II SA/Gd 871/18

II SA/Gd 871/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2398/19 - Wyrok NSA z 2022-12-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 12 ust. 1 i 3, art. 12 ust. 5, art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
B. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2018 r., nr [..], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2017 r., nr [..], orzekającą o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [..], obręb [..] na działki nr [..] i [..] (pkt 1 decyzji); zwrocie na rzecz I. K. udziału w wysokości [..] części i Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, udziału w wysokości 4/128 części, w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] i projektowana działka nr [..] (pkt 2 decyzji); obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta (pkt 3 decyzji), odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako projektowana działka nr [..] (pkt 4 decyzji); zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta polegającym na ustanowieniu hipoteki łącznej na udziałach w prawie własności nieruchomości (pkt 5 decyzji) oraz rozłożeniu wymienionego w pkt 3 a) decyzji zobowiązania na 10 rat rocznych (pkt 6 decyzji). Jednocześnie Wojewoda uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzekł o odmowie zwrotu na rzecz B. D. udziału w wysokości 108/128 i na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości 4/128 w prawie własności nieruchomości położonej w G., stanowiącej działki nr [..] i [..], obręb [..].
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 3 czerwca 1988 r. nr [..], Urzędu Miejskiego, na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. K., tj. działki nr [..] o pow. 1 177 m2, k.m. 27, zapisanej w księdze wieczystej nr [..] Państwowego Biura Notarialnego jako własność I. K. i J. K., na działki nr [..] o pow. 949 m2 - jako teren ulicy K. oraz nr [..] o pow. 506 m2 - jako pozostały teren.
Następnie aktem notarialnym z dnia 30 czerwca 1988 r., Repertorium A nr [..] na rok [..], Skarb Państwa nabył, na podstawie art. 53 u.g.g., od M. K., spadkobierczyni w udziale 1/2 J. K., i I. K.(z domu K.), współwłaścicielki nieruchomości w udziale 11/16 i spadkobierczyni J. K. w udziale 1/2, nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..] o powierzchni 949 m2, położoną w G., KW nr [..], z przeznaczeniem pod budowę ulicy K. w G.
Zgodnie z wyciągiem zmian gruntowych z 1989 r. działka nr [..] o pow. 949 m2 została podzielona na działki nr [..] o pow. 842 m2 i [..] o pow. 107 m2.
Z wnioskiem o zwrot działek nr [..] i [..] położonych w G. przy ul. [..] w dniu 26 lipca 2006 r. wystąpiła I. K.
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2007 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta i wyznaczył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Pismem z dnia 29 października 2015 r. Prezydent Miasta, jako reprezentant Skarbu Państwa, przyłączył się do przedmiotowego postępowania i wniósł o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak ustalił organ Skarb Państwa jest spadkobiercą po A. S. – spadkobiercy po J. S. i M. K.
W toku postępowania organ w dniu 6 maja 2016 r. przeprowadził oględziny wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podczas których ustalono, że działka nr [..] stanowi w części jezdnię asfaltową - ulica [..], a po obu stronach jezdni znajduje się chodnik z kostki brukowej oraz przejścia dla pieszych z urządzonym z kostki brukowej wejściem na teren osiedla. Działkę częściowo stanowi urządzona skarpa, na której terenie znajduje się owalne, betonowe urządzenie kanalizacyjne. W tej części działka nr [..] jest niezabudowana, porośnięta drzewami i krzakami. Także działka nr [..] stanowi teren porośnięty krzewami i drzewkami, nie jest zabudowana, nie jest ogrodzona.
Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta decyzją z dnia 26 maja 2017 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [..], obręb [..] na działki nr [..] i [..] oraz orzekł o zwrocie na rzecz I. K. udziału w wysokości 108/128 części i Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, udziału w wysokości 4/128 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [..] i projektowana działka nr [..].
Odwołanie od tej decyzji złożyli Gmina Miasta oraz wnioskodawczyni I. K.
Na skutek rozpoznania odwołań Wojewoda decyzją z dnia 26 października 2017 r., nr [..], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 836/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi B. D. – spadkobierczyni po I. K., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako skierowanej do osoby zmarłej. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, I. K. zmarła w dniu 31 lipca 2017 r., a zatem decyzja organu odwoławczego z dnia 26 października 2017 r. winna zostać skierowana do następców prawnych strony. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądy Rejonowego [..] z dnia 12 lutego 2018 r., spadek po zmarłej I. K. nabyła B. D.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz B. D. udziału w wysokości 108/128 części i Skarbu Państwa udziału w wysokości 4/128 części w prawie własności nieruchomości położonej w G., stanowiącej działki nr [..] i [..], obręb [..].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [..] (obecnie [..] i [..]) w dniu, w którym decyzja z dnia 3 czerwca 1988 r. stała się prawomocna, co miało miejsce przed zawarciem aktu notarialnego z dnia 30 czerwca 1988 r., w którego treści strony powołały się na ww. prawomocną decyzję Urzędu Miejskiego. Mając to na uwadze Wojewoda zwrócił uwagę, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwana dalej u.g.n., przewiduje bowiem możliwość zwrotu nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III, lub też w oparciu o art. 216 u.g.n., gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. Natomiast będąca przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie działka nr [..], nie została objęta taką decyzją, jak również nie została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej objętej aktem notarialnym z dnia 30 czerwca 1988 r., lecz przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g. W konsekwencji nie było możliwe orzeczenie o zwrocie wnioskowanej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.
W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., poprzez zastosowanie art. 12 ust. 5 u.g.g. w sytuacji, gdy ulica, na której wybudowanie została przeznaczona wydzielona działka nr [..], była wybudowana jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 139 k.p.a. i wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, przy czym Wojewoda nie wskazał, jakoby decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Ponadto, skarżąca wskazała, że choć zaskarżona decyzja uchyla w całości orzeczenie Prezydenta Miasta, a więc również w stosunku do Prezydenta Miasta, to Wojewoda nie zawarł w niej rozstrzygnięcia w zakresie tego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. organ wskazał, że przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, gdy odwołanie wniosły strony o spornych interesach, bowiem wtedy każde orzeczenie organu drugiej instancji zgodne z interesem jednej z nich byłoby rozstrzygnięciem na niekorzyść stron pozostałych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2018 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2017 r. i orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz B. D. i na rzecz Skarbu Państwa udziałów w prawie własności nieruchomości położonej w G., stanowiącej obecnie działki nr [..] i [..]. Wojewoda nie podzielił bowiem stanowiska organu pierwszej instancji, który orzekł o podziale działki nr [..] i o zwrocie działek nr [..] i [..] na rzecz skarżącej i Skarbu Państwa, co spowodowało uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i odmową zwrotu działek nr [..] i [..]. Wojewoda, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym argumentował, że historycznie działka nr [..], z której następnie w wyniku przekształceń geodezyjnych i modernizacji ewidencji, powstały działki nr [..] i [..], stała się własnością Skarbu Państwa w dacie uostatecznienia się decyzji z dnia 3 czerwca 1988 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] na działki nr [..] i [..]. Z decyzji podziałowej wynikało, że działka nr [..] przeznaczona została pod ulicę [..]. Według Wojewody, skutek przejścia na własność Skarbu Państwa wskazanej działki nastąpił z mocy prawa, tj. zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), zwanej dalej u.g.g., który w dacie wydania decyzji podziałowej stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jego zdaniem nastąpiło to jeszcze przed zawarciem w formie aktu notarialnego umowy z dnia 30 czerwca 1988 r., mocą której M. K. i I. K. sprzedały Skarbowi Państwa działkę nr [..]. W związku z tym, że zdaniem Wojewody, dyspozycja przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., nie obejmuje nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia na podstawie aktu administracyjnego bądź przejęcia z mocy prawa, roszczenie skarżącej o zwrot działek nr [..] i [..] nie mogło zostać uwzględnione.
Stanowisko Wojewody podzielił Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne odnoszące się do objętych wnioskiem o zwrot działek nr [..] i [..] (powstałych z podziału działki nr [..] i przekształconych w działki nr [..] i [..]) były właściwie spójne w każdej z instancji administracyjnych. Różnica pomiędzy orzekającymi organami wynikała wyłącznie z odmiennej oceny prawnej ustalonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji zasadniczą rolę kształtującą stan prawny działki nr [..] przypisał umowie notarialnej z dnia 30 czerwca 1988 r., z niej wywodząc źródło zmiany właściciela działki z osób prywatnych na Skarb Państwa. Natomiast organ odwoławczy, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych, za źródło zmian własnościowych przyjął dyspozycję art. 12 ust. 5 u.g.g. i uznał, że działka nr [..] przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, co miało miejsce przed zawarciem umowy sprzedaży z dnia 30 czerwca 1988 r.
Bezspornie, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia 3 czerwca 1988 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] na dwie działki: o nr [..] z przeznaczeniem na teren ulicy [..] i o nr [..] jako tereny o innym przeznaczeniu, nieokreślonym w decyzji. Jak wynika z treści decyzji projekt podziału zatwierdzono na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości M. K. i I. K., które wyraziły zgodę na dobrowolne zbycie terenu pod budowę ul. [..]. Jak wynika z treści decyzji, podziału dokonano w trybie przepisów art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., zgodnie z decyzją z dnia 6 września 1979 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu. Przepisy art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. stanowiły wówczas, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Co prawda nieprzywołany w treści decyzji, ale w dacie jej podejmowania obowiązujący art. 12 ust. 5 u.g.g. stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Powyższe oznacza, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana w trybie art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. doprowadziła do nabycia prawa własności działki nr [..] wydzielonej pod budowę ulicy [..] na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Z ujawnionego materiału dowodowego nie wynikało, aby były jakiekolwiek wątpliwości co do cech wydzielonej pod drogę działki świadczących o jej charakterze jako elementu ogólnodostępnej ulicy w otaczającym układzie komunikacyjnym pozwalających ocenić, że znajdzie do niej zastosowanie art. 12 ust. 5 u.g.g.
Uregulowanie to oznaczało, że przejście na rzecz Państwa własności wydzielonego pod budowę ulicy gruntu następowało z mocy samego prawa wraz z uprawomocnieniem się decyzji. Natomiast decyzja urzędu rejonowego zezwalająca na podział nieruchomości i zatwierdzająca jego podział stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej prawa własności na rzecz Państwa w odniesieniu do działki, która została wydzielona pod budowę ulicy. Jednak wyjaśnić należy, że brak wskazania w treści decyzji ust. 5 art. 12 u.g.g. pozostaje bez wpływu na ocenę jej skutków, albowiem one nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a jej następstwem. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny, a dochodzenie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek w księdze wieczystej.
Wobec tego Wojewoda prawidłowo, kierując się chronologią zdarzeń prawnych dotyczących działki nr [..], uwzględnił skutki prawne wywołane zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [..] m.in. na działkę nr [..] i jej przeznaczeniem pod budowę ulicy [..] w G. Skutek ten bowiem polegał na przejściu własności wskazanej działki z mocy prawa na rzecz Państwa z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział i nie anulował go brak ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej nieruchomości.
Wobec powyższego Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko Wojewody względem skutków i znaczenia dla niniejszej sprawy zawarcia w dniu 30 czerwca 1988 r. przez byłych właścicieli umowy sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] przeznaczonej pod ulicę [..]. Późniejsze względem decyzji o podziale zawarcie umowy sprzedaży działki nr [..], a więc wtedy, gdy poprzednicy prawni skarżącej nie był już właścicielami tej nieruchomości, nie ma żadnego znaczenia, skoro nieruchomość ta stanowiła już własność Skarbu Państwa.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia wskazanej wyżej umowy sprzedaży, wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Przepis art. 53 ust. 2 powołanej ustawy stanowił natomiast, że terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego właścicielowi na piśmie do zawarcia umowy. Powołany art. 53 ust. 1 i ust. 2 u.g.g. określał zatem, w jakiej sytuacji można było wydać decyzję o wywłaszczeniu, nie stanowił jednak podstawy do zawarcia umowy, na podstawie której Skarb Państwa mógłby stać się właścicielem nieruchomości z innego tytułu.
Nie można więc zasadnie twierdzić, opierając się na powołanym w treści umowy art. 53 u.g.g., że umowa sprzedaży została zawarta na podstawie art. 53 u.g.g. W aktach sprawy znajduje się dokument z dnia 5 maja 1988 r. adresowany do I. K. i J. K. – ówczesnych właścicieli, w którym złożono im propozycję dobrowolnego odstąpienia działki niezbędnej dla realizacji zadań określonych w obowiązujących planach z zastrzeżeniem, że po upływie terminu wyznaczonego na złożenie oświadczenia w przedmiocie zgody, wszczęta zostanie procedura wywłaszczenia na cel publiczny.
Jednakże chronologia zdarzeń w niniejszej sprawie przedstawia się w ten sposób, że po powyższym wezwaniu właścicieli do wyrażenia swojej woli w zakresie dobrowolnego zbycia działki na rzecz Państwa, na wniosek tych właśnie właścicieli wydano w dniu 3 czerwca 1988 r. decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki nr [..] m.in. na działkę nr [..], z konsekwencjami polegającymi na przejściu jej własności ex lege na Skarb Państwa. Natomiast w dniu 30 czerwca 1988 r. I.K. i M. K. przystąpiły do aktu notarialnego sprzedaży działki nr [..] na rzecz Skarbu Państwa pomimo tego, że nie były już właścicielami tej działki. Wobec tego późniejsze zawarcie umowy sprzedaży ze Skarbem Państwa wskazanej działki, gdy I. K. i M. K.nie były już jej właścicielami, nie ma żadnego znaczenia, skoro nieruchomość ta stanowiła już własność Skarbu Państwa. Przy tym wskazać należy, że ocena samego aktu notarialnego zawartego w takich okolicznościach faktycznych i prawnych pozostaje poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy i kompetencjami zarówno organów administracji, jak i sądu administracyjnego.
W tej sytuacji zasadniczą kwestią, przed rozstrzygnięciem której stanęły organy w niniejszej sprawie, było stwierdzenie, czy grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właścicieli, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g. podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i następnych u.g.n., a w konsekwencji, czy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w trybie wymienionego powyżej art. 12 ust. 5 u.g.g.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, przepisy rozdziału 6 działu III (Zwrot wywłaszczonych nieruchomości – przypis Sądu) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
Z redakcji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wynika, że w przeciwieństwie do art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 odnosi się nie do poszczególnych przepisów, lecz został sformułowany w sposób ogólny, jako odnoszący się do generalnie do u.g.g. Nie oznacza to jednak, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. dotyczy wszelkich przewidzianych u.g.g. form i sposobów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przy czym pojęcie "nabycia nieruchomości" należy rozumieć zgodnie z definicją ustawową określoną w art. 4 pkt 3b u.g.n., który stanowi, że zbywanie albo nabywanie nieruchomości to dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo uznał, że w tak rozumianym pojęciu nabycia nieruchomości nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 12 ust. 5 u.g.g. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym wskazuje się, że "nabycie" nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Następuje ono bowiem, poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy. W konsekwencji więc, w tak rozumianym pojęciu "nabycie nieruchomości" nie mieści się przejęcie własności nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g. Grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej podziałem, które zgodnie z powołanym przepisem przeszły na własność Państwa z mocy prawa (ipso iure) z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, nie mogą być objęte żądaniem zwrotu na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. I OSK 2865/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko uwzględnił i podzielił w swoich rozważaniach także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r. (SK 7/13, OTK-A 2014/8/93, Dz. U. z 2014 r. poz. 1354), który orzekł, że "Art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, 659, 805 i 906) w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjny porównując wywłaszczenie i przejście z mocy prawa nieruchomości drogowej wydzielonej w wyniku podziału na własność Skarbu Państwa stwierdził istotną różnicę między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. Mając na uwadze powyższe Trybunał doszedł do wniosku, że przeprowadzona analiza treści art. 216 u.g.n. składnia do stwierdzenia, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n.
Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, podkreślić należy szczególną formę przejęcia prawa własności nieruchomości, o zwrot której wystąpiono, na rzecz Państwa. Wnioskująca o zwrot przedmiotowej nieruchomości błędnie bowiem wskazała, że nabyta ona została przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnej, czyli umowy sprzedaży, której co prawda dokonano, ale już po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], w wyniku którego wydzielono działkę nr [..] przeznaczoną pod budowę ulicy [..]. W tych okolicznościach nie sposób było pominąć wywołanego z mocy samego prawa (art. 12 ust. 5 u.g.g.) skutku w postaci przejścia własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę ulicy na rzecz Skarbu Państwa. W dacie rozstrzygania o podziale działki nr [..] na gruncie przepisów u.g.g. istniały trzy alternatywne formy pozyskiwania gruntów przez Skarb Państwa, tj.: 1) umowa, 2) wywłaszczenie oraz właśnie 3) z mocy samego prawa w następstwie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości wydanej w postępowaniu nie będącym postępowaniem wywłaszczeniowym.
W niniejszej sprawie pomimo tego, że organy zainicjowały przedwywłaszczeniową procedurę dobrowolnego przejęcia działki nr [..] pod budowę ulicy to jednak w pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do umowy sprzedaży, dokonały zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] obejmującego wydzielenie działki pod budowę ulicy, co zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami, tj. art. 12 ust. 5 u.g.g., oznaczało wystąpienie ipso iure skutku prawnego w postaci przejścia własności na Państwo. Tego zignorować nie można było, czego też Wojewoda nie uczynił. Przy tym wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z treści decyzji zatwierdzającej podział oraz dokumentacji towarzyszącej planowi zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [..] wydzielona została pod budowę ulicy [..], która miała zastąpić istniejącą, nieurządzoną ulicę o tej samej nazwie. Inwestycja, na którą powołano się w decyzji zatwierdzającej podział, odnosiła się do budowy ulicy [..] w jej nowym kształcie i wyodrębnienie wskazanej działki służyło właśnie temu celowi. W konsekwencji powołane w skardze orzecznictwo odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych nie mogło podważyć prawidłowości stanowiska Wojewody.
Chociaż przejście prawa własności w trybie art. 12 ust. 5 u.g.g.g na rzecz Państwa odbywało się za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości lecz przejście na własność Państwa z mocy samego prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie tak uzyskanego tytułu prawnego (art. 12 ust. 1, 3, 5 u.g.g.). Taki stan nie uzasadnia stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., ani wprost, ani odpowiednio. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1909/12 oraz z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2865/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo przyjął, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 12 ust. 5 u.g.g., co uzasadniało odmowę zwrotu działek o aktualnych numerach [..] i [..], powstałych w wyniku przekształceń geodezyjnych i ewidencyjnych działki nr [..].
Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda nie naruszył również zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie odwołania wniosły strony o przeciwstawnych interesach, a mianowicie I. K. i Gmina Miasta. W takiej sytuacji w orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania, albowiem uwzględnienie żądania jednej ze stron jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., VI SA/Wa 443/07; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., VI SA/Wa 443/07; wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., II SA/Po 633/16; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2017 r., II SA/Łd 1039/16; wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 603/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku bowiem złożenia odwołań o sprzecznych żądaniach, każde rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane zgodnie z interesem jednej z nich musi być rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść pozostałych (tak też W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 224).
Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń skarżącej dotyczących braku uwzględnienia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia odnoszącego się do Prezydenta Miasta wyjaśnić należy, że uchylona decyzja organu pierwszej instancji w pkt 2 lit. b) orzekała o zwrocie części nieruchomości na rzecz Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji publicznej. Wojewoda w zaskarżonej decyzji uchylił to rozstrzygnięcie w całości i merytorycznie orzekł o odmowie zwrotu wskazanych działek w odpowiednim udziale na rzecz I. K. i Skarbu Państwa, tym samym orzekając w sposób kompleksowy o zgłoszonych roszczeniach. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem części udziałów w nieruchomości objętej wnioskiem w wyniku spadkobrania po A. S. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. Prezydent Miasta jako starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, reprezentował Skarb Państwa w sprawie o zwrot nieruchomości w postaci działek o nr [..] i [..]. W świetle powyższego zastrzeżenia skarżącej Sąd uznał za niezasadne.
W ocenie Sądu Wojewoda podjął prawidłową decyzję, adekwatną do poczynionych ustaleń faktycznych i obowiązującego stanu prawnego, dokonując właściwej oceny skutków prawnych zdarzeń odnoszących się do działek objętych wnioskiem o zwrot.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.