II SA/Gd 884/24

II SA/Gd 884/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 1007/25 - Postanowienie NSA z 2025-07-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28, art. 61a par. 1, art. 156 par 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt SKO Gd/5078/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności strzelnic i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Luzino z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr ZPNOS.6730.38.2020/2023, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 24 lipca 2023 r. Stowarzyszenie M. i A. K. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", wystąpili do Wójta Gminy L. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o wstrzymanie użytkowania strzelnic nr [...] i [...] położonych na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie D., gmina L., oraz nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
W uzasadnieniu Wnioskodawcy wskazali, że na terenie działki nr [...] funkcjonują dwie strzelnice, pomimo że nigdy nie zostały dla nich wydane decyzje o warunkach zabudowy zezwalające na zmianę sposobu użytkowania, ponadto na tym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający taki sposób wykorzystania tego terenu. Wskazano również, że w obecnie ukształtowanym stanie prawnym organy nadzoru budowlanego nie prowadzą z urzędu postępowań w kierunku legalizacji samowolnych obiektów budowlanych, dzieje się to jedynie na wniosek inwestora, co sprawia, że w przypadku braku takiego wniosku właściwy organ powinien wszcząć postępowanie w celu przywrócenia poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania.
W ocenie Wnioskodawców na działce nr [...] miała miejsce zmiana sposobu użytkowania terenu, bowiem podczas jego wykorzystywania przez poprzedniego właściciela na działce tej nigdy nie była zlokalizowana strzelnica. Podkreślono, że zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Zdaniem Wnioskodawców oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez dany podmiot zmianą.
Końcowo podniesiono, że obecny sposób korzystania z terenu poprzez odbywanie sportowych strzelań oraz szkoleń służb mundurowych generuje różnego rodzaju immisje, przede wszystkim hałas. Ponadto strzelnice (będące samowolą budowlaną) nie gwarantują nie wydostania się poza ich obszar wystrzelonego pocisku. Zwrócono uwagę,
że w odległości zaledwie 200 m od strzelnicy nr [...] oraz 300 m od strzelnicy nr [...] znajdują się zamieszkane domy jednorodzinne, stanowiące strefę zabudowy mieszkaniowej.
Postanowieniem z 17 sierpnia 2023 r. Wójt, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania strzelnic nr [...] i [...] położonych na części działki ewidencyjnej
nr [...] w obrębie D. i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że dokonując wstępnej analizy wniosku z 24 lipca 2023 r. ustalił, iż 10 lipca 2020 r. wpłynął do niego tożsamy wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku o wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania strzelnic nr [...] i [...] położonych na części działki nr [...] w obrębie D. i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, z powołaniem się na treść art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Po przeprowadzeniu czynności administracyjnych w tej sprawie Wójt decyzją z 31 grudnia 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 9 maja 2022 r.
Odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a. Wójt podał, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu pierwszej instancji
w rozpatrywanym przypadku występują "inne uzasadnione przyczyny", gdyż w obrocie prawnym pozostaje ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie dotyczące tej samej kwestii. Ponadto od momentu nabrania cech ostateczności przez decyzję z 31 grudnia 2020 r. do dnia wydania postanowienia nie uległ zmianie ani stan faktyczny ani stan prawny
w niniejszej sprawie.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wójt wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania,
np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że w niniejszym przypadku nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Wójta analiza treści wniosku z 24 lipca 2023 r. oraz akt sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania strzelnic położonych na działce nr [...] w obrębie D., zakończonego decyzją z 31 grudnia 2020 r., dowodzi, że sprawy te są tożsame, natomiast do kwestii zawartych we wniosku z 24 lipca 2023 r. obszernie odniesiono się właśnie w decyzji
o umorzeniu postępowania.
W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji Wnioskodawcy zarzucili, że stan faktyczny sprawy aktualnie jest zdecydowanie odmienny od tego, który stał się podstawą decyzji o umorzeniu postępowania. Pierwsza odmienność dotyczy strony inicjującej niniejsze postępowanie. Druga odmienna okoliczność to taka, że wobec funkcjonujących strzelnic zostały podjęte przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia przesądzające, że stanowią one samowolę budowlaną. Zdaniem Wnioskodawców zdecydowanie odmienny jest także stan prawny, bowiem umarzając postępowanie organ pierwszej instancji powoływał się na okoliczność, że samowolna zmiana sposobu użytkowania terenu zostanie oceniona w ramach postępowania naprawczego wedle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane". Wówczas stan prawny przewidywał,
że tzw. samowolnik był zobowiązywany przez organy nadzoru budowlanego do wystąpienia o decyzję o warunkach zabudowy. W aktualnym stanie prawnym wystąpienie o wszczęcie procedury legalizacyjnej wobec poczynionej samowoli budowlanej jest uprawnieniem tzw. samowolnika. Powoduje to, że wysoce doniosłe staje się znaczenie przepisów art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p., z których wynika, że w przypadku stwierdzenia,
iż doszło do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin,
w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Kompetencja do likwidacji tzw. samowoli urbanistycznej w tym przypadku przysługuje właściwemu organowi gminy.
Podsumowując podniesiono, że zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny jest zdecydowanie odmienny od tego, które legły u podstaw uprzedniego umorzenia postępowania.
Postanowieniem z 6 czerwca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta z 17 sierpnia 2023 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 61 § 1 i art. 61a
§ 1 k.p.a. wskazując następnie, że w judykaturze wskazuje się, iż do "innych uzasadnionych przyczyn" zalicza się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata), lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Kolegium wskazało następnie, że decyzją z 31 grudnia 2020 r. Wójt umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania strzelnic nr [...] i [...] położonych w części działki nr [...] w obrębie D., gmina L. i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z 9 maja
2022 r., w której uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny i prawny sprawy oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w badanej sprawie zmiana sposobu zagospodarowania terenu nastąpiła w wyniku wykonania robót budowlanych, a w konsekwencji powstania obiektów budowlanych - właściwy do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem w takiej sytuacji nie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) działający w trybie art. 59 u.p.z.p., lecz organy nadzoru budowlanego działające w trybie przepisów Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał, że w chwili złożenia wniosku z 24 lipca 2023 r. (który był kolejnym wnioskiem) w obrocie prawnym pozostawała już ostateczna decyzja rozstrzygająca taki sam wniosek. Zatem wydając postanowienie o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tego samego podmiotu i przedmiotu organ pierwszej instancji nie naruszył prawa. Gdyby wszczął i prowadził postępowanie w sprawie,
a następnie wydał w sprawie decyzję administracyjną, byłaby ona dotknięta sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Końcowo Kolegium podniosło, że niniejsza sprawa stanowi jeden z elementów wielowątkowego postępowania związanego z funkcjonowaniem dwóch strzelnic na działce nr [...] w obrębie D.. Organ odwoławczy podał, że jest mu wiadomo z urzędu,
iż organizacja społeczna będąca stroną niniejszego postępowania zainicjowała
i uczestniczy w szeregu postępowań przed różnymi organami zmierzających do likwidacji strzelnic poprzez uchylenie decyzji w sprawie zatwierdzenia ich regulaminów, stwierdzenia i usunięcia skutków samowoli budowlanych, wstrzymania ich użytkowania i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości oraz składowania odpadów bez zezwolenia. W ocenie Kolegium niniejsza sprawa dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, zaś stan faktyczny sprawy dotyczący tzw. samowoli urbanistycznej nie uległ zmianie - do zmiany zagospodarowania działki doszło na skutek robót budowlanych związanych ze strzelnicami funkcjonującymi na ww. działce - właściwe w tej sprawie są organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie organ gminy. Zdaniem organu odwoławczego zmianie na skutek upływu czasu uległ tylko stan postępowań prowadzonych przez te organy.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Skarżący wnieśli o uchylenie
w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podali, że nie zgadzają się z postanowieniem Kolegium i wnoszą o jego zweryfikowanie przez sąd administracyjny, czy jest ono zgodne
z obowiązującym prawem.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 6 czerwca 2024 r. utrzymujące
w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z 17 sierpnia 2023 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Stowarzyszenia M. i A. K. z 24 lipca 2023 r. o wstrzymanie użytkowania strzelnic nr [...] i [...] położonych na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie D., gmina L., oraz nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W przytoczonej wyżej regulacji zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA")
z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w orzecznictwie i w doktrynie wypracowany został pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa
w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania
z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel,
M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394).
Należy również zwrócić uwagę na akcentowaną w piśmiennictwie kwestię,
że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać,
że we wniosku z 24 lipca 2023 r. Skarżący powołali się na art. 59 ust. 3 ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 977 ze zm.), który w dacie składania wniosku stanowił, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji
o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W doktrynie wskazuje się, że celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić
z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. Jeżeli inwestor
w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (tak: A. Despot-Mładanowicz [w:] T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wydanie IV, Wolters Kluwer Polska 2024).
W rozpoznawanej sprawie organy jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania wskazały na "inną uzasadnioną przyczynę", jaką jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Wójta z 31 grudnia 2020 r., którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie
w sprawie wstrzymania użytkowania strzelnicy numer [...] i strzelnicy numer [...] położonych
w części terenu działki ewidencyjnej o numerze [...], w obrębie D., gmina L..
Oceniając powyższe stanowisko organów w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie zakończone decyzją z 31 grudnia 2020 r. zostało zainicjowane przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, a zatem inny podmiot aniżeli A. K. i Stowarzyszenie M., którzy są wnioskodawcami w sprawie niniejszej. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomiędzy wnioskodawcami nie zachodzi tożsamość podmiotowa.
Po drugie, do akt niniejszej sprawy nie dołączono uwierzytelnionej kopii wniosku Prokuratura Prokuratury Okręgowej w Gdańsku z 6 lipca 2020 r., co uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie tego, czy zakres żądania zawartego w tym wniosku był tożsamy
z zakresem żądania Skarżących zawartego we wniosku z 24 lipca 2023 r. Jedynie
z pierwszej strony decyzji Wójta z 31 grudnia 2020 r. (której kserokopię, nie potwierdzoną za zgodność z oryginałem włączono do akt) można się dowiedzieć, że: "Wnioskiem z dnia 6 lipca 2020 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku (...) wystąpił o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania nieruchomości działki ewidencyjnej o numerze [...], położonej w obrębie D., gmina L.
i przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dla tego obszaru".
Po trzecie, Skarżący złożyli swój wniosek o wszczęcie postępowania w dniu 25 lipca 2023 r., a zatem ponad trzy lata po złożeniu wniosku przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku. Trudno tym samym uznać za trafne stanowisko Kolegium, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie (s. 3 decyzji z 6 czerwca 2024 r.), zwłaszcza,
że stanowiska tego organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób wyczerpujący.
Po czwarte, należy zauważyć, że na etapie postępowania odwoławczego Kolegium pozyskało dowody w postaci decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") z 19 czerwca 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie (dalej: "PINB")
z 28 lutego 2023 r., którą organ ten uchylił własną decyzję z 18 grudnia 2018 r. orzekającą o braku podstaw do: 1) wydania nakazu rozbiórki obiektu strzelnicy, usytuowanego na działce nr [...] w D., gmina L., składającego się z dwóch osi strzeleckich
(50 m i 100 m) otoczonych wałami, żelbetowych przesłon, dwóch drewnianych wiat
i kontenera biurowego - w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., 2) wydania nakazu wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami - w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Kolegium pozyskało również dowód w postaci postanowienia PWINB z 14 lipca 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z 23 maja 2023 r.
w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie strzelnicy oznaczonej numerem [...], usytuowanej na działce nr [...] w D., gmina L., bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Pomimo pozyskania powyższych dowodów Kolegium w zasadzie się do nich nie odniosło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie wyjaśniając, czy i w jaki sposób rzutują one na dopuszczalność wszczęcia postępowania z wniosku Skarżących z 24 lipca 2023 r. Na marginesie należy wskazać, że wyrokiem z 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 707/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję PWINB z 19 czerwca 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z 28 lutego 2023 r. (wyrok jest prawomocny).
Wreszcie po piąte, za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko Kolegium, że gdyby Wójt wszczął i prowadził postępowanie z wniosku Skarżących
z 24 lipca 2023 r. kończąc je wydaniem decyzji byłaby ona dotknięta wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zgodnie z przywołaną wyżej regulacją organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
W piśmiennictwie wskazuje się, że podstawę prawną rei iudicatae decyzji administracyjnej tworzą art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża (wzruszalny) zakaz ingerencji polegającej na uchyleniu, zmianie lub stwierdzeniu nieważności decyzji, niezależnie od rodzaju aktu stosowania prawa, w drodze którego ona się realizuje, oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zawierający sankcję stwierdzenia nieważności każdej decyzji administracyjnej, która stanowi ingerencję w stabilność sytuacji prawnej jednostki, niezależnie od rodzaju ingerencji, chyba że dopuszcza ją przepis prawa (tak: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025).
Z kolei w judykaturze zwraca się uwagę, że zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku
z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 787/14). Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 29 października 2019 r.
sygn. akt II SA/Gl 909/19).
W wyroku z 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1715/22 NSA wskazał, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.
Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 15/24 zaakcentował, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi
w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
W rezultacie, możliwość ponownego orzekania w sprawie uzależniona jest bądź od eliminacji z obrotu prawnego istniejącej decyzji, bądź od stwierdzenia, że doszło do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który miał miejsce po wydaniu uprzedniej decyzji,
a z którego wynika, że doszło do zmiany elementów sprawy administracyjnej, które umożliwiałyby organowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie administracyjnej.
Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością podmiotową.
Należy również wskazać na pojawiające się w orzecznictwie sądowym i doktrynie wątpliwości dotyczące decyzji o umorzeniu postępowania.
Według dawnych judykatów stanowi ona przeszkodę do ponownego wydania decyzji w tej samej sprawie (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999/1, poz. 19, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1279/96).
Nieco inne stanowisko zajmują B. Adamiak i J. Borkowski, według których co do zasady chodzi w tym przypadku o wydanie kolejno, jedna po drugiej, decyzji załatwiających sprawę co do jej istoty, niekiedy jednak może odnosić się także do decyzji o umorzeniu, gdy ma ona charakter materialnoprawny, z uwagi na stwierdzenie braku przesłanek merytorycznych do wprowadzenia nakazu lub zakazu. Wymaga to zatem szczególnej rozwagi (zob. B. Adamiak, J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, 2024). Rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymaga zatem odwołania się do pojęcia tożsamości sprawy. Dopuszcza się bowiem wydanie nowej decyzji merytorycznej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną
o umorzeniu postępowania, w szczególności w przypadkach, gdy umorzenie nastąpiło ze względu na okoliczności przemijające lub miało charakter fakultatywny. Decydują więc
w istocie charakter sprawy i okoliczności umorzenia (tak: K. Glibowski [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. C. H. Beck, 2023).
W wyroku z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2601/15 NSA zwrócił uwagę,
że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu, wbrew przyjętej uprzednio ocenie, jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później. Również w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1289/21 NSA przyjął, że w przypadku gdy uprzednio umorzono postępowanie administracyjne nie zawsze będzie zachodził stan powagi rzeczy rozstrzygniętej ostatecznie.
Powyższych aspektów omawianego zagadnienia orzekające w sprawie organy nie uwzględniły, w następstwie czego w sposób niewystarczający wyjaśniły kwestię tożsamości sprawy zakończonej decyzją Wójta z 31 grudnia 2020 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżących z 24 lipca 2023 r. o wszczęcie postępowania.
W związku z powyższym wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania naruszają przepisy art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 61a § 1 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżących po 100 zł tytułem uiszczonych wpisów sądowych od skargi.[pic]