II SA/Gd 882/23

II SA/Gd 882/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2023 roku, nr WOP.7722.128.2023.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia 23 czerwca 2023 r., nr PINB -7141/45/2023/AO; 2) zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr WOP.7722.128.2023.JS (dalej jako: WINB), którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako: PINB) z dnia 23 czerwca 2023 r., nr PINB-7141/45/2023/AO i wstrzymano roboty budowlane przy budowie parterowego budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,04 m x 2,53 m, o dachu płaskim pokrytym papą bitumiczną, pełniącego funkcję sauny, ustawionego na drewnianych legarach ułożonych na podsypce wykonanej z drobnego kamienia wraz z instalacją elektroenergetyczną, usytuowanego na terenie działki nr [...] w obrębie lokalu nr [...] należącego do B.K., położonej w miejscowości R. przy ul. G., gmina W., oraz poinformowano skarżącego – jako współwłaściciela nieruchomości i inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego ostatecznego postanowienia, tj. od dnia 18 sierpnia 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 628 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 12 kwietnia 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę terenie nieruchomości – działki nr [...], położonej w miejscowości R., gmina W., podczas której ustalił, że jesienią 2022 r. B. K. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę wybudował parterowy obiekt budowlany wykonany w konstrukcji drewnianej szkieletowej, o wymiarach 2.04 m x 2.53 m, dachu płaskim pokrytym papą bitumiczną, pełniący funkcję sauny, nietrwale związany z gruntem - ustawiony na drewnianych legarach ułożonych luźno na podsypce wykonanej z drobnego kamienia, bez trwałego połączenia, wraz z instalacją elektroenergetyczną poprowadzoną z sąsiedniego budynku usługowego należącego do inwestora. Podczas kontroli inwestor przedłożył "Opinię na okoliczność ustalenia czy inwestycja związana z wykonaniem elementów zagospodarowania terenu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia", w której sporną zabudowę zakwalifikowano jako obiekt małej architektury – inne obiekty architektury ogrodowej.
Mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy PINB - postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego:
wstrzymał roboty budowlane przy budowie tego obiektu budowlanego;
poinformował B. K. - współwłaściciela nieruchomości oraz inwestora zabudowy o możliwości złożenia wniosku o legalizację w/w obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zwanej dalej "decyzją o legalizacji" zgodnie z przepisem określonym w art. 49d ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu organ, odnosząc się do kwalifikacji dokonanej w przedłożonej przez inwestora "Opinii", wskazał, że definicja "obiektów małej architektury" zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, jednak wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest przy tym wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w omawianym przepisie. Innymi słowy, podstawowym kryterium uzależniającym zakwalifikowanie danego obiektu jako obiektu małej architektury są jego rozmiary (mała wielkość). W orzecznictwie przyjmuje się, iż stwierdzenie, że dany obiekt jest "niewielki" wymaga nie tylko określenia jego bezwzględnych wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także odniesienia wielkości tego obiektu do jego usytuowania w konkretnej przestrzeni. Istotne może okazać się także zwrócenie uwagi na rodzaj przyjętej konstrukcji, np. konstrukcja ciężka, betonowa, czy lekka, ażurowa. Nieprecyzyjna definicja obiektu małej architektury powoduje, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy PINB stwierdził, że sauna o wymiarach 2.04 m x 2.53 m, w jego subiektywnym odczuciu, nie jest obiektem niewielkim, a więc nie spełnia warunków uznania jej za obiekt małej architektury. Ponadto przedmiotowy obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną zasilaną z istniejącego budynku usługowego. Użytkowo jest więc sauną i w takich celach jest wykorzystywany. Sauna natomiast - zgodnie z § 76 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", stanowi pomieszczenie higienicznosanitarne, co wyklucza uznanie jej za urządzenie techniczne, czy obiekt małej architektury. W konsekwencji, sporna zabudowa to obiekt budowlany, służący jako sauna i w pełni spełnia przesłanki uznania go za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jako tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, o czym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego.
Brak decyzji o pozwoleniu na budowę obligował zaś organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowaniu inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Organ poinformował też, że dla obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą, do budowy którego wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 25 000 zł.
W zażaleniu od postanowienia organu I instancji B. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i mylne uznanie, że inwestycja jest "obiektem budowlanym" wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu strona podkreśliła, że realizacja prac związanych z aranżacją ogrodu, w tym z wykonaniem spornej sauny, nastąpiła po złożeniu informacji w tej sprawie na zebraniu Wspólnoty, opracowaniu projektu aranżacji, poinformowaniu Zarządcy Nieruchomości, a także wysłaniu zapytania do Urzędu Morskiego w Gdyni, który to organ nie wniósł sprzeciwu do robót, ani nie wskazał na brak swoich kompetencji w tej sprawie. Strona uzyskała także ustne informacje od organów administracji budowlanej szczebla centralnego, wojewódzkiego, powiatowego i gminnego południowej Polski o procedurze posadowienia sauny ogrodowej i żadna z tych instytucji nie sugerowała potrzeby zgłaszania prac do właściwego organu budowlanego. Jednak dla formalnego potwierdzenia sposobu działania strona zleciła także wykonanie opinii na okoliczność ustalenia, czy inwestycja związana z wykonaniem zagospodarowania terenu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, która to także potwierdziła brak takiego obowiązku. Inwestor wystąpił także do PINB z pytaniem, czy według tego organu sauna bądź sauna przewoźna opalana drewnem będzie także samowolą budowlaną. Do chwili obecnej strona nie uzyskała odpowiedzi.
Dalej strona stwierdziła, że rozpatrując sprawę organ nie dokonał szerszego oglądu sytuacji, szczególnie nie zwrócił uwagi na całą nieruchomość, na której występują podobne zabudowania i podobne obiekty o innej funkcji. W konsekwencji zastosowany tryb działania PINB jest oznaką naruszenia konstytucyjnych zasad zaufania obywatela do organów administracji jako reprezentanta władzy publicznej, a także zasady sprawiedliwości społecznej i kompletności postępowania w zakresie szerszego oglądu problemu. Tym samym, zdaniem strony, wybiórcze stosowanie oglądu sprawy jest brakiem stosowania zasady równości wobec prawa.
Odnosząc się do zastosowanej kwalifikacji zabudowy strona uznała, że nieprawidłowe jest uznanie spornego obiektu jako obiektu gospodarczego. Przepisy prawa określają mianem budynku gospodarczego budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia. Przedmiotowy obiekt nie może zostać zakwalifikowany do żadnej z tych funkcji. Niesłuszne jest też uznanie tego obiektu za obiekt "o znacznych wymiarach", tym bardziej, że - jak wskazuje sam organ, kwalifikację co do wielkości podjął "subiektywnie".
W ocenie strony, przedmiotowa inwestycja dotyczy w praktyce urządzenia nietrwale związanego z gruntem, którego nie można zakwalifikować do żadnego z podawanych przez organ obiektów, stąd uznanie tego za "inny obiekt architektury ogrodowej" wydaje się jak najbardziej uzasadnione. Także warunki techniczne nie dyskwalifikują umieszczenia jakiejkolwiek funkcji w obiekcie małej architektury, gdyż nie istniej jednoznaczna definicja zamykająca katalog tego typu obiektów. Trzymając się samej definicji można określić, że będzie to obiekt o niewielkich wymiarach, który stanowi element wyposażenia otaczającej go przestrzeni. Również sama definicja obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowalnego wskazuje, że takim obiektem mogą być m.in. obiekty służące do codziennej rekreacji lub utrzymania porządku. Kategoria tych obiektów może więc być rozumiana dość ogólnie, wynikająca głównie z jego przeznaczenia. Co więcej, przepisy wskazują, że obiekty te powinny mieć charakter nieuciążliwy, jednocześnie stanowiąc jedynie funkcję wspierającą (poboczną) podczas korzystania z danej nieruchomości (ogrodu lub miejsca publicznego). W przypadku obiektów małej architektury ustawa nie określa jasno dokładnych ich wymiarów.
Po rozpoznaniu zarzutów zażalenia WINB - postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. - uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i w tym zakresie orzekł co do istoty wstrzymując roboty budowlane przy budowie parterowego budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,04 m x 2,53 m, o dachu płaskim pokrytym papą bitumiczną, pełniącego funkcję sauny, ustawionego na drewnianych legarach ułożonych na podsypce wykonanej z drobnego kamienia wraz z instalacją elektroenergetyczną, usytuowanego na terenie działki nr [...] w obrębie lokalu nr [...], należącego do B. K., położonej w miejscowości R. przy ul. G., gmina W. oraz poinformował skarżącego – jako współwłaściciela nieruchomości i inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia wydania niniejszego ostatecznego postanowienia, tj. od dnia 18 sierpnia 2023 r. oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. budynku obliczonej zgodnie z art. 49d ust. 1 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu wskazano, że do zażalenia strona przedłożyła "Wniosek o zgodę na dopuszczalność inwestycji małej architektury ogrodowej" wraz z odpowiedzią Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 26 lipca 2022 r., wobec czego nie zachodziła konieczność uzupełnienia akt sprawy.
Odnosząc się zaś do meritum organ odwoławczy stwierdził, że objęty inwestycją obiekt, wbrew twierdzeniom strony, nie może zostać zakwalifikowany jako obiekt małej architektury. Jak zauważył WINB, zgodnie z ustawową definicją tego pojęcia, cechę wspólną obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary, przy czym lista tych obiektów zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyczerpująca i można do nich zaliczyć też inne obiekty, o ile są one niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które wymienia przepis. Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany ("obiekt zamknięty", posiadający ściany, dach i drzwi, z wewnętrznym podziałem pomieszczeń) jest wyposażony w zasilającą go instalację elektroenergetyczną i stanowi jeden z elementów (jako "wolnostojąca" sauna – str. 4 opinii rzeczoznawcy budowlanego) założenia inwestycyjnego w postaci zagospodarowania terenu - jacuzzi i z drewnianym podestem i schodami. Trafnie też zauważył organ I instancji, że zgodnie z § 76 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych "sauna" stanowi pomieszczenie higienicznosanitarne, za takiego rodzaju pomieszczenia uznawane są także natryski, łazienki i ustępy. W związku z tym, sam fakt, że według subiektywnego kryterium przedmiotowy obiekt jest "niewielki" i jest zlokalizowany na terenie przeznaczonym pod usługi turystyki oraz sportu i rekreacji, nie daje - w ocenie organu - podstaw do uznania tego obiektu (w oderwaniu od jego konkretnego przeznaczenia/funkcji) za obiekt małej architektury, w szczególności za obiekt architektury ogrodowej, czy też użytkowy służący rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Zdaniem WINB, kryterium przedmiotowe obiektów małej architektury i brzmienie powołanych przepisów wskazują, ze zamiarem ustawodawcy nie było zakwalifikowanie "wolnostojącej" sauny do obiektów małej architektury (jako obiektu/pomieszczenia higienicznosanitarnego).
Odnosząc się do przedłożonej przez inwestora dokumentacji, opinii rzeczoznawcy i pisma Urzędu Morskiego w Gdyni WINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego posiadają tzw. samodzielność orzeczniczą i są uprawnione do dokonywania własnej interpretacji przepisów Prawa budowlanego, wobec czego przedłożone przez stronę opinie nie są dla organów wiążące.
W konsekwencji, mając na uwadze treść art. 28 - 31 Prawa budowlanego, wobec braku ustawowego wyłączenia dla obiektów budowlanych o funkcji sanitarnej, WINB uznał, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego – sauny, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowe więc było zastosowanie przez PINB trybu z art. 48 Prawa budowlanego.
Niemniej jednak, organ odwoławczy dokonując oceny tego samego materiału dowodowego, dokonał innej niż PINB kwalifikacji spornej zabudowy w kontekście jej związania z gruntem, uznając przy tym, że nie miało to wpływu na zastosowany trybu postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Jak wskazał organ, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że cecha "trwałego powiązania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce. Bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu, gdyż za fundament należy uznać każdy element, który przenosi ciężar na grunt. W tym kontekście, w ocenie WINB, drewniane legary, na których posadowiony jest sporny obiekt – sauna, które są ustawione na specjalnie przygotowanym podłożu w konkretnym miejscu na terenie działki (czyli w sposób, który wymagał "wcześniejszego przygotowania"), pełnią funkcję fundamentu przenoszącego ciężar konstrukcji obiektu (w tym jego ścian i dachu) na grunt. W związku z tym, przedmiotowy obiekt należy uznać za budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ze względu na odmienną kwalifikację zabudowy przez organ odwoławczy, konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o wstrzymaniu robót dotyczących budowy budynku, a nie obiektu budowlanego. Takie działanie nie narusza przy tym przepisów art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. dotyczących zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż zmiana kwalifikacji przedmiotowego obiektu - z obiektu nietrwale związanego z gruntem na budynek, pozostaje bez wpływu na zawarte w zaskarżonym postanowieniu pouczenie o wysokości opłaty legalizacyjnej, która miałaby być ustalona na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego.
Według zaskarżonego postanowienia, opłata legalizacyjna miałaby być ustalona w wysokości 25.000 zł w oparciu o współczynniki przyjęte dla obiektów budowlanych -kategoria III - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Przyjęcie dla przedmiotowego obiektu budowlanego (budynku) kategorii III uwzględnia zarówno wymiary i konstrukcję tego obiektu, jak i jego funkcję zbliżoną do budynków gospodarczych przewidzianych w tej kategorii. W przypadku obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce [...] w obrębie lokalu nr [...] "funkcję gospodarczą" można interpretować szeroko, biorąc pod uwagę "pomocniczy charakter" tego obiektu. Funkcja obiektu jako sauny wynika natomiast zarówno z aktualnego wyposażenia obiektu (wraz z instalacją elektroenergetyczną), jak i ustalonej (także wobec zamiaru/przekonania inwestora) konkretnej funkcji obiektu.
Ponadto, z całokształtu zebranego materiału dowodowego nie wynika, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, dlatego też organ odwoławczy odstąpił od nakazania obowiązku zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa oraz usunięcia naruszenia zagrożenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. K. domagał się uchylenia pkt 2 i 3 postanowienia WINB z dnia 18 sierpnia 2023 r. i uznania, że wykonane zamierzenie inwestycyjne nie jest samowolą budowlaną, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i mylne uznanie, że wykonane zamierzenie jest parterowym budynkiem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę, a nie obiektem małej architektury;
2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że w Prawie budowlanym występują dwie definicje określające pełnienie funkcji rekreacyjnej – jedna jako "budynek rekreacji indywidualnej", druga jako obiekt małej architektury "niewielki obiekt". Przytaczając treść przepisu art. 3 pkt 5 Prawa budowalnego strona stwierdziła, że sporny obiekt mieści się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego, a nie tymczasowego budynku, gdyż jest przewidziany do przeniesienia w inne miejsce, z uwagi na to, że jego połączenie z elementami, na których został ustawiony, wykonane zostało nie w sposób trwały, a połączeniami śrubowymi, zaś przy zastosowaniu takich połączeń jest obiektem niepołączonym w sposób trwały z gruntem, o czym dodatkowo świadczą wymienione literalnie w przepisie obiekty o podobnej konstrukcji jak "...strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, obiekty kontenerowe". Odnosząc się dalej do definicji "obiektu budowlanego" i "budynku" strona stwierdziła, że skoro obiektami małej architektury są "obiekty użytkowe służące rekreacji indywidualnej" - taki obiekt nie musi być jednocześnie budynkiem, bowiem jest to obiekt nietrwale związany z gruntem, ponieważ sposób mocowania do podkładu (nie fundamentu) jest wykonany poprzez łączniki typu połączenia śrubowego, umożliwiające łatwy demontaż całej konstrukcji. Budynek natomiast to obiekt posiadający fundamenty, tj. element konstrukcyjny, osadzony w gruncie, przekazujący obciążenia obiektu na grunt - najniżej położona część ustroju nośnego budowli lub budynku, przekazująca obciążenie na podłoże gruntowe. Powinien być zaprojektowany w taki sposób, aby w przypadku posadowienia bezpośredniego, nacisk z jego strony nie przekraczał dopuszczalnego oporu gruntu i dopuszczalnej wartości jego osiadania, posiada właściwą głębokość posadowienia (na warstwie gruntu o odpowiedniej nośności i poniżej głębokości przemarzania gruntu), jest łatwy w wykonaniu i zabezpiecza budowlę przed zawilgoceniem. Zdaniem strony, obiektu budowlanego, który spełnia tylko niektóre elementy definicji z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, np. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, ale nie jest trwale związany z gruntem, nie można uznać za budynek w rozumieniu tego przepisu.
W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek zapewnienia właściwej głębokość posadowienia (na warstwie gruntu o odpowiedniej nośności i poniżej głębokości przemarzania gruntu), bowiem sauna posadowiona jest na legarach ułożonych na podłożu. Zgodnie zaś z fachową literaturą, podział fundamentów z uwagi na sposób posadowienia nie uwzględnia legarów. Ten aspekt jest jednak w uzasadnieniu WINB pomięty, tymczasem przepis art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązuje organy to uwzględniania wiedzy technicznej zawartej w publikacjach i opiniach ekspertów. Ponadto, gdyby uznać, że jakiekolwiek posadowienie obiektu budowlanego na gruncie stanowi fundament, całkowicie traci sens zapis § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mówiący o konieczności posadowienia ścian oddzielenia pożarowego na własnym fundamencie, co przy braku uwzględnienia parametru przemarzania może doprowadzić do katastrowy budowlanej.
Strona zwróciła tez uwagę na przepis § 209 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym podzielono budynki i ich części m.in. na budynki ZL (zagrożenia ludzi) i PM (produkcyjno-magazynowe). W tym kontekście w przypadku spornej sauny ogrodowej nie występuje przechowywanie materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku rekreacji indywidualnej, jakim jest budynek [...]. Nie występuje także proces produkcji i magazynowania, tym samym nie można sauny kwalifikować do budynków PM. Jeśli już to bardziej do budynków ZL bez pobytu na stały pobyt ludzi, chociaż przywołując znowu zasadę wiedzy technicznej, sauna jest bardziej obiektem technologicznym służącym zdrowiu.
Wreszcie, w orzecznictwie NSA wskazuje się, że wyznacznikami tego, czy obiekt jest trwale związany z gruntem są także: wielkość obiektu, jego masa, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa. W toczącym się postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły jaka jest masa tego obiektu, a wymiary 2,04 x 2,53 m trudno uznać za wielkie, jako przeciwieństwo zastosowanego pojęcia w Prawie budowlanym "niewielkie".
Sauna ogrodowa będąca przedmiotem sporu nie stanowi również ograniczenia dla sąsiedniej zabudowy w rozumieniu przepisów dotyczących obszaru oddziaływania, tj. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, choć tej kwestii nie rozpatrywał organ nadzoru budowlanego. Wprawdzie obszar oddziaływania przedmiotowej sauny mieści się na jednej działce budowlanej nr [...], w obrębie terenu inwestora przy budynku nr [...], lecz i w tym przypadku organ nadzoru budowlanego nie zajął stanowiska w tym względzie. Tym samym można domniemywać, że przedmiotowa sauna nie stanowi jakiegokolwiek utrudnienia dla zabudowy działki sąsiedniej.
Mając to na uwadze skarżący stwierdził, że zakwalifikowanie obiektu sauny do obiektów budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę jest sprzeczne z unormowaniami, a właściwą /według inwestora/ interpretacją obiektu sauny jest uznanie jej jako obiektu małej architektury, co do którego nie jest wymagane ani pozwolenie, ani zgłoszenie. Nie jest to bowiem wolno stojący budynek parterowy rekreacji indywidualnej (sauna nie jest budynkiem), ani jednokondygnacyjny budynek gospodarczy (sauna nie jest budynkiem gospodarczym), dla których art. 40 pkt 16
i pkt 32 Prawa budowlanego przewidują obowiązek dokonania zgłoszenia. W szczególności nie sposób zgodzić się z dokonanym przez WINB przyrównaniem sauny do funkcji gospodarczej wskazując na pomocniczy charakter tego obiektu, gdyż sauna ma charakter samodzielny.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił, że organ nie dokonał analizy zabudowy całej działki, co ma istotny wpływ na przyjęte procedury postępowania. Przy założeniu bowiem, że sauna to niewielki budynek gospodarczy, można go wykonać "na zgłoszenie" tylko w sytuacji, gdy jego powierzchnia zabudowy wynosi do 35 m2, a liczba takich obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni. Tej kwestii organ nadzoru budowlanego nie rozpatrywał, mimo że strona zwracała uwagę na występowanie podobnych obiektów na terenie całej działki. Na działce nr [...] występują metalowe ogrodzenia, a także betonowe tarasy.
Tym samym, w ocenie skarżącego, w toczącym się postępowaniu organ nadzoru budowlanego złamał zasadę równości, o czym mówi art. 2 Konstytucji RP, gdyż postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego winno objąć całą działkę nr [...]. A przecież z uwagi nie tylko na rzetelność i kompleksowość postępowania, ale także uzyskane w trakcie postępowania informacje o ewentualnych nieprawidłowościach, zobowiązują każdy organ administracji publicznej do podjęcie działań wyjaśniających. Ponadto postępowanie naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dokonana ocena sprawy jest pobieżna i nierzetelna. Unormowania prawne nie wskazują jednoznacznie na potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę sauny ogrodowej, zaś z wydanych postanowień wynika, że ocena w tym zakresie to subiektywna interpretacja organów, przy czym każdy z organów dokonał innej interpretacji i kwalifikacji spornej zabudowy. Co więcej, jest ona różna od opinii rzeczoznawcy budowlanego, będącego jednocześnie biegłym sadowym, który jako ekspert, posługuje się także wiedzą techniczną, do której zobowiązują go obowiązujące unormowania prawne.
Organ nie przestrzegał też zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która nakłada przede wszystkim na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi, interpretowanymi w sposób ścisły i z odrzuceniem, w odniesieniu do organów władzy publicznej, zasady, "co nie jest zakazane, jest dozwolone". Skoro bowiem z pisma Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 22 lipca 2022 r. wynika brak przeciwwskazań do zabudowy sauny ogrodowej, a jednocześnie brak jest informacji, że Urząd nie jest organem właściwym według kompetencji do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie, a jest nim właściwy organ administracji budowalnej, to na podstawie posiadanych informacji skarżący uznał, iż dopełnił wszystkich formalności związanych z rozpoczęciem aranżacji ogrodu, nie traktując jej jako samowoli budowlanej. Jeżeli bowiem organ administracji publicznej nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy, to organ ten winien powiadomić o tym wnioskodawcę, a sprawa powinna zostać skierowana do organu właściwego według właściwości kompetencyjnych, czego w sprawie nie dokonano.
Końcowo skarżący zakwestionował sposób naliczenia opłaty legalizacyjnej, która jest znacznie wyższa od wartości spornej sauny. Do kwestii tej organ odwoławczy również się nie odniósł.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym przypadku.
Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że naruszają one prawo tak procesowe, jak i materialne w stopniu, który uzasadnia ich uchylenie.
Postanowienia te zostały wydane w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane". Na mocy tego przepisu orzekające organy nadzoru wstrzymały skarżącemu roboty budowlane oraz poinformowały go o możliwości złożenia wniosku o legalizację spornej zabudowy. Przy czym każdy z organów dokonał odmiennej kwalifikacji tej zabudowy, gdyż PINB uznał, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem, pełniącym funkcję sauny, wybudowanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś WINB zakwalifikował tę zabudowę jako budynek trwale związany z gruntem, pełniący funkcję sauny. Z kolei skarżący wywodzi, że jest to obiekt budowlany – obiekt małej architektury służący rekreacji, a jego wykonanie nie było obłożone obowiązkiem dokonania ani zgłoszenia, ani też uzyskania pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu stanowisko organów jest błędne, a przedmiotową saunę należało uznać za obiekt małej architektury, co miało istotny wpływ na podstawę prawną działania organów.
Jak wynika z ustalonego przez organy stanu faktycznego, na działce na [...] w miejscowości R., gmina W., w obrębie lokalu nr [...] należącego do skarżącego, wykonał on zabudowę parterową o konstrukcji drewnianej szkieletowej i wymiarach 2,04 m x 2,53 m, ustawioną na drewnianych legarach, ułożonych luźno na podsypce wykonanej z drobnego kamienia wraz z instalacją elektroenergetyczną. Zabudowa ta pełni funkcję sauny i powstała jesienią 2022 r.
Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, ustawa - Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Tym samym ustalenie, czy obiekt stanowiący przedmiot postępowania jest obiektem budowlanym, ma istotne znaczenie z punktu widzenia stwierdzenia, czy jego realizacja podlega reglamentacji Prawa budowlanego. W myśl zaś art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
W świetle tego, dokonując oceny legalności danej zabudowy, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, a dopiero w dalszej kolejności, w przypadku potwierdzenia, iż mamy do czynienia z obiektem budowlanym, badać czy jest on budynkiem, obiektem małej architektury czy też budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy.
Jak wynika z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy, dla wypełnienia definicji obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie czy dany obiekt został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1213), ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym – należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L.2011.88.5 ze zm.), "wyrób budowlany" oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.
Z akt sprawy wynika, że sporna zabudowa wykonana została w konstrukcji drewnianej, a więc dostępnych materiałów budowlanych, co pozwala wstępnie zakwalifikować ją jako obiekt budowlany.
Idąc dalej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności:
a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (pokreślenia własne – przyp. Sądu).
Z zacytowanego powyżej przepisu wynika, że dla wypełnienia definicji obiektu małej architektury konieczne jest ustalenie, czy jest to obiekt o niewielkich wymiarach oraz czy jego funkcja mieści się w wyszczególnionym katalogu. Przy czym, odnosząc się do pierwszej przesłanki, należy zbadać jego wymiary bezwzględne zabudowy i odnieść te wielkości do usytuowania obiektu w konkretnej przestrzeni. Pomocny przy ustaleniu czy sporny obiekt stanowi obiekt małej architektury może być też fakt, iż ustawodawca w odniesieniu do innego rodzaju obiektów przewiduje odrębny reżim prawny w zależności od powierzchni zabudowy tych obiektów. I tak np. budowa wolno stojących altan o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni co do zasady nie wymaga ani pozowania na budowę, ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego). Pozwolenia na budowę wymaga natomiast budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14 prawa budowlanego). Pozwolenia na budowę wymaga też budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2 lub powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego).
Sporna sauna ma wymiary 2,04 m x 2,53 m, co daje powierzchnię 5,16 m2. Zabudowa ta znajduje się na działce o powierzchni 1,1885 ha (11885 m2), zabudowanej 15-toma budynkami mieszkalnymi dwulokalowymi o łącznej powierzchni zabudowy 1.686,90 m2. Udział skarżącego w nieruchomości wspólnej wynosi 1/30, co daje udział w powierzchni 396,16 m2 (vide: rejestr gruntów i akt notarialny z dnia 10 listopada 2020 r. Rep. A nr [...]).
W świetle wskazanych danych oraz treści ww. przepisów uznać trzeba, że przedmiotowa zabudowa może być uznana za obiekt niewielkich rozmiarów w stosunku do powierzchni działki, na jakiej się znajduje, jak również do powierzchni terenu, w jakiej udziały posiada inwestor. Powierzchnia tego obiektu jest znacznie mniejsza, niż przewidziane 35 m2, która to powierzchnia z woli ustawodawcy w wielu przypadkach wyznacza granicę między reżimem zgłoszeniowym, decyzji o pozwoleniu na budowę lub w ogóle wykluczając reglamentację Prawa budowlanego dla określonej budowy. Zabudowa ta wykonana jest w konstrukcji drewnianej, a więc odmiennej od pozostałej zabudowy znajdującej się na działce – betonowej, wielkogabarytowej. Stanowi niewielki obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej szkieletowej i wymiarach 2,04 m x 2,53 m. Jest ustawiona na drewnianych legarach, ułożonych luźno na podsypce wykonanej z drobnego kamienia, a zatem – jak zasadnie przyjął PINB – nie jest trwale związana z gruntem i nie ma fundamentu. Zabudowa ta pełni funkcję sauny i powstała jesienią 2022 r. Mając to na uwadze należało uznać, że przedmiotowy obiekt jest niewielkim obiektem budowlanym, ma bowiem niewątpliwie niewielką powierzchnię, lekką konstrukcję, jest nietrwale związany z gruntem, nie ma fundamentów, a co a tym idzie, jest obiektem budowlanym innym niż budynek, zaś inna jego kwalifikacja, zdaniem Sądu, przeczyłaby zasadom logiki.
Odnosząc się do natomiast do kwestii jego funkcji, Sąd zauważa, że przedmiotowy obiekt budowlany został zlokalizowany w części ogrodowej nieruchomości i wybudowano go w ramach aranżacji ogródka skarżącego. Skarżący oświadczył, że jest to sauna, co potwierdza konstrukcja obiektu oraz fakt zainstalowania w niej instalacji grzewczej – elektrycznego pieca. Nie ulega natomiast wątpliwości, że co do zasady ogród przydomowy oraz znajdujące się w nim obiekty i urządzenia służą celom wypoczynkowym, rekreacyjnym. Takim celom służy też sauna, gdyż – jak powszechnie wiadomo, pobyt w saunie odpręża i pozytywnie wpływa nie tylko na samopoczucie, ale też zdrowie, regulując pracę organizmu i łagodząc objawy niektórych schorzeń. Nic nie stoi też na przeszkodzie, aby z sauny korzystać codziennie, a często jest to nawet wskazane.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że obiekty małej architektury co do zasady pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 416/08, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki właśnie nieuciążliwy charakter ma, w ocenie Sądu, przedmiotowa sauna, która nie zakłóca ładu przestrzennego nieruchomości, lecz ma charakter poboczny w stosunku do legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego.
Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, należało uznać, że sporna zabudowa stanowi obiekt budowlany, a ze względu na swoje niewielkie wymiary oraz funkcję mieszczącą się w katalogu art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego, zasadne było zakwalifikowanie jej jako obiektu małej architektury, a nie jako budynku, jak uczynił to WINB, czy też tymczasowego obiektu budowlanego, jak zrobił to organ I instancji. Taka kwalifikacja nie uwzględniała bowiem należycie konstrukcji, gabarytów, ani sposobu wykorzystania tego obiektu.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż stanowisku temu nie przeczy przywoływana przez organy kwalifikacja sauny jako pomieszczenia higienicznosanitarnego zgodnie z § 76 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Sądu funkcja higieniczno – sanitarna sauny wpisuje się bowiem w funkcję użytkową obiektu budowlanego i nie jest sprzeczna z rekreacją codzienną, o jakiej mowa
w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego.
Następnie konieczne było zbadanie, czy tego rodzaju zabudowa podlega reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zasadą Prawa budowlanego jest bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W odniesieniu natomiast do obiektów małej architektury, w stanie prawnym obowiązującym w dacie jego realizacji, przepis
art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa budowlanego stanowił, że nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W sprawie było bezsporne, że sauna nie znajduje się w miejscu publicznym.
Powyższe oznacza, że brak było podstaw do prowadzenia wobec tej zabudowy postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji realizacji obiektów budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że wydane postanowienia wstrzymujące roboty budowlane przy spornym obiekcie, naruszają prawo, a organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, gdyż wydano je na skutek dokonania błędnej kwalifikacji prawnej kontrolowanej zabudowy i błędnego uznania, że inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem na budowę sauny. Tymczasem, przeprowadzana analiza materiału dowodowego i przepisów prawa ujawniła, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, do którego tryb art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania.
Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nieprawidłowe zastosowanie w tej sprawie trybu art. 48 Prawa budowlanego nie uzasadniało umorzenia niniejszego postępowania. Podkreślenia bowiem wymaga, że w dniu 14 kwietnia 2023 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie zabudowy na działce nr [...], nie przesądzając trybu, w jakim postępowanie to będzie prowadzone. Tryb ten jest uzależniony od poczynionych ustaleń. Wprawdzie więc w tym wypadku nie było właściwe procedowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowanego, nie zwalniało to jednak organów od zbadania, czy jest możliwe prowadzenie powstępowania w innym trybie przewidzianym w ustawie. Fakt bowiem, że przedmiotowa sauna nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonaniem zgłoszenia, nie wyłącza całkowicie reglamentacji Prawa budowlanego przy jej budowie i użytkowaniu.
W szczególności pod rozwagę należało wziąć przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z przepisem tym koresponduje art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który przewiduje, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:
a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,
b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,
c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej,
d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,
e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10.
Dlatego też, organy w ramach wszczętego postępowania administracyjnego zobowiązane były do zbadania nie tylko tego, czy dany obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i czy inwestor dopełnił wymogów formalnych w tym zakresie, lecz także, czy istnieją inne przepisy techniczno-budowlane, które nakładają na inwestora obowiązki związane z tą budową. W niniejszej zaś sprawie takie przepisy niewątpliwie istnieją, w szczególności dotyczą one ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika bowiem z akt, przedmiotowa sauna wykonana jest z drewna, a w jej wnętrzu zainstalowany jest piec grzewczy elektryczny, zatem niewątpliwie zabudowa ta musi spełniać normy bezpieczeństwa przeciwpożarowego, aby nie narażać na niebezpieczeństwo tak jej użytkowników, jak i mieszkańców sąsiedniej nieruchomości. W tym zaś zakresie istotny jest przepis § 263 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który przewiduje, że w łazienkach i saunach z piecykami gazowymi oraz termami gazowymi i elektrycznymi dopuszcza się stosowanie okładzin ściennych z materiałów palnych, z tym że odległość tych urządzeń od okładzin powinna wynosić co najmniej 0,3 m. Stosowanie okładzin ściennych z materiałów łatwo zapalnych w łazienkach i saunach z piecem na paliwo stałe jest zabronione. Rozważenia wymagały też zapisy Polskiej Normy PN-HD 60364-7-703-2007 Instalacje elektryczne w obiektach budowlanych. Część 7-703: Wymagania dotyczące specjalnych instalacji lub lokalizacji. Pomieszczenia i kabiny zawierające ogrzewacze sauny.
W związku z tym, choć orzekające w sprawie organy dokonały błędnej kwalifikacji zabudowy na działce nr [...] i zastosowały niewłaściwy tryb procedowania, to jednak sporna sauna nie była wyłączona spod reglamentacji Prawa budowlanego i organy nadzoru budowlanego, w ramach swoich ustawowych obowiązków, powinny były dokonać analizy jej legalności nie tylko w kontekście art. 48 ustawy, lecz również przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego i stosownie do tych ustaleń wydać rozstrzygnięcie.
Reasumując, w ocenie Sądu, organy naruszyły też przepisy obligujące do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co spowodowało, że dokonana kwalifikacja ocenianego obiektu i uznanie, iż ziściły się przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót w związku z brakiem poosiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, nie były uzasadnione. Jednocześnie jednak kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe, gdyż sporna inwestycja musi spełniać jeszcze inne wymogi prawne, niż określone w art. 28 Prawa budowlanego, i kwestie te powinny podlegać zbadaniu w niniejszym postępowaniu nadzorczym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie PINB.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. W szczególności konieczne będzie dokonanie prawidłowej kwalifikacji budowlanej spornej sauny, a następnie sprawdzenie w trybie adekwatnym do jej charakteru zgodności z wymogami Prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi. Tylko tak przeprowadzone postępowanie, zgodne z wymogami przepisów k.p.a., pozwoli na zebranie materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie adekwatnego do okoliczności rozstrzygnięcia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200
i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu zwrot na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.