie przedstawiła dowodu przysługiwania jej prawa rzeczowego do nieruchomości położonych na terenie miasta Gdańska. Zaznaczono, że legitymacją do zaskarżenia uchwały jest bezpośredni związek pomiędzy zagrożeniem dla praw Skarżącej dotyczących danej nieruchomości, do której przysługuje jej tytuł prawny, a konkretnymi przepisami, które tym prawom zagrażają.
Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu skargi Rada podniosła, że w wyniku udzielonego przez nią upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. Dyrektor GZDiZ stał się organem administracyjnym, właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania spraw określonych Uchwałą, tj. indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, zaś sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją wymierzającą karę pieniężną jest bez wątpienia taką sprawą. Wskazano, że Dyrektor GZDiZ w oparciu o Uchwałę prowadzi postępowania administracyjne w sprawie wymierzania kar na podstawie art. 37d ust. 4 i 5 u.p.z.p. od przeszło czterech lat, a właściwość Dyrektora GZDiZ nie budziła przez ten czas jakichkolwiek wątpliwości ani organu odwoławczego, ani sądu administracyjnego.
Zdaniem Organu przywołana przez Skarżącą Uchwała NSA w sprawie II FPS 3/16 nie ma zastosowania w przypadku kar wydawanych na podstawie art. 37d u.p.z.p. Została ona wydana w kontekście art 6q ust. 1 u.c.p.g., który w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odsyła w całości do Ordynacji podatkowej. Zastosowanie znajduje zatem art. 143 Ordynacji podatkowej pozwalający organowi podatkowemu na upoważnienie funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie,
a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania w przypadku kar na podstawie art. 37d u.p.z.p. W przypadku tych kar zastosowanie znajduje jedynie Dział III Ordynacji podatkowej, zaś samo postępowanie nie jest prowadzone na podstawie tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Zgodnie bowiem z art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym
(§ 3).
Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie
z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie
w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r.
poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań,
o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane
w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.
W ocenie Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nr V/48/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw
z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 1090) nie należy do żadnej z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej Uchwały nie można kwalifikować jako podjętej
"w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.
i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), konkretyzującego tryb zaskarżania aktów organów jednostek samorządu gminnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a u.s.g.).
Z przytoczonych przepisów wynika, że przez pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanego im władztwa administracyjnego, sprowadzającego się do rozstrzygania o prawie czy obowiązkach podmiotów znajdujących się poza strukturami organizacyjnymi organu. Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danego aktu stanowi jego przedmiot i skutki z niego wynikające. Uchwała nierozstrzygająca władczo o prawach czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1095/14, postanowienia NSA: z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1377/16 i z 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1128/12, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu zaskarżona Uchwała upoważniająca Dyrektora GZDiZ - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, nie tworzy praw czy obowiązków dla bliżej nieokreślonego adresata, będącego osobą trzecią, jak to określa ustawodawca.
W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wyznaczenie osoby fizycznej do wykonywania funkcji administracji publicznej jest wyrazem woli organu tej administracji, dotyczy jego ustawowych kompetencji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego. Zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane. W uchwale z 19 grudnia 2016 r. sygn. II FPS 3/16 (ONSAiWSA 2017/2/18) skład siedmiu sędziów NSA wskazał, że w przypadku art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej mamy do czynienia z pełnomocnictwem administracyjnym, na mocy którego organ nie pozbywa się przyznanych mu przez prawo kompetencji decyzyjnych. Regulacja ta pozwala wójtowi na organizację pracy w urzędzie (podległej jednostce organizacyjnej).
Z kolei w wyroku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II FSK 622/06 NSA argumentował,
że udzielenie upoważnienia dotyczy treści decyzji, o których mowa w art. 210 § 1 pkt 1 i 8 Ordynacji podatkowej, wymagających "oznaczenia organu podatkowego" i "podpisu osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego" (odpowiednio stanowi o tym art. 107 § 1 k.p.a.). Stąd wniosek, że upoważnienie organu wpływa na ważność decyzji, co oznacza, że skuteczność upoważnienia jest weryfikowana w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji.
W przywołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że udzielenie upoważnienia administracyjnego jest czynnością o charakterze wewnętrznym, która sprawia, że organ udzielający upoważnienia w istocie rzeczy nie traci swych kompetencji do wydawania aktów administracyjnych. Celem zaś wprowadzenia upoważnień jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu administracyjnego.
Podsumowując należy wskazać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała
w sprawie upoważnienia Dyrektora GZDiZ - jednostki budżetowej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, jest aktem organizacyjnym
o charakterze wewnętrznym, który w żaden sposób nie może oddziaływać wprost na prawa czy obowiązki osób trzecich. Jak już wyżej wskazano, skuteczność tego upoważnienia jest weryfikowana w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (co też podmioty znajdujące się w podobnej do Skarżącej sytuacji czynią w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic reklamowych, które są nakładane właśnie w drodze decyzji administracyjnych).
Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.[pic]