II SA/Gd 876/18

II SA/Gd 876/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3068/19 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 7, art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 51 ust. 7, art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2014 r., nr [..], orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. S. w G.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął i prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. S. w G. Z akt sprawy wynika, że pomiędzy czerwcem 2006 r. (o czym świadczy pismo Spółdzielni z dnia 29 czerwca 2006 r. skierowane do E. i P. D., wyrażające zgodę na określony zakres robót) a listopadem 2011 r. (pismo M. P. właścicielki lokalu mieszkalnego przy ul. S. w G., w którym poinformowała o robotach budowlanych wykonanych w lokalu nr [..]) właściciele przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [..] (najpierw E. i P. D., a następnie E. i R. K.) wykonali roboty budowlane, które polegały na:
- rozbiórce ścian wewnętrznych w lokalu mieszkalnym nr [..], i pobudowaniu ich w innych miejscach,
- wykonaniu wylewki betonowej (polegającej na położeniu grubszej warstwy kleju pod płytki podłogowe) skutkującym podwyższeniem poziomu posadzki.
W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego w dniu 2 sierpnia 2012 r. przeprowadził kontrolę w lokalu nr [..], podczas której stwierdził, że ściana pomieszczenia łazienki z otworem drzwiowym od strony przedpokoju została rozebrana. Wykonano nową ścianę kartonowo-gipsową, bliżej wejścia do mieszkania, w odległości około 65 cm od wcześniej istniejącej. Do pokoju przy łazience (po prawej stronie patrząc od wejścia do mieszkania) prowadzi nietypowe przejście o szerokości 1,98 m. Rozebrano dwa krótkie odcinki ściany pomiędzy kuchnią a pokojem (po lewej stronie od łazienki patrząc od strony wejścia do lokalu) oraz wykonano ścianę pomiędzy ww. pomieszczeniami, stanowiącą przedłużenie w linii prostej pozostawionej w większej części ściany oryginalnej. Stwierdzono, że ściana pomiędzy pokojem a łazienką (oryginalna) poza nowo wykonanym odcinkiem o długości około 65 cm nie jest wykonana jako kartonowo-gipsowa, a prawdopodobnie jest murowana.
Badając roboty dotyczące posadzki organ stwierdził, że w przedpokoju i kuchni na posadce występują płytki terakotowe, zaś w pokojach ułożono panele podłogowe. W pokoju dziecięcym - pierwszym po lewej stronie od wejścia do mieszkania, obecni właściciele lokalu E. i R. K. ułożyli panele na folii wygłuszającej. Wykonali również roboty w drugim pokoju po lewej stronie patrząc od strony wejścia do lokalu polegające na zdjęciu starej wykładziny i ułożeniu paneli z folią wygłuszającą. Pozostałe roboty budowlane dotyczące ścian oraz ułożonych paneli i terakoty w pokoju po prawej stronie od łazienki, przedpokoju i kuchni wykonali poprzedni właściciele lokalu E. i P. D. Podczas kontroli stwierdzono, że różnica poziomów posadzki pomiędzy klatką schodową a przedpokojem w lokalu nr [..] wynosi 3,5 cm oraz, że w całym mieszkaniu jest równa powierzchnia posadzki (bez żadnych stopni).
Ponadto, organ stwierdził, że rozebrane zostały także ściany pomieszczenia WC: ściana pomiędzy WC a pokojem i ściana z otworem drzwiowym do pomieszczenia WC od strony przedpokoju. Powyższy zakres oraz poszerzone przejście do pokoju nr 2 (po prawej stronie od wejścia) wykracza poza zakres, na który Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła zgodę.
W dniu 3 października 2012 r. P. D., po zapoznaniu się z protokołem ww. kontroli w siedzibie organu oświadczył, że przy układaniu terakoty w związku z występującymi nierównościami i potrzebą uzyskania równej powierzchni podłogi mogła być wykonana grubsza niż typowa warstwa kleju.
W dniu 11 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponowne oględziny obiektu. Na ich podstawie ustalił, że w lokalu nr [..] (znajdującym się nad lokalem nr [..]) w pomieszczeniu WC i łazience występują rysy pionowe na ścianie pomiędzy powyższymi pomieszczeniami. Według oświadczenia osób reprezentujących Spółdzielnię Mieszkaniową i właściciela lokalu nr [..], rysy nie są związane z przeprowadzonym remontem i powstały na połączeniu różnych materiałów, z których wykonane są fragmenty ścian tworzących przewody instalacyjne oraz na styku ściany przewodów instalacyjnych ze ścianą nośną usytuowaną pomiędzy lokalami mieszkalnymi. Pracownicy Spółdzielni stwierdzili, że ściany w obrębie WC i łazienki, poza ścianą pomiędzy lokalami mieszkalnymi (naprzeciw wejścia do WC i łazienki), nie są ścianami nośnymi. W lokalu nr [..] w pokoju po prawej stronie od wejścia, na ścianie nośnej wygradzającej lokal mieszkalny stwierdzono, że znajduje się rysa pionowa w odległości około 2 m od ściany łazienki, na tej samej ścianie w łazience występuje rysa pozioma – pęknięcie okładziny z płytek. Z kolei w lokalu nr [..] (znajdującym się pod lokalem nr [..]), stwierdzono, że znajduje się rysa w stropie przedpokoju - prostoliniowa i prostopadła do ściany łazienki. Z wyjaśnień D. D. wynikało, że rysy powstały na styku płyt stropowych i tego typu rysy są typowe (często występują) dla budownictwa z płyt prefabrykowanych na [..].
Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że rozbiórka ścian (także w przypadku jeżeli są to ściany działowe) nie jest wymieniona w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, jako roboty nie wymagające pozwolenia na budowę. Także w związku z likwidacją pomieszczenia WC, która doprowadziła do zmiany parametrów użytkowych lokalu, należało uznać przeprowadzone roboty budowlane w zakresie obejmującym rozbiórkę i wykonanie nowych ścian działowych za przebudowę lokalu mieszkalnego, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym sprawy zastosowano przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Następnie, postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązano Spółdzielnię Mieszkaniową do przedłożenia, oceny technicznej w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu wylewki betonowej na stropie i rozbiórce ścian w lokalu mieszkalnym przy ul. S. w G.
Ze złożonej w dniu 25 października 2013 r. opinii wynikało, że zarysowania pomiędzy elementami prefabrykowanymi budynku nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji i nie wymagają podejmowania jakichkolwiek czynności. W mieszkaniu nr [..] nie przeprowadzono przebudowy warstw stropowych, w tym podłogi, a jedynie wykonano remont, podobnie jak w całym budynku, z uwagi na konieczność wymiany emitującej szkodliwe związki wykładziny podłogowej. Odnośnie zaś stropu w lokalu nr [..] autor opinii uznał, że jego izolacyjność akustyczna jest nieznacznie większa od projektowanej i spełnia wymagane prawem przepisy aktualne w okresie realizacji budynku - wykonane przesunięcie ścianek gipsowych o około 65 cm nie ma wpływu na własności akustyczne stropu nad mieszkaniem nr [..] ani na statykę budynku i nie stwarza żadnego zagrożenia. W końcowym wniosku orzeczono, że w związku ze stwierdzeniem zadawalającego i zgodnego z przepisami stanu budynku jako całości, a także wszystkich badanych elementów, nie formułuje się żadnych wniosków. Budynek należy dalej normalnie użytkować.
Ponadto, w opinii technicznej stwierdzono, że w projekcie budowy budynku mieszkalnego przy ul. S. na rysunku przekroju budynku i w opisie technicznym nie ma wzmianki o warstwie wyrównawczej układanej na powierzchni płyty stropowej - jako warstwę wykończeniową wymieniono wykładzinę dywanową (podłogową z warstwą izolacyjną). Natomiast zgodnie z ogólną dokumentacją systemu budownictwa Wk-70, zatwierdzonego przez organy państwowe i dopuszczonego do stosowania w całej Polsce, była przewidziana do wykonania warstwa betonowa wyrównująca, w związku z potrzebą zapewnienia równego podłoża pod wykładzinę podłogową, której nie spełniały same prefabrykowane płyty stropowe. Zatem zgodnie z ww. opinią, w spornym mieszkaniu wykonano warstwę betonową wyrównawczą stanowiącą odtworzenie warstwy istniejącej wcześniej co odpowiada definicji remontu.
Do przedłożonej przez Spółdzielnię opinii odniosła się M. P., która w piśmie z dnia 30 listopada 2013 r. stwierdziła, że ocena techniczna z zakresu akustyki jest stronnicza, rzeczoznawca nie ma kompetencji w zakresie akustyki a tylko budownictwa oraz nie dokonano w niej oceny przenikalności akustycznej stropu, a tylko ocenę subiektywnego poczucia komfortu akustycznego. Zastosowanie podkładu betonowego nie wynika z dokumentacji projektowej budynku. Autorka pisma w końcowych wnioskach napisała, że jak przyznał rzeczoznawca, nie można doprowadzić stropu do stanu, aby spełniał aktualnie obowiązującą normę określającą wymaganą izolacyjność akustyczną stropu, która obowiązuje w przypadku wykonania przebudowy stropu, w związku z czym należy rozebrać podbudowę posadzki i przywrócić stan pierwotny.
Mając na uwadze tak zebrany materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 marca 2014 r. orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie w lokalu mieszkalnym przy ul. S. w G. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Na skutek rozpoznania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 marca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego samo wykonanie (w okresie 2006-2011) robót budowlanych polegających na rozbiórce i pobudowaniu nowych ścianek działowych, oraz same roboty budowlane polegające na wykonaniu wylewki pod płytki podłogowe (bez ingerencji w konstrukcję stropu) nie wymagało ani pozwolenia ani budowę ani zgłoszenia. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 7a Prawo budowlanego, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2017 r., poprzez pojęcie przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość szerokość bądź liczba kondygnacji (...). W związku więc ze zmianą usytuowania ścianek działowych, doszło do przebudowy lokalu mieszkalnego nr [..], co obligowało inwestora - zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, do uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym z akt sprawy nie wynikało, że inwestor dokonał jakiejkolwiek ingerencji w strop pomiędzy kondygnacjami budynku. Ustalenie zaś, że inwestor nie posiadał stosowanego pozwolenia, w ówczesnym stanie prawnym, uprawniało organ do zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do samowolnie wykonanych robót budowlanych.
Nie mniej jednak, zgodnie z przepisami obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2017 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 1a i pkt 1aa Prawa budowlanego).
Niezależnie od powyższego do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 57 ust 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Mając zatem na uwadze zakres i charakter przedmiotowych robót budowlanych oraz wskazane przepisy prawa, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, (art. w 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy).
W tym zakresie organ zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową do przedłożenia oceny technicznej lokalu, zaś jej wyniki wskazywały, że nie ma przeszkód do dalszego normalnego użytkowania budynku. Odnosząc się zaś do kwestii izolacji akustycznie stropu organ odwoławczy zgodził się, że ewentualny wpływ związku ze wzrostem masy stropu może być tylko taki, że wzrosła izolacyjność akustyczna stropu. Zasadnie więc stwierdzono, że wykonanie betonowego (lub z innego materiału) podkładu pod posadzkę nie stanowi jego przebudowy, gdyż zmiana parametru (izolacyjności) stropu była nieznaczna. Rozbiórka powyższego podkładu i ponowne ułożenie paneli podłogowych lub płytek nie spowoduje polepszenia parametrów stropu w zakresie wskazanej przez lokatorów lokalu nr [..] uciążliwości od dźwięków uderzeniowych związanych z użytkowaniem lokalu nr [..].
Ponadto, w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi również przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. przedmiotowe roboty nie są wykonywane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa.
Odnosząc się zaś do zarzutów pod adresem sporządzonej oceny technicznej organ wskazał, że strona postępowania nie dysponuje żadną kontrekspertyzą poważającą ustalenia tej oceny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony w zakresie:
- przesłuchania jako świadka właściciela lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. S.,
- przeprowadzenia badań akustycznych przegrody stropu pomiędzy lokalami celem precyzyjnego zbadania stanu izolacji akustycznej zgodnie z normą izolacyjności akustycznej przegrody stropowej wymaganej normą PN-B-02151-3 ustanowioną przez Polski Komitet Normalizacyjny dnia 28 stycznia1999 r,
- zbadanie opracowanej oceny technicznej, w szczególności wniosków konstrukcyjnych (w tym podbudowy podłogi), które nie wynikają bezpośrednio z dokumentacji konstrukcyjnej lub badań faktycznych obiektu budowlanego,
- pominięcie w sprawie archiwalnej dokumentacji dotyczącej projektu konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. S. w G., która umożliwiłaby przygotowanie rzetelnej ekspertyzy, dla której jest ona podstawą pierwotnego stanu.
W konsekwencji tych uchybień, w ocenie stronu skarżącej, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych.
W świetle tak skonstruowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu strona wskazała, że w niniejszej sprawie należało ustalić, czy doszło do odstępstw od dokumentacji budowlanej w zakresie obiektu budowlanego, objętego przedmiotowym postępowaniem. W tym celu organ wprawdzie zobowiązać Spółdzielnię Mieszkaniową do przedłożenia oceny technicznej, lecz zdaniem skarżącej, dokument faktycznie sporządzony w sprawie nie zawiera prawdziwych danych i w związku z tym jest nieprzydatny. W szczególności zwróciła uwagę, że ekspertyza nie została sporządzona na podstawie dokumentacji projektowej konstrukcji budynku przy ul. S. w G., lecz na podstawie materiałów dotyczących innych okolicznych budynków oraz dokumentów przebudowy pojedynczych lokali, docieplenia przedmiotowego budynku wraz z malowaniem elewacji i modernizacji instalacji gazowej. Wskazuje na to m.in. stwierdzenie, że "budynek składa się z czterech segmentów systemowych", zaś przedmiotowy budynek posiada dwa segmenty systemowe.
Odnosząc się do kwestii izolacji akustycznej skarżąca wskazała, że jest to problem sztywności przegrody, przez którą ten hałas przenika i istotne jest przeanalizowanie sposobów łącznia elementów budynku w przestrzeni lokali. Tylko bowiem elementy scalone tworzą umowny monolit. W tym zaś zakresie autor oceny sam sobie zaprzecza albowiem twierdzi, że wszystkie betonowe elementy prefabrykowane, w tym płyty stropowe, są łączone metodą scalenia. W innym zaś miejscu, w odniesieniu do łączeń pionowych między sąsiednimi prefabrykantami ściennymi, nawet w ścianach konstrukcyjnych, mówi o stykach, które ze swej istoty mają charakter swobodny. Mają jednak istotne znaczenie dla statyki konstrukcji oraz akustyki uderzeniowej i wibroakustyki, a ich zniszczenie skutkuje narażeniem strefy budynku ryzykiem utraty stateczności i izolacyjności, w tym izolacyjności akustycznej. Wskazanie zaś, że niektóre płyty posiadają dodatkową podporę gdzieś na swojej rozpiętości w postaci ściany wewnętrznej, nie oddylatowanej konstrukcyjnie od płyty stropowej, co oczywiście skutkuje znacznym zmniejszeniem ugięcia i może powodować pęknięcia tynku sufitu na granicy takiej płyty potwierdza, że dwie wewnętrzne ściany siatkobetonowe, które rozebrano w toku spornych prac, mogły być dodatkowymi podporami usztywniającymi konstrukcję.
Strona skarżąca zakwestionowała też opis izolacyjności akustycznej stropu nad mieszkaniem nr [..], znajdujący się na stronie 18 oceny. Jak wskazała rysunek przedstawiający "Przekrój a-a" 3,5 kondygnacji jest fałszywy. Przede wszystkim w opisie kondygnacji pod lokalem nr [..] posadzka, jak każdego lokalu w dacie ukończenia budowy budynku przy ul. S., była wykończona podłogową produkcji A., która docieplona była warstwą włókniny stanowiącej też element absorbujący energię uderzeniową chodu i upadków niewielkich przedmiotów. Tymczasem opisana na stronie 19 ekspertyzy warstwa docieplająca składa się z juty. Oznacza to, że opis ten dotyczy innego budynku, niż budynek nr [..] przy ul. S. w G. Autor oceny dążył zaś do udowodnienia, iż w projekcie budowlanym budynku była tajna, bo nieudokumentowana dokumentacją, warstwa podposadzkowa pomiędzy stropem a posadzką, zaś dokonana wylewka jest remontem tej warstwy podposadzkowej, a nie przebudową. Natomiast zdaniem skarżącej w pomieszczeniach mieszkalnych to wykładzina podłogowa z warstwą izolacyjną jest izolacją akustyczna a nie jakiś inny podposadzkowy element konstrukcyjny. Demontaż wykładziny podłogowej z warstwą izolacyjną z docieplającej włókniny syntetycznej jest demontażem izolacji akustycznej i utratą projektowanych parametrów przenikalności akustycznej. Szczególny przypadek kiedy wykładzina podłogowa nie jest tylko bieżnią pomieszczenia ale elementem konstrukcyjnym budynku. Praktycznie wymiana wykładziny jako projektowanego konstrukcyjnego elementu izolacji akustycznej budynku jest przebudową budynku i wymusza dokonanie ponownych obliczeń i badań izolacji akustycznej.
Nie mniej, choć ww. ocena techniczna nie jest przydatna dla sprawy, to jednak może posłużyć do przedstawienia problemu podkładów podłóg. Niezależnie bowiem od tego, jakiego naprawdę budynku dotyczy skan na stronie 18 ekspertyzy, to pod cementową zaprawą musiała być w tym czasie 2 cm warstwa styropianu. Gdyby w lokalach mieszkalnych budynku nr [..] przy ul. S. w G. były wykonywane podkłady podłogowe w czasie oddania budynku do eksploatacji to musiałyby być wykonane w ten sam sposób warstwa 2 cm styropianu i warstwa 3 cm zaprawy cementowej. Prawidłowe wykonanie podkładu podłogowego czy wylewki samopoziomującej w lokalu nr [..] musiałoby być ułożeniem styropianu grubości minimum 2 cm jednak dla zrealizowania izolacyjności akustycznej przegrody stropowej wymaganej normą PN-B-02151-3 ustanowioną przez Polski Komitet Normalizacyjny dnia 28 stycznia 1999 r. Tymczasem w miejscu odkrywek stwierdzono grubość wylewki około 4 cm, ale nie stwierdzono izolującej warstwy styropianu pod wylewką. Ocena techniczna nie podaje też materiału, z którego jest wykonana wylewka. Resumując sposób wykonania podłogowego podkładu (wylewki) jest niezgodny ze sztuką budowlaną stosowaną w czasie wybudowania budynku, jak i obecnie. W dokumentacji projektu nie istnieją też żadne elementy potwierdzające że wylewka jest odtworzeniem warstwy istniejącej wcześniej co odpowiada definicji remontu.
Skarżąca wskazała także na nieścisłości w określeniu samej grubości wylewki w lokalu nr [..], bowiem w ocenie technicznej wskazano, że przeprowadzone odkrywki ujawniły wylewkę o grubości około 4 cm, zaś w protokole oględzin z dnia 2 sierpnia 2012 r. odnotowano grubość 3,5 cm. Z kolei w postanowieniu z dnia 11 lipca 2013 r. nakładającym na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia oceny technicznej domniemywano, że wylewka może mieć grubość około 3 cm, w miejscach gdzie ułożono płytki terakotowe, oraz mniejsza wartość w pomieszczeniach gdzie występują panele.
Reasumując skarżąca zarzuciła, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane, pomimo iż organy nie dysponowały archiwalną dokumentacją dotyczącą budynku, w którym znajduje się lokal nr [..] podlegający robotom. Dokumentacja ta powinna znajdować się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej, lecz organy zaniechały działań zmierzających do wyjaśnienia, dlaczego podmiot ten nie posiada owej dokumentacji. W konsekwencji brak projektu konstrukcji budynku przy ul. S. [..] w G. oznacza, że nie wszystkie dowody zostały poddane gruntowej ocenie organu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. organ ten podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. roboty polegające na wyburzeniu i wybudowaniu nowych ścianek działowych w lokalu mieszkalnym oraz wykonaniu wylewki betonowej (bez ingerencji w strop), stanowiły przebudowę, która nie wymagała uzyskania przez inwestora ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto, roboty te nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, ani nie były prowadzone w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2018 r., 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. S. w G.
Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego z urzędu w następstwie sygnałów, o nieprawidłowościach w zakresie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] w budynku położonym w G. przy ul. S. i ich skutkach, pochodzących od właścicielki lokalu nr [..] w tym samym budynku, znajdującego się poniżej lokalu nr [..]. Według skarżącej roboty budowlane przeprowadzone w lokalu nr [..] doprowadziły do zwiększonej przenikalności hałasu uderzeniowego przez przegrodę stropową.
W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z ustaleń poczynionych w toku przeprowadzanych oględzin oraz z opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę konstruktora R. N. z 2013 r. wynika, że w lokalu nr [..] w okresie pomiędzy rokiem 2006 a 2011 przeprowadzono roboty budowlane polegające na rozbiórce ścian wewnętrznych i pobudowaniu ich w innych miejscach w taki sposób, że doprowadzono do zmiany układu pomieszczeń, ich funkcjonalności użytkowej oraz parametrów jednego otworu drzwiowego prowadzącego z przedpokoju do pokoju. W zakresie powyższych robót Sąd podzielił stanowisko organów, że doszło do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, który stanowi, że przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Bezsprzecznie doszło również do wymiany dotychczasowego pokrycia podłogi w postaci wykładziny przyklejonej do wylewki na płytki podłogowe (terakotę) oraz panele, pod którymi położono folię wygłuszającą. W toku postępowania odnotowano różnicę poziomów pomiędzy podłogą w lokalu nr [..] a klatką schodową i ustalono, że wynika ona z wyrównania poziomu podłogi w lokalu poprzez położenie grubszej warstwy kleju pod płytki. W sporządzonej opinii technicznej potwierdzono, że w trakcie wymiany podłóg nie dokonano ingerencji w strop pomiędzy kondygnacjami budynku. Rzeczoznawca konstruktor w opinii podkreślił, że wymiana okładziny podłogowej podyktowana była szkodliwością wykładziny zastosowanej pierwotnie i łączyła się z koniecznością wyrównania wylewki. W jego ocenie podłoga istniejąca w dacie sporządzania opinii nie różniła się od podłogi zaprojektowanej pierwotnie, zwłaszcza w zakresie warunków izolacyjności akustycznej.
W tych okolicznościach organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że przeprowadzone wówczas roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego żaden z inwestorów, ani poprzedni ani obecny właściciel, nie posiadali. Z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że część robót dotyczących zmiany ścian działowych objęta była zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej, ale efekt finalny wykraczał poza zakres zaakceptowanych prac.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowlanej od usuwania jej skutków.
W konsekwencji, organy ustaliły, że w dacie rozpoznawania sprawy wykonane roboty nie wymagały już uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co nie uprawniało jednak do odstąpienia od zweryfikowania warunków prowadzenia postępowania naprawczego określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, tj. ustalenia, czy roboty przeprowadzono w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym techniczno – budowlanych. W tym zakresie organy podążyły za tezą sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., w której stwierdzono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
Mając powyższe na uwadze organy procedowały na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 (mającym zastosowanie do robót budowlanych już zakończonych), dążąc do zweryfikowania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem bądź czy istnieje potrzeba wykonania określonych czynności celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, bądź wykazania, że takiej możliwości nie ma.
W tym celu organ, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, pozyskał ocenę techniczną w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. S. w G., sporządzoną przez rzeczoznawcę konstruktora R. N. Na podstawie przeprowadzonych oględzin lokalu nr [..] i nr [..], dokumentacji projektowej obejmującej projekt podstawowy budynków wielomieszkaniowych na osiedlu z 1974 r., budowanych w technologii wielkiej płyty Wk-70 oraz innych dokumentów wskazanych w opinii, rzeczoznawca stwierdził, że pęknięcia pomiędzy elementami prefabrykowanymi budynku zaobserwowane w obu lokalach podczas oględzin nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji i nie wymagają podejmowania żadnych czynności. Określił, że są one normalnym i powszechnym zjawiskiem w budynkach z tzw. wielkiej płyty, a postawienie nowych ścianek wewnątrz lokalu nr [..] nie wywarło żadnego wpływu na własności akustyczne stropu, statykę budynku ani nie spowodowały żadnego zagrożenia.
Natomiast w odniesieniu do robót obejmujących wymianę okładziny podłogowej, rzeczoznawca stwierdził, że w mieszkaniu nr [..] nie dokonano przebudowy warstw stopowych, w tym podłogi, a jedynie wykonano remont, odtwarzając, przy okazji wymiany okładziny podłogowej, warstwę spodnią, wyrównując ją grubszą warstwą kleju. Rzeczoznawca wyjaśnił, że ówczesna technologia budowlana obejmował układanie betonowej warstwy wyrównawczej na górnej powierzchni płyt stropowych, albowiem jakość prefabrykatów stropowych nie pozwalała na układanie wykładziny podłogowej bezpośrednio na płytach konstrukcji stropu. To tłumaczyło występowanie wylewki betonowej, którą wypoziomowano w trakcie prac związanych z wymianą podłóg.
Organy podzieliły stanowisko rzeczoznawcy, że spowodowany w ten sposób wzrost masy stropu pomiędzy lokalami nr [..] i [..] mógł spowodować jedynie wzrost dotychczasowej izolacyjności akustycznej stropu, a nie na odwrót.
Podkreślić należy, że w przedłożonej opinii rzeczoznawca w sposób bardzo wnikliwy i szczegółowy przeanalizował całokształt okoliczności mogących mieć wpływ na przenikalność dźwięków pomiędzy oboma lokalami. Ustalił, że w lokalu nr [..] trwa od kilku lat remont prowadzony metodą gospodarską przez syna właścicielki, w trakcie którego wykreowano szereg niebezpośrednich dróg dźwięku, czyli dróg pozbawionych izolacji akustycznych albo izolowanych w znikomym stopniu, którymi dźwięk może bez przeszkód i bez straty energii, przedostawać się pomiędzy poszczególnymi pomieszczeniami w lokalu nr [..], jak i pomiędzy mieszkaniami nr [..] i nr [..]. Rzeczoznawca dokumentacją fotograficzną zobrazował takie niebezpośrednie drogi dźwięku, jak niezabezpieczone przejścia pionów c.o. przez strop, przejścia kabla przez przegrodę, otwarty i niezabezpieczony pion kablowy, otwarty dostęp do pionu wentylacyjnego oraz niewłaściwie zamontowany osprzęt elektryczny. W opinii rzeczoznawcy wskazane nieprawidłowości oraz relatywnie słabe wyposażenie sprzętowe i zabudowa loggi mogły mieć duży wpływ na pogorszenie warunków akustycznych w lokalu nr [..]. Według rzeczoznawcy izolacyjność akustyczna stropu nad mieszkaniem nr [..] nie uległa pogorszeniu względem projektowanej w związku z wymianą podłogi w lokalu nr [..]. Z opinii tej wynika nadto, że nie przeprowadzono badań in situ własności akustycznych stropu nad lokalem nr [..] ze względu na trwający tam remont i wielość niebezpośrednich dróg przenikania dźwięków, których wpływu na izolacyjność akustyczną stropu nie da się oszacować ze względu na brak ich znormalizowania. W takiej sytuacji uzyskane wyniki nie byłyby miarodajne. Jednocześnie biegły potwierdził brak konieczności przeprowadzenia badań in situ w niniejszej sprawie, albowiem dostateczne do sfomułowania opinii informacje można było uzyskać drogą oględzin i analizy dokumentów.
Tak zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo zweryfikowany przez organy obu instancji, które na jego podstawie stwierdziły, że nie ma potrzeby nakładania na właścicieli lokalu nr [..] jakichkolwiek obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem bowiem istnieje. Wykonane w przeszłości roboty budowlane nie pogorszyły warunków bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, oraz warunków technicznych użytkowania lokalu, w tym izolacyjności akustycznej stropu pomiędzy lokalami nr [..] i [..]. Władcza ingerencja organów nadzoru budowlanego może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, których w niniejszej sprawie nie potwierdził zgromadzony materiał dowodowy.
Według Sądu, pomimo braku odwołania się do konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), w zakresie wymagań izolacyjności akustycznej w budynkach wielomieszkaniowych i zbadania, czy są one spełnione w niniejszej sprawie, wykazano, że roboty budowalne związane z wymianą pierwotnej okładziny podłogowej na nową, nieszkodliwą, nie spowodowały zmiany pierwotnych właściwości izolacji akustycznej stropu, co najwyżej mogły ją nieznacznie polepszyć z korzyścią dla lokalu nr [..]. To zbadany i oceniony szczegółowo charakter robót wykonanych w związku z wymianą pierwotnej wykładziny podłogowej na terakotę i panele przesądził o ich kwalifikacji i ocenie jako irrelewantnych dla wymogów technicznych, jakie muszę spełniać lokale w budynkach wielomieszkaniowych.
Natomiast z powodu wielości niebezpośrednich dróg przenikania dźwięków z lokalu nr [..] w związku z trwającym tam remontem przeprowadzenie miarodajnych pomiarów izolacyjności akustycznej stropu, według biegłego, nie było możliwe ani, w okolicznościach niniejszej sprawy, potrzebne, gdyż celem postępowania w nadzorze budowlanym było wykazania potrzeby podjęcia określonych działań celem usunięcia stanu niezgodności z prawem, którego jednak nie stwierdzono.
W ocenie Sądu, w tych okolicznościach organy doszły do prawidłowych wniosków, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, że wykonane w przeszłości roboty budowlane, pomimo tego, że były samowolne, nie wykreowały stanu niezgodnego z prawem. Powołany biegły, o uprawnieniach konstruktora, bez ograniczeń do projektowania konstrukcji budowlanych, kierowania i nadzorowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych, oceniając wykonane roboty budowlane uznał, że są one w stanie, który nie uzasadnia podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Stan badanych elementów bowiem potwierdza ich zdatność do normalnego, bezpiecznego użytku. Stanowiska biegłego nie podważono kontropinią, której, pomimo wezwania skarżąca formułująca wiele gołosłownych zarzutów, nie przedstawiła.
Na tej podstawie organy obu instancji stwierdziły, że zarówno roboty związane z rozbiórką i wzniesieniem nowych ścian wewnętrznych, jak i z wymianą okładziny podłogowej, nie spowodowały zagrożenia bezpieczeństwa dóbr prawnie chronionych ani nie naruszają przepisów obowiązujących przepisów.
Tym samym nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o czym prawidłowo orzekły organy, a co Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Podkreślić należy, że wszczęte w niniejszej sprawie działania kontrolne organów nadzoru budowlanego ograniczały się wyłącznie do scharakteryzowania robót budowlanych wykonanych przez kolejnych właścicieli lokalu nr [..] na przestrzeni lat 2006 – 2011 oraz zdiagnozowania ewentualnego ich wpływu na bezpieczeństwo ludzi – użytkowników innych lokali w tym budynku, mienia i środowiska oraz wymogi użytkowe lokali. Ich celem nie mogło być obarczenie właścicieli lokalu nr [..] odpowiedzialnością za warunki użytkowania lokali w budynkach wielomieszkaniowych wynikające ze stosowanej w latach 70-tych techniki budowania tzw. wielkiej płyty i nakładanie obowiązków zmierzających do usuwania nieprawidłowości z tego wynikających.
Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołały podważyć również zarzuty podnoszone w skardze. Sąd nie podzielił zastrzeżeń co do kompetencji zawodowych autora opinii technicznej przedłożonej w niniejszej sprawie. Dokumenty rzeczoznawcy, podłączone do opinii, w pełni potwierdzają jego uprawnienia do sporządzenia opinii w zakresie zleconym przez organ, w tym oceny wpływu robót związanych ze zmianą okładziny podłogowej na izolacyjność akustyczną stropu. Również odwołanie się przez rzeczoznawcę w opinii do rozporządzenia o warunkach technicznych z 1961 r. nie świadczy w tym przypadku, że biegły dla potrzeb aktualnej oceny zgodności z przepisami technicznymi badał przepisy obowiązujące wcześniej. Treść opinii technicznej wskazuje bowiem, że odwołanie się do warunków technicznych z 1961 r. miało na celu zobrazowanie uwarunkowań historycznych, które obowiązywały w okresie powstawania budynku i stały się tylko punktem wyjścia do sformułowania końcowych wniosków. Podobnie rzecz ma się z dokumentacją projektową, która stanowiła podstawę dla wniosków rzeczoznawcy. Z opinii wynika, że biegły opierał się na projekcie architektonicznym podstawowym typowych, zestandaryzowanych państwowo budynków wielorodzinnych z tzw. wielkiej płyty, budowanych w systemie Wk-70, który został przez biegłego wnikliwie przeanalizowany i opisany. Dokumentację tą skonfrontował natomiast z wynikami odkrywek w podłodze lokalu nr [..], co pozwoliło na sformułowanie wiarygodnych i rzeczowych wniosków co do sposobu budowy tego rodzaju obiektów oraz skali i rozmiaru robót przeprowadzanych w lokalu nr [..] oraz ich wpływu na bezpieczeństwo budynku i jego mieszkańców oraz na stan zgodności z prawem. W tych okolicznościach domaganie się przedstawienia dokumentacji projektowej budynku przy ul. S., w ocenie Sądu, było zbędne, a sporządzenie opinii bez tej dokumentacji odbyło się bez uszczerbku dla jej przydatności i rzetelności.
W ocenie Sądu, organy nadzoru dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym okoliczności mających istotny wpływ na ocenę potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydały prawidłowe rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.