II SA/Gd 878/23

II SA/Gd 878/23 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. nr LVI/465/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
A. K. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniósł skargę na uchwałę nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud (dalej: "Rada", "Organ")
z 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo gmina Szemud (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2007 r. Nr 57, poz. 853) - dalej: "Uchwała", "Plan", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, albowiem narusza ona:
1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 87 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 6 pkt 15 Planu - albowiem Plan określa "wielkość pokrycia działki zabudową", które to pojęcie jest sprzeczne z treścią definicji wskaźnika intensywności zabudowy zawartego w przepisach rangi ustawowej, a ponadto gmina nie jest upoważniona do ustalania tego typu wskaźnika;
2. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie
(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", w zw. z art. 87 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 6 pkt 17 Planu - skoro Plan definiuje pojęcie "wysokość zabudowy" w sposób sprzeczna z treścią definicji tego pojęcia zawartą w Rozporządzeniu,
w szczególności w ten sposób, że definicję w Planie ograniczono tylko do budynków
(a nie do pozostałych obiektów budowlanych).
Zdaniem strony skarżącej powyższe naruszenia świadczą o naruszeniu reguł sporządzania planu miejscowego, w tym art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego muszą być zgodne z aktami prawa wyższego rzędu.
3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 87 Konstytucji RP w zw. z pkt 2 lit. f karty terenu dla terenów oznaczonych jako 2.52.MN-2.197.MN, albowiem w tym dokumencie wskaźnik "wielkości pokrycia działki zabudową" został ustalony tylko dla zabudowy jednorodzinnej, co oznaczałoby, że dla zabudowy polegającej na "obiektach produkcyjno-usługowych" (dopuszczalnych na tych terenach) nie ma określonego
w ogóle nawet tego wskaźnika, pomimo że u.p.z.p. zobowiązuje gminę do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy dla działki inwestycyjnej (a w zaskarżonym Planie nie ma tego parametru w ogóle);
4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 87 Konstytucji RP w zw. z pkt 2 lit. g karty terenu dla terenów oznaczonych jako 2.52.MN-2.197.MN, skoro w tym dokumencie wskaźnik "powierzchni biologicznie czynnej" został ustalony tylko dla zabudowy jednorodzinnej, co oznaczałoby, że dla zabudowy polegającej na "obiektach produkcyjno-usługowych" nie ma określonego w ogóle tego wskaźnika, pomimo że u.p.z.p. zobowiązuje gminę do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla działki inwestycyjnej (a nie dla typów zabudowy).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.
Wskazano, że interes prawny Skarżącego w zaskarżeniu Uchwały wynika z faktu, że jest on aktualnym właścicielem działki nr [...] (gmina S., obręb B.), co do której Plan wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. Plan powoduje również, że inwestycje w bezpośrednim sąsiedztwie działki Skarżącego mogą być realizowane na zasadach sprzecznych z przepisami prawa. Na działkach sąsiednich mogą powstać obiekty (inne niż budynki) o bliżej nieokreślonej wysokości, czy też bez określenia powierzchni biologicznie czynnej. W sposób bardzo istotny oddziałuje to na sytuację prawną Skarżącego, skoro w jego sąsiedztwie (w tym bezpośrednim) może powstać zabudowa ingerująca w sposób nadmierny w jego prawo własności.
Wskazano również, że zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje Skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym Skarżący może realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki położonej na obszarze uchwalonego Planu. Zwrócono uwagę,
że interpretacja taka została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W motywach tego orzeczenia TK wyraźnie wskazał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Podniesiono, że Skarżący działa w swoim interesie i kwestionuje ustalenia co do obszaru, które oddziałują na jego interes prawny.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie w całości jako niedopuszczalnej, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
Zdaniem Organu skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak wykazania przez Skarżącego naruszenia interesu prawnego. Nie sposób bowiem przyjąć, że będąc właścicielem działki o powierzchni ok. 0,19 ha Skarżący wykazuje naruszenie interesu prawnego prowadzące do stwierdzenia nieważności planu miejscowego obejmującego obszar prawie 4.000 ha. Tym bardziej, że na działce Skarżącego może powstać tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a działki w bezpośrednim sąsiedztwie zostały przeznaczone także pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ewentualnie pod rolę albo las.
W ocenie Rady Skarżący nie wykazał, że zaskarżona Uchwała wpłynęła na jego własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazał również, aby Uchwała doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków. Zdaniem Organu Skarżący może realizować stosowną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przytoczone natomiast wskaźniki i parametry urbanistyczne umożliwiają mu jednoznaczne określenia jaką zabudowę (o jakich parametrach) może zrealizować na swojej działce i jaka zabudowa może powstać
w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie
art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje
w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok SN z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK
z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt
II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.
Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego
i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA
w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną Uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe
i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2896/23).
W rozpoznawanej sprawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z treści skargi wynika, że Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która jest położona w terenie oznaczonym symbolem 2.126.MN, którego przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna (funkcja istniejąca adaptowana na terenie 2.81.MN - obiekty produkcyjno-usługowe). Z terenem, na którym położona jest działka Skarżącego bezpośrednio graniczą tereny rolne (2.369.R, 2.383.R, 26.R, 27.R, 28R) oraz lasy (2.237.ZL, 2.238.ZL), zaś w dalszej odległości tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 6.MN, 7.MN, 2.121.MN, 2.122.MN, 2.131.MN, 2.132.MN).
Nie ulega wątpliwości, że karta terenów 2.52.MN-2.197.MN (w tym 2.2126.MN, na którym znajduje się stanowiąca własność Skarżącego działka nr [..]) nie dopuszcza zabudowy produkcyjno-usługowej. W przepisach Planu przewidziano jedynie możliwość adaptowania obiektów produkcyjno-usługowych i to tylko na terenie 2.81.MN, który jest oddalony o ponad 1 km w linii prostej od działki Skarżącego. Oznacza to, że obiekty, które już istnieją mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, co wynika także z art. 35 u.p.z.p., który w dacie uchwalania Planu stanowił, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.
W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej, zgodnie z którą na działkach sąsiednich mogą powstać obiekty (inne niż budynki) o bliżej nieokreślonej wysokości, czy też bez określenia powierzchni biologicznie czynnej, nie może prowadzić do wniosku
o posiadaniu przez Skarżącego interesu prawnego do skutecznego kwestionowania zapisów Uchwały. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego nie mogą mieć także znaczenia motywacje, jakimi Skarżący kierował się przy zakupie swojej działki. Żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 975/15).
Zdaniem Sądu regulacje zawarte w zaskarżonej Uchwale w żaden sposób nie wpływają na indywidualną sytuację prawną Skarżącego. Nie ograniczają, ani nie pozbawiają go konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa materialnego, nie nakładają także na niego żadnych obowiązków. Wskazane w skardze przyczyny zaskarżenia przedmiotowej Uchwały, dotyczące ewentualnych przyszłych skutków zagospodarowania działek sąsiednich nie dotyczą interesu prawnego Skarżącego. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby Skarżący posiadał legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Podnoszone zaś przez Skarżącego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił skargę.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi.
Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.[pic]