II SA/Gd 877/22

II SA/Gd 877/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1860/23 - Wyrok NSA z 2026-01-13
II OZ 74/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i L. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr WOP.7721.114.2016.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr PINB/70035/139 L/1/2015/16/MR, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. S. i L. S. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 14 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) - dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.", w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane
z 1974 r.", nakazał A. S. i L. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX w. na terenie działki nr [...] (oznaczonego literą L) w Ż. obiektu rekreacji indywidualnej, trwale połączonego z gruntem, o konstrukcji drewnianej, parterowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,89 m2 z tarasem o powierzchni 16,02 m2.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że na terenie działki nr [...]
w Ż. został wybudowany w latach 70-tych XX w. obiekt rekreacji indywidualnej (oznaczony literą L) o konstrukcji drewnianej, parterowy, o powierzchni zabudowy wynoszącej 23,89 m2 z tarasem o powierzchni 16,02 m2. Obiekt ten stanowi obecnie własność Strony, która nie posiada decyzji o pozwoleniu na jego budowę. Do obiektu, trwale związanego z gruntem, nie doprowadzono żadnych przyłączy. Ustalono również,
że w sąsiedztwie tego obiektu posadowiony został w 2002 r. suchy ustęp.
Organ pierwszej instancji podał, że na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do obiektów lub ich części, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. PINB zwrócił uwagę, że przepisy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie nakazywały uzyskać pozwolenie na budowę na wszystkie roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek. Brak pozwolenia naruszał art. 28 tej ustawy i obligował organ nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów art. 37 lub art. 40. Organ pierwszej instancji wskazał, że nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych dotyczy sytuacji określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym niezgodność z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc
z materialnym prawem budowlanym (art. 37 ust. 1), została obwarowana warunkami szczegółowo opisanymi w punktach 1 i 2.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PINB podniósł, że skutki samowoli budowlanej na gruncie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego
z 1974 r. należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Oznacza to, że orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., organy powinny mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), obowiązującym w dacie orzekania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją
o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o warunkach zabudowy.
Organ pierwszej instancji wskazał, że teren działki nr [...] w Ż. jest objęty m.p.z.p. zatwierdzonym uchwałą nr XV/250/2008 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia
15 lutego 2008 r. Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że omawiany obiekt jest usytuowany na terenie oznaczonym symbolem ZL- zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w Kartuskim Obszarze Chronionego Krajobrazu
i terenie przewidzianym do przekształceń. PINB wskazał, że z treści tej uchwały wynika również, iż na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, a istniejąca zabudowa na terenie lasów oznaczonych na rysunku jako tereny do przekształceń podlega likwidacji do 10 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę.
Organ pierwszej instancji podał, że z pisma Burmistrza Gminy Żukowo z 11 marca 2016 r. wynika, iż w Urzędzie Gminy Żukowo brak jest dokumentacji dotyczącej m.p.z.p. obejmującego teren działki nr [...] w latach 70-tych XX w. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji przyjął, że w ww. okresie nie obowiązywał m.p.z.p. dla ww. działki.
Zdaniem PINB w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej. Organ pierwszej instancji powtórzył, że zgodność
z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji. Tym samym w sprawie ustalono przesłanki uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w sposób pozytywny, tj. samowolną budowę obiektu rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...], nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę.
Podsumowując PINB podniósł, że ustalenie przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, tj. samowolną budowę oraz naruszenie zapisów m.p.z.p., obligowało go - zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - do orzeczenia rozbiórki.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 9 sierpnia 2022 r. uchylił ją w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 24 października 1974 r. nakazał A. S. i L. S. rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX w. budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 23,89 m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 16,02 m2 na terenie działki nr [...] (na części oznaczonej literą L na załączniku graficznym do decyzji) w Ż..
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że posadowienie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania poprzez jego stabilizację na masywnym podłożu kamiennym (co uwidocznione jest na dokumentacji zdjęciowej - k. 33 akt pierwszej instancji, zdjęcie środkowe) powoduje, że pełni ono rolę fundamentu, który przenosi ciężar obiektu na grunt. Dodatkowo stabilność obiektu zapewniają słupy podtrzymujące taras. Ponadto dokumentacja zdjęciowa z oględzin pokazuje, że teren ten jest pochylony, zatem obiekt musi być posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przenieść lub zniszczyć, czy uniemożliwić zsunięcie w dół. Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że o tym, czy dany obiekt jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego połączenia z gruntem, czy też technologia wykonania fundamentu, która w aktualnym stanie wiedzy technicznej może być różna oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, ale to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Zdaniem organu odwoławczego gabaryty przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej posadowionego na słupach stalowych i fakt jego istnienia od lat 70-tych
XX w. wskazują, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem rekreacji indywidualnej.
PWINB podał, że w Urzędzie Gminy Żukowo i w Starostwie Powiatowym
w Kartuzach brak jest informacji na temat wydanego w latach 70-tych XX w. pozwolenia na budowę ww. budynku.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że data budowy ww. budynku rekreacji indywidualnej została ustalona przez organ pierwszej instancji na lata 70-te ubiegłego wieku. Zatem legalność tego obiektu - stricte, co do istnienia (bądź nie) obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę - powinna zostać oceniona w oparciu
o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46
ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane z 1961 r.", i przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 197 ze zm.).
PWINB podał, że zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego z 1961 r. obiekty budowlane to zarówno stałe, jak i tymczasowe, budynki (czyli wszelkie budowle posiadające ściany lub filary bądź słupy i pokrycie), urządzenia budowlane związane
z budynkami, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne, instalacje przemysłowe, pomniki, posagi, wodotryski itp. obiekty architektury ogrodowej oraz kapliczki i inne podobne obiekty kultu religijnego. Przez tymczasowe obiekty budowlane należy przy tym rozumieć obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytku, które po upływie okresu, oznaczonego w pozwoleniu na budowę, ulegają rozbiórce lub przeniesieniu, oraz obiekty niepołączone trwale z gruntem i przeznaczone do częstej rozbiórki i składania, jak np.: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, cyrki wędrowne, urządzenia rozrywkowe, trybuny na wolnym powietrzu itp.
Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z obowiązującym w dacie budowy art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. inwestor przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego musiał uzyskać pozwolenie na budowę. Jedyne obiekty budowlane, których budowa nie wymagała w latach 70-tych uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zostały wskazane w ww. rozporządzeniu z 27 lipca 1961 r., jednakże wyłączenia te nie odnoszą się do obiektów budowlanych pełniących funkcję letniskową (rekreacji indywidualnej). Zatem w świetle przepisów obowiązujących w okresie budowy, tzn. przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, na budowę obiektu o funkcji letniskowej inwestor musiał uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego nie posiadał.
PWINB podał następnie, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy art. 37 bądź art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy zauważył, że w świetle ww. przepisu procedura określona w nim ma zastosowanie zarówno w stosunku do obiektów powstałych bez pozwolenia na budowę
w latach 50-tych, 60-tych, 70-tych, 80-tych i 90-tych do dnia 1 stycznia 1995 r. W świetle art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do powyższego obiektu rekreacji indywidualnej mają zastosowanie przepisy sprzed 1 stycznia 1995 r., czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.
Po przytoczeniu treści przepisów art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. PWINB podniósł, że przesłanką zobowiązującą organ do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi
w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie
z m.p.z.p. nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Zaznaczono, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że badając sprawę w oparciu o przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ w pierwszej kolejności ocenia przesłankę wynikającą z ust. 1 pkt 1, czyli zgodność wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast stwierdzenie, że ta przesłanka nie zachodzi uprawnia do analizy w oparciu
o pozostałe przepisy, czyli art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy PWINB stwierdził,
że w sprawie została spełniona pierwsza przesłanka z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego
z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, której zaistnienie warunkowałoby wszczęcie procedury w trybie ww. artykułu, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. Oceniając natomiast wystąpienie w sprawie drugiej przesłanki organ odwoławczy wskazał, że z obowiązującego obecnie m.p.z.p., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie Nr XV/250/2008 z dnia 15 lutego
2008 r., wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL - zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w Kartuskim Obszarze Chronionego Krajobrazu i terenie przewidzianym do przekształceń. Z treści planu wynika, że na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, zaś istniejąca zabudowa na terenie lasów oznaczonych na rysunku jako tereny do przekształceń podlega likwidacji do 10 lat od wejścia w życie uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę. PWINB uznał tym samym, że wybudowany budynek rekreacji indywidualnej narusza ustalenia obowiązującego m.p.z.p.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że omawiany budynek rekreacji indywidualnej (z tarasem) w latach 70-tych został zrealizowany na terenie nieprzeznaczonym na cele letniskowe. Zarówno pierwszy uchwalony w 1978 r. m.p.z.p., jak i kolejne plany, teren przedmiotowej działki określały jako teren lasów, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Skutkiem występowania ww. przesłanek, zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jest obligatoryjny nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej.
Końcowo PWINB wskazał, że PINB jako podstawę prawną nakazu rozbiórki przywołał art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zamiast art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponadto określenie położenia budynku na działce nr [...] wymagało doprecyzowania, co uzasadniało wydanie decyzji reformatoryjnej.
W skardze na decyzję organu odwoławczego A. S. i L. S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucili jej:
1. rażące naruszenie przez organ administracji przepisów prawa, w tym w szczególności art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez nałożenie przez organ drugiej instancji na Skarżących obowiązku w ramach stosunku materialnoprawnego, wynikającego z innych przepisów prawa niż te będące podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2. rażące naruszenie przez organ administracji przepisów prawa, w tym w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. w zw. z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360) - dalej: "k.c.", poprzez nietrafne przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia może być skierowany jedynie do dwojga ze współwłaścicieli nieruchomości, na której został wybudowany przedmiotowy obiekt budowlany, podczas gdy jest to niewątpliwie czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu - które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji
z pominięciem powołanych przepisów, skutkujące niewyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym:
a) brak wnikliwej oceny okoliczności faktycznych sprawy w postaci prawidłowej kwalifikacji obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie,
b) zaniechanie wyczerpującego ustalenia, czy w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego dla terenu działki nr [...] w Ż. obowiązywał wówczas m.p.z.p.,
c) zaniechanie wyczerpującego ustalenia, kiedy konkretnie został posadowiony obiekt budowlany objęty zaskarżoną decyzją;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu:
a) z zeznań świadków w osobach poprzedników prawnych Skarżących,
b) informacji uzyskanej od właściwego Archiwum Państwowego,
- które to dowody bezsprzecznie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy w zakresie wydania bądź też nie decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiocie obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, jak również w kwestii daty jego posadowienia, a także ustalenia, czy w okresie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, dla terenu działki nr [...] w Ż. obowiązywał wówczas m.p.z.p.;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego
z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej - brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego
w czasie budowy danego obiektu wyłącza możliwość nakazania jego przymusowej rozbiórki na podstawie przedmiotowego przepisu, chociażby obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na jego budowę.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji
w części, tj. w zakresie pkt 2, umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ pierwszej instancji wydał decyzję
w oparciu m.in. o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zaś organ drugiej instancji nakazał rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Tymczasem wynikające z tych przepisów przesłanki nakazania rozbiórki wyraźnie się od siebie różnią. Konsekwencją tego są znaczące różnice w zakresie dowodów i faktów, które powinny zostać przeprowadzone i ustalone przez organ administracji. Okoliczności te, kształtujące przedmiot postępowania, mają kluczowe znaczenie dla strony, tak aby możliwe było zapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdaniem Skarżących poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji zostali oni pozbawieni nie tylko realnej możliwości czynnego udział w postępowaniu prowadzonym przez ten organ (znając jedynie dotychczasową podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji), ale przede wszystkim nałożenie przez organ drugiej instancji obowiązku wynikającego z innej podstawy materialnoprawnej stanowi o pogwałceniu kardynalnej zasady postępowania administracyjnego w postaci jego dwuinstancyjności.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 38 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. w zw. z art. 199 k.c. podniesiono, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, przez co rozbiórka obiektu budowlanego nie może zostać wykonana z pominięciem pozostałych współwłaścicieli. Jednocześnie krąg adresatów decyzji administracyjnej powinien być taki, aby możliwość wykonania decyzji nie była uzależniona od zgody innych podmiotów. W razie bowiem podjęcia przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości czynności zmierzających do udaremnienia rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresatów środków przymusu.
Przechodząc do kwestii kwalifikacji spornego obiektu zwrócono uwagę, że ustalenia organu odwoławczego dotyczące jego trwałego związania z gruntem nie zostały poczynione w sposób wyczerpujący, tj. w oparciu o całokształt dostępnego materiału dowodowego. W tym zakresie wskazano, że w akcie notarialnym Rep. A nr [...] - umowy sprzedaży z 1 lipca 2014 r., w wypisie z rejestru gruntów z 30 kwietnia 2014 r. Starostwa Powiatowego w Kartuzach wskazano, że na działce nr [...] znajduje się
10 drewnianych domków letniskowych nie związanych trwale z gruntem. Dowód ten, jak
i okoliczności z niego wynikające zostały całkowicie pominięte przez organ, co świadczy
o niedostatecznej wnikliwości w ustaleniu i ocenie stanu sprawy.
Zdaniem strony skarżącej organ nie dokonał wyczerpującego ustalenia, czy
w okresie budowy spornego obiektu dla terenu działki nr [...] w Ż. obowiązywał m.p.z.p. Zaniechano zwrócenia się do właściwego archiwum państwowego o udzielenie stosownych informacji. Uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy spowodowały, że organ nadzoru budowlanego zdecydowanie przedwcześnie uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany był zgodny
z obowiązującym w okresie jego budowy m.p.z.p.
Odwołując się do judykatury strona skarżąca podkreśliła, że nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem prawnym, rodzącym poważne (i dotkliwe) skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy. Im dłużej dany podmiot może spodziewać się podjęcia określonego działania przez organ władzy publicznej, tym wyższy jest poziom jego zaufania do państwa, że do podjęcia tego działania nie dojdzie. Dlatego też upływ wielu lat od czasu wybudowania obiektu, którego użytkowanie nie powodowało, ani nadal nie rodzi zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzkiego, powinien zostać wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przy ocenie dopuszczalności jego dalszego istnienia tak w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym. Kwestie te dostrzegł również sam ustawodawca, który znowelizował Prawo budowlane z 1994 r. wprowadzając przepis art. 49f dotyczący uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do takich obiektów, od których zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 9 sierpnia 2022 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 14 kwietnia 2016 r. i nakazująca A. S. i L. S. rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX w. budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 23,98 m2 wraz z tarasem o powierzchni zabudowy 16,02 m2 na terenie działki nr [...] (na części oznaczonej literą L na załączniku graficznym do decyzji) w Ż..
Dokonując kontroli powyższych decyzji Sąd uznał, że naruszają one prawo
w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego straciły z pola widzenia podstawowy kierunek wykładni przepisów prawa budowlanego, dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, który uznaje nakaz rozbiórki za ostateczność, a którego zastosowanie może być uzasadnione tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Jak słusznie zauważono w skardze - w judykaturze podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu
w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, że roboty budowlane można rozpocząć co do zasady po uzyskaniu pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika,
że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Wskazać przy tym trzeba,
że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące
w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA
z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06). W judykaturze podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (zob. np. wyroki NSA: z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10).
Jak już wyżej wskazano w sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego.
Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną tzw. samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu malej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się
w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać
z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy.
W takich sytuacjach organy administracji publicznej powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny
i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Weryfikacja zapadłych w sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku,
że powyższym zadaniom organy nie sprostały prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych, czego efektem było przedwczesne orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zastrzeżenia Sądu wzbudziła przede wszystkim charakterystyka objętego rozbiórką obiektu, w tym jego kwalifikacja jako budynku.
Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał,
że doprecyzowania wymagało określenie położenia budynku na działce nr [...], co uzasadniało wydanie decyzji reformatoryjnej (s. 8 decyzji z 9 sierpnia 2022 r.).
Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi jednak do wniosku, że PWINB zmienił decyzję PINB nie tylko w zakresie określenia położenia budynku na działce, ale również w zakresie kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy. O ile organ pierwszej instancji uznał, że sporny obiekt jest "obiektem rekreacji indywidualnej", o tyle organ odwoławczy stanął na stanowisku, że jest to "budynek rekreacji indywidualnej". W tym zakresie PWINB wskazał, że "posadowienie przedmiotowego obiektu poprzez jego stabilizację na masywnym podłożu kamiennym (co uwidocznione jest na dokumentacji zdjęciowej - karta 33 akt pierwszej instancji, zdjęcie środkowe) powoduje, że pełni ono rolę fundamentu, który przenosi ciężar obiektu na grunt. Dodatkowo stabilność obiektu zapewniają słupy podtrzymujące taras". Organ odwoławczy zwrócił w tym zakresie uwagę na dokumentację zdjęciową z oględzin, z której wynika, że teren ten jest pochylony,
a zatem obiekt musi być posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przenieść lub zniszczyć, czy uniemożliwić zsunięcie w dół. W ocenie PWINB gabaryty przedmiotowego obiektu rekreacji indywidualnej posadowionego na słupach stalowych i fakt jego istnienia od lat 70-tych XX w. wskazują, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, czyli jest budynkiem rekreacji indywidualnej.
Oceniając powyższą argumentację organu odwoławczego należy zwrócić uwagę,
że PWINB odwołał się w tym zakresie do "dokumentacji zdjęciowej". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie sześć zdjęć załączonych do krótkiego protokołu oględzin
z 14 października 2015 r. Trzy zdjęcia znajdujące się na s. 33 akt organu pierwszej instancji obrazują obiekt z zewnątrz, przy czym zdjęcia te są zrobione z pewnej odległości, zaś widok na istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy elementy obiektu zasłania rosnąca na działce roślinność (drzewa i krzewy). Protokół ten, stanowiący w istocie jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie, nie zawiera żadnych innych danych charakteryzujących obiekt, w tym takich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość jego kwalifikacji jako budynku. W protokole wskazano co prawda, że "obiekt jest trwale związany z gruntem", ale nie podano, jakiego rodzaju posiada on fundamenty (PWINB pisze w tym zakresie o "masywnym podłożu kamiennym" oraz o "posadowieniu na słupach stalowych") oraz na czym polega "trwałość" związania z gruntem.
W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń faktycznych za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy dokonano kwalifikacji obiektu jako budynku.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach
i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów
(tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt (zob. wyroki: WSA w Gdańsku: z 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 337/21 i z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 499/21, WSA w Szczecinie
z 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 151/20).
O ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z 11 maja
2012 r. sygn. akt II OSK 323/11, czy z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1005/10).
W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane
w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być jednak automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. W świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która będzie spełniać rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania
z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organ odwoławczy kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku należało uznać za co najmniej przedwczesną.
Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędne jest więc, aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę.
Wskazane wyżej uchybienia potwierdzają naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80
i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem
o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Skoro prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów
w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką, wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.
W niniejszej sprawie należy również zwrócić uwagę na okoliczność,
że postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się od 16 maja 2016 r. (data wpływu odwołania do PWINB) do 9 sierpnia 2022 r. (data wydania decyzji przez PWINB),
a więc ponad 6 lat. Pomijając już kwestie związane z realizacją zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie poinformował Strony o zmianie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., która to zmiana miała istotny wpływ na prawa Skarżących.
Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Realizacja powyższej zasady jawi się jako bardzo istotna zwłaszcza w tych postępowaniach administracyjnych, w których strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika (jak w sprawie niniejszej).
W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie mogą mieć przepisy wprowadzone do Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) - dalej: "ustawa nowelizująca", i przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie.
Zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji
o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
Z art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku
o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że o ile przed wskazaną nowelizacją do samowoli budowlanej popełnionej przed 1995 r. należało stosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., o tyle po wskazanej zmianie legalizacja tego rodzaju inwestycji może mieć miejsce również na "nowych" zasadach, przewidzianych w art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r., o ile zażąda tego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W sytuacji zatem, gdy Strona w toku postępowania prowadzonego na skutek niniejszego wyroku wystąpi do organu z takim żądaniem organ będzie zobowiązany do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z m.p.z.p. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z tym niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 928/17).
W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego z 1994 r.
W orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r. sygn. akt
II SA/Po 418/21) wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
Kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być przy tym wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 ustawy nowelizującej. Oczywiste jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze ustawy nowelizującej ją wprowadzono. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. i z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć.
Zasygnalizowana wyżej konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna
w sprawach legalizacji prowadzonych na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Tytułem przypomnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z regulacji tej wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną.
Warto w tym miejscu wskazać, że zgodnie art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (Prawa budowlanego z 1994 r.), w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję
o nakazie rozbiórki.
W ocenie Sądu przywołany przepis potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a więc przed 19 września 2020 r. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki. Tym samym Strona może domagać się od organu, aby ten - mając na uwadze wyżej wskazane przepisy - wszczął nowe postępowanie na podstawie art. 49f Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast organ w razie złożenia takiego żądania powinien wszcząć odrębne "nowe" postępowanie, które powinno mieć pierwszeństwo przed postępowaniem "zwykłym".
Końcowo należy wskazać, że stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu 19 września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli takie, które są prowadzone na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (przy braku wniosku
z art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.) prowadzone będą dalej w oparciu
o przepisy "dotychczasowe".
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r.,
poz. 1800), zasądzając od PWINB na rzecz Skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]