II SA/Gd 884/23

II SA/Gd 884/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.S i I.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO.450.103.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Chojnice z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr PP.6730.151.2018, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżących J. S i I. S solidarnie kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie warunków zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 5 listopada 2018 r. B. i G. Ł. oraz B. i M. L. zwrócili się do Burmistrza Miasta Chojnice o wydanie decyli o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ulicy W. w C. Wnioskodawcy wskazali, że planowany budynek ma mieć wysokość 12 m i płaski dach. Do wniosku załączono wyrys z mapy zasadniczej w skali 1:1000, pismo M. sp. z o.o. [...], pismo P. Sp. z o.o. oraz pismo E. sp. z o.o. w sprawie warunków przyłączenia odpowiednio do sieci wodociągowej, gazowej i energetycznej.
Burmistrz, decyzją z 4 lutego 2019 r., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. W. w C. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 17 kwietnia 2019 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że w sprawie w sposób nieprawidłowy określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) oraz w sposób niedostateczny udokumentowano dostęp działek objętych wnioskiem do drogi publicznej.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z 8 sierpnia 2019 r. Burmistrz również orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Jednakże, decyzja ta została uchylona decyzją Kolegium z 18 września 2019 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że błędnie wyznaczono obszar analizowany i błędnie zastosowano inne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).
Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 14 stycznia 2020 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i decyzja ta również została uchylona przez Kolegium decyzją z 2 marca 2020 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że w sposób błędny ustalono zakres obszaru analizowanego. Organ odwoławczy zakwestionował również ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej i kalenicy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Burmistrz decyzją z 29 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...] położonych przy ul. W. w C.
Po rozpoznaniu wniesionych odwołań, decyzją z 4 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na tak wydaną decyzję wnieśli J. S. i I. S. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. i I. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. II SA/Gd 822/20, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżona decyzja Kolegium z 4 września 2020 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie można uznać, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Sąd wyjaśnił, w szczególności, że dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 476/19, LEX nr 3030650). Kwestia ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż warunki zabudowy ustalane były nie dla jednej działki, lecz terenu składającego się z dwóch działek. W takim zaś przypadku miarodajną szerokością frontu działki powinna być łączna szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 626/16, LEX nr 2158512).
Nadto w niniejszej sprawie wyznaczono istotne parametry dla nowej zabudowy jako odstępstwa od średnich wynikających z zabudowy poddanej analizie, przy czym w treści sporządzonej analizy nie zostało zawarte jakiekolwiek uzasadnienie dla takiego rozwiązania. Dotyczy to w szczególności wielkości powierzchni zabudowy ustalonej na 35,5 % przy średniej 25,5 % oraz szerokości elewacji frontowej ustalonej na 20 m przy średniej 14,5 m. Sąd wskazał, że w załączonych do decyzji organu I instancji wynikach analizy nie została w ogóle wskazana wartość średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wartość ta wynika jedynie z tabeli znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji, która nie stanowi integralnego złącznika do decyzji ustalające warunki zabudowy. Powyższe ustalenia nie odpowiadają zatem warunkom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji również i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To samo dotyczy decyzji organu I instancji.
Następnie, decyzją z 31 stycznia 2022 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy, a w rezultacie wniesionych odwołań Kolegium decyzją z 21 marca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że organ ten wbrew wytycznym Sądu błędnie ustalił zakres obszaru analizowanego.
Decyzją z 12 października 2022 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy, a w rezultacie wniesienia od tej decyzji odwołań, Kolegium decyzją z 5 grudnia 2022 r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji, z uwagi na brak sporządzenia załącznika graficznego na właściwej mapie. Nadto wskazano, że Burmistrz nie poinformował stron o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz nie skierował decyzji do prawidłowo ustanowionego pełnomocnika.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta Chojnice ustalił B. i G. Ł. oraz B. i M. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w mieście C., określonych w załączniku graficznym stanowiącym integralną część przedmiotowej decyzji.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Kolegium decyzją z 12 lipca 2023 r. utrzymało w mocy wydaną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że co do zasady organ pierwszej instancji zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących sposobu ustalenia obszaru analizowanego. Idea przyświecająca sposobowi wyznaczenia linii zabudowy na obu działkach objętych wnioskiem również była prawidłowa i zgodna z zaleceniami Sądu. Sposoby wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej, zostały oparte na zasadach ogólnych wynikających z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. Należy więc uznać je za prawidłowe. W analizie tekstowej stanowiącej załącznik do decyzji wskazano, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiednich tworzą uskok, w związku z czym zasadne jest skorzystanie z możliwości, jaką daje § 7 ust. 3 rozporządzenia i wyznaczenie tego parametru w oparciu o średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Takie działanie Kolegium również uznało za prawidłowe. W oparciu o geometrię dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, prawidłowe było również określenie dla planowanej zabudowy dachu płaskiego (charakterystycznego dla zabudowy wielorodzinnej). Zgodnie z zaleceniami Sądu, linię zabudowy prawidłowo wyznaczono na obu działkach objętych wnioskiem. W sprawie już wcześniej stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Oś sporu, zarówno uwypuklona w odwołaniu jak i opisana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 822/20, dotyczyła prawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia. Jak wskazano powyżej, ww. przepisy zostały zdaniem Kolegium zastosowane prawidłowo. Co się tyczy pozostałych zarzutów odwołania Kolegium ponownie wskazało, że są one niezasadne i w większości stanowią powielenie poprzednio podniesionych zastrzeżeń do decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze na tak wydaną decyzję wniesiono o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, zarzucając skarżonej decyzji całkowite pominiecie wytycznych Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, wskazanych w wyroku z 12 maja 2021 r. II SA/Gd 822/20, w tym: w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, na podstawie którego wydano obecnie kwestionowane warunki zabudowy w toku postępowania wielokrotnie zmieniano zakres obszaru analizowanego tak aby jego parametry ostatecznie "dostosować" do potrzeb inwestorów, a nie sąsiedniej zabudowy, konieczności dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno – architektonicznych, konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.
Zarzucono także prowadzenie przez Burmistrza oraz Kolegium postępowania w sposób zmierzający do wydania warunków zabudowy odpowiadających woli inwestorów - wnioskodawców, z całkowitym pominięciem ładu przestrzennego, o czym świadczy fakt, że w niniejszej sprawie wydane zostało już: 7 decyzji przez Burmistrza w tym 6 dotychczas uchylono, 7 decyzji przez Kolegium w tym jedna została już uchylona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku oraz jedno rozstrzygniecie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku II SA/Gd 822/20.
Jednocześnie zarzucono naruszenie przepisów prawa w tym przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego a także pominiecie przepisów uchwały Rady Miejskiej Chojnice numer XVI/220/20 z dnia 23 marca 2020 r. oraz załącznika numer 1 do ww. tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice, w tym faktu, że ww. działki położone są w dzielnicy zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej, co w sposób jednoznaczny narusza m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa, a także ładu i kontynuacji przestrzennej. Skarżący podkreślili, że Kolegium odrzucenie powyższego zarzutu, postawionego analogicznie organowi I instancji, nawet w sposób dostateczny nie wyjaśniło.
Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuzasadnienie rozbieżności pomiędzy wykonanymi na potrzeby niniejszej sprawy kolejnymi analizami urbanistycznymi, a także wydanymi decyzjami, kiedy wszystkie powyższe realizowano dla tego samego terenu, na podstawie tego samego wniosku, choćby poprzez ustalenie: maksymalnego wskaźnika zabudowy, maksymalnej szerokości elewacji frontowej, konieczności zapewnienia miejsc postojowych. Skarżący zarzucili także pominięcie: 1) wytycznych wskazanych przez Sąd w wyroku z 12 maja 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/ Gd 822/20, tj. dotyczących zasad dobrego sąsiedztwa, w zakresie kontynuacji standardów urbanistyczno – architektonicznych, uzasadnienia rozbieżności pomiędzy średnimi wskaźnikami wynikającymi z kolejnych analiz urbanistycznych tego samego terenu oraz dla tych samych wnioskodawców, a także 2) przepisów uchwały Rady Miejskiej Chojnice numer XVI/220/20 z 23 marca 2020 roku oraz załącznika numer 1 do ww. tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice oraz wynikającego z ww. faktu, że ww. działki położone są w dzielnicy zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej. Skarżący zwrócili także uwagę na oparcie wyników analizy na podstawie połączenia zabudowy zlokalizowanej w dwóch różnych dzielnicach miasta C., tj. zabudowy jednorodzinnej przy ulicy W. oraz wielorodzinnej charakterystycznej dla zabudowy, m.in. prawej strony ulicy S., którą obecnie organ I instancji wziął pod uwagę, a co obrazuje celowe, naganne działania Burmistrza zmierzające do zburzenia ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa przy ulicy W.
W skardze zarzucono także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wydanie już siódmej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie tego samego wniosku, zawierającej za każdym razem odmienne ustalenia i rozstrzygniecie a także poprzez niewyjaśnienie w jaki sposób kolejne analizy urbanistyczne tego samego terenu, umożliwiają wydanie 7 różnych rozstrzygnięć.
Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego; art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo wybiórczo oraz niepełnie przeprowadzonym postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji - postępowaniem dowodowym; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione do wydania decyzji wszystkie warunki, podczas gdy planowana inwestycja nie odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i forma architektoniczna wobec innych obiektów budowlanych oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym; art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki [...], kiedy ta nie tylko nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz także poprzez inne nieruchomości w ramach tzw. służebności przechodu i przejazdu; art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokość frontu działki, art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; art. 61 ust. 6 u.pz.p. w zw. § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wprowadzenie nieznanego parametru "maksymalna wysokość całkowita budynku"; art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnieni istniejących uskoków linii zabudowy na działkach sąsiednich;
Jednocześnie, wniesiono o przeprowadzenie postępowania dowodowego z dotychczas przedłożonych przez skarżących dowodów - na fakt naruszenia ładu przestrzennego oraz zasad dobrego sąsiedztwa. Skarżący zawarli szerokie uzasadnienie skargi, przedstawiając przebieg postępowania i uznając, że prowadzone od 5 lat postępowanie stanowi skrajny przejaw naruszenia przez organy zasady zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżący stwierdzili także, że brak jest uzasadnienia dla różnych ustaleń, odmiennych i kuriozalnych w ich ocenie wniosków zawartych w poszczególnych decyzjach. Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że jej wnioski o powołanie biegłego z zakresu geodezji były bagatelizowane, tymczasem ustalone przez organy pomiary nieruchomości różnią się od rzeczywistości a dokonane ustalenia są nieprawidłowe. Niezrozumiałym dla skarżących jest także ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] z uwzględnieniem dostępu do drogi gminnej poprzez działki gminne, z którymi ta droga nie graniczy, nadto nie ustalono jakichkolwiek służebności w tym zakresie. W ocenie skarżących wnioskodawcy nie wykazali, by działka nr [...] miała dostęp do drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Pismem z 14 listopada 2023 r. skarżący uzupełnili skargę, wnosząc o przeprowadzenie dowodu ze stron 130 i 131 podręcznika dla architektów i urbanistów.
Na zarządzenie sędziego, do akt sprawy wpłynął odpis skrócony aktu zgonu Z. R. G., z którego wynika, że zmarł on 17 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1364), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, musi stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych, niż wskazane przez skarżących. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi o konieczności stwierdzenia ich nieważności.
Rozpoznając niniejszą sprawę należy podkreślić, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci.
Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., I SA/Wa 2076/11, LEX nr 1336809; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2012 r., II SA/Ke 572/12, LEX nr 1234958). Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania,
a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne.
Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie - jego naruszenie - i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej - stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji i stanowisko w tym zakresie, w pełni akceptowane przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14, LEX nr 2114245; z dnia 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/14, LEX nr 1452172; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Gd 43/10, LEX nr 752499; Jaśkowska M. [w:] Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest przy tym taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności.
Rozważając kwestię obowiązku organu ustalenia kręgu stron postępowania, należy w niniejszej sprawie uwzględnić przedmiot postępowania podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej, i jego wpływ na ustalenie tego kręgu oraz prawa i obowiązki ustalonych stron. Dla ustalenia przymiotu strony w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W świetle powyższego do kręgu stron tego postępowania zaliczyć należy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których realizowana jest inwestycji oraz podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonej inwestycji, które będą narażone na jej oddziaływanie.
Ustalenie katalogu stron postępowania w sprawie o warunkach zabudowy, stosowanie do ww. art. 28 k.p.a. jest zarówno obowiązkiem organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Co więcej, obowiązek ten jest aktualny na każdym etapie postępowania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w toku postępowania sądowego Sąd ustalił, że strona postępowania administracyjnego, Z.R. G., zmarła. Z uwagi na to, że fakt śmierci i jej datę ustala się na podstawie aktu zgonu, wystawionego przez właściwy Urząd Stanu Cywilnego, zgodnie z Prawem o aktach stanu cywilnego i przepisami wykonawczymi, Sąd zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w Chojnicach o nadesłanie aktu zgonu strony. Z przesłanego przez Urząd odpisu skróconego aktu zgonu wynika natomiast, że Z. R. G. zmarł 17 kwietnia 2023 r. Miało to więc miejsce już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, która jest opatrzona datą 28 kwietnia 2023 r..
W tym miejscu należy podkreślić, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, jak już wskazano, to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji - doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym.
Reasumując, skoro w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji prowadził postępowanie, którego stroną był m.in. Z. G. (por. wykaz stron postępowania na str. 5 decyzji organu II instancji – poz. 7 oraz wykaz zwrotnych doręczeń odbioru przesyłek dołączonych do decyzji organu I instancji), oraz organy te - wydały decyzje, które skierowały do nieżyjącej już strony, to nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia te rażąco naruszają prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzje te zostały bowiem skierowane do osoby niebędącej w tym momencie stroną w sprawie i wadliwość ta nie podlega konwalidacji.
Mając to wszystko na uwadze, ze względu na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie, dostrzeżone wady formalne postępowania zwalniają na obecnym etapie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych.
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organy administracji, które winnny uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł składało się również wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących (34 zł).