II SA/Gd 870/20

II SA/Gd 870/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1503/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi U. R. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
U. i J. R., dalej skarżący, wnieśli skargą na uchwałę nr XLII/498/2018 Rady Miejskiej z dnia 12 października 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N. w zakresie działki nr [..] położonej w terenie oznaczonym 2.ZL oraz załącznika graficznego.
Pod adresem uchwały podnieśli zarzut naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z art. 21, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy lub znacząco tą zabudowę ogranicza, wpływając w ten sposób na prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.
Ponadto zarzucili naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (t.j. z dnia 15 marca 2005 roku, Dz.U. Nr 45, poz. 435 z późn. zm., dalej ustawa o lasach) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, że działki należące do skarżących to tereny zalesione, mimo że nie są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a raczej są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej;
2.prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, że zadrzewienie znajdujące się na terenie 15.ZL stanowi las ochronny w rozumieniu ustawy, mimo iż nie są to lasy, które:
chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin;
chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów;
ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków;
są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu;
stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej;
mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa;
są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), w strefie górnej granicy lasów;
3. prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowania, a mianowicie poprzez uznanie, że działki skarżących stanowią las, mimo iż dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, chociaż takie dokumenty winny być sporządzone dla terenów leśnych;
4.prawa materialnego, tj. § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż działki skarżących stanowią grunty leśne, mimo iż załącznik nr 6 do tego rozporządzenia wskazuje, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie o lasach;
5. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie faktu, iż działki należące do skarżących wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo - kanalizacyjna i sieć energetyczna;
6. prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z dnia 24 listopada 2005 roku, Dz.U. 240, poz. 2027 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż zapisy w ewidencji gruntów nie mają wiążącego charakteru przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
7. przepisów postępowania, tj. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały nie uwzględniają interesu prywatnego skarżących, a więc organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne;
8. przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenów 03/1.l.ZL, oraz 2.ZL, które w Studium są przeznaczone w strefie D pod zabudowę sanatoryjno - wczasową, a w planie stanowią tereny zalesione;
9. przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu;
10. przepisów postępowania, tj. art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1- 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1502 z późn.zm.) w zakresie, w jakim plan miejscowy uwzględnia uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego w zakresie dotyczącym działek skarżących, mimo iż zgodnie z przepisami zgoda dyrektora urzędu morskiego jest konieczna jedynie na wykorzystanie pasa technicznego na inne cele niż bezpieczeństwo i ochrona środowiska, natomiast działki skarżących znajdują się poza terenem pasa technicznego, a przypadku pasa ochronnego przepisy nie wskazują tak daleko idących ograniczeń.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLII/498/2018 Rady Miejskiej z dnia 12 października 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N. w zakresie działki nr [..] położonej w terenie oznaczonym 2.ZL oraz załącznika graficznego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [..] położonej w Ł. na ul. N.
Działka nr [..] została objęta terenem 2.ZL. Teren 2.ZL o pow. 6,4 ha ma podstawowe przeznaczenie jako lasy, natomiast przeznaczenie towarzyszące to urządzenia turystyczne niewymagające wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Na tym terenie wprowadzono całkowity zakaz zabudowy trwałej.
Zarzucając niezgodność kwestionowanego planu ze studium wskazali skarżący, że aktualnie obowiązuje uchwała nr XXI/250/2016 Rady Miejskiej z 5 września 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej Ł.
W tej uchwale określono strefę D, która obejmuje przedmiotową działkę, jako strefę wczasową o profilu sanatoryjnym. Wskazano tutaj, że teren na zakończeniu ul. N. w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ul. N." po dawnej jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką i z obsługą ruchu turystycznego.
Zdaniem skarżących zaskarżony plan nie jest zgodny ze Studium.
Działka nr [.]. została objęta kwestionowanym planem, który to plan uwzględnia wniosek inwestora A. o zmianę planu dla działek (działki nr [.]-[.]) położonych w bezpośrednim sąsiedztwie strefy A, oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej jako strefa lasów nadmorskich - korytarz ekologiczny, który stanowi teren Parku Narodowego i rezerwatu przyrody oraz graniczy z obszarami Natura 2000 (działki te położone są w otulinie Parku Narodowego). Natomiast plan ten pomija nieruchomości należące do skarżących, które położone są dalej od strefy lasów, a ponadto mogą być zabudowane, gdyż są w pełni uzbrojone w wodę, prąd, kanalizację. W ocenie skarżących ich działki w większym stopniu spełniają warunki umożliwiające ich zabudowę niż działki należące do A.
Aktualnie trwa budowa obiektu pod nazwą "[.]" i "[.]".
W ocenie skarżących z racji uzbrojenia działki należącej do nich nie można tego gruntu uznać za leśny, gdyż w przypadku lasów nie byłoby możliwe posadowienie urządzeń przesyłowych.
W ocenie skarżących działania związane z uchwaleniem zaskarżonego planu, jak również zaniechania w uwzględnianiu ich wniosków o zmianę tego planu nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia.
Ponadto, podkreślili skarżący, że częściowa zabudowa działek w tym terenie i pozostawienie działek należących do skarżących jako lasu powoduje, że został naruszony ład przestrzenny, gdyż nastąpiło takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych, a wynika to z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcje lasu, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu.
Do zmian w planie przystąpiono, gdyż na tym terenie planowano inwestycję Hotelu, która dla miasta była istotna, gdyż jak wynika z doniesień medialnych miasto szacowało, iż dzięki powstaniu tak znanego hotelu zarobi dodatkowo ok. 6 mln rocznie. To dla tej inwestycji rozpoczęto prace nad zmianą planu miejscowego oraz rozpoczęto negocjacje z RDOŚ, aby ten wyraził zgodę na zmianę planu. W związku z tym, iż negocjacje z RDOŚ trwały długo inwestor znalazł inną działkę i zrezygnował z planów budowy w Ł. Prace nad zmianą planu już w tym czasie trwały.
W tej chwili na działkach nr [.]-[.] (o łącznej powierzchni 5 ha) powstaje inwestycja pod nazwą "[.]". Prace budowlane są na zaawansowanym poziomie, co udokumentowali dziennikarze. Na zdjęciach widać, że budowa odbywa się na terenach wydmowych, wymagała wycinki drzew (drewno jest widoczne na kilku zdjęciach), budowę otaczają drzewa, a wokoło jest mnóstwo odpadów budowlanych. Na placu budowy wiszą liczne banery, w tym jeden z hasłem reklamowym " [.]".
Na działce nr [.] powstaje inwestycja [.] obejmująca obszar 2 ha.
Zdaniem skarżących inwestor działek sąsiednich będzie czerpać zyski z faktu, iż luksusowy kompleks będzie otoczony lasem, co jest wielokrotnie podkreślane na stronie internetowej obiektu oraz na banerze znajdującym się na placu budowy.
Sytuacja właścicieli sąsiednich działek jest diametralnie różna. Właściciele działek nr [.]-[.] będą czerpać milionowe zyski nie tylko ze sposobu, w jaki będą zagospodarowane ich działki, ale również ze sposobu, w jaki będą zagospodarowane działki sąsiednie. Natomiast właściciele działek sąsiednich, w tym m.in. działki nr [.]-[.], nie będą mogli z nich czerpać zysków, mimo że ich działki mają dokładnie takie same parametry (a nawet bardziej wskazujące na możliwość zabudowy) i ich zróżnicowanie nie jest niczym uzasadnione, jednocześnie będą przyczyniać się do generowania zysku właściciela działki sąsiedniej. W tej sytuacji rozgoryczenie skarżących wydaje się w pełni zrozumiałe.
W ocenie skarżących w niniejszej sprawie ma miejsce nadużycie prawa, gdyż wszystko wskazuje na to, że jedynym powodem zróżnicowania zagospodarowania sąsiednich działek są względy fiskalne. Organ przy uchwalaniu planu nie kierował się interesem publicznym, a więc ochroną środowiska, jak twierdzi. Sposób zagospodarowania tego terenu nie ma też nic wspólnego z zachowaniem ładu przestrzennego. Niewątpliwe zatem organ naruszył nie tylko konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności, ale również naruszył granice władztwa planistycznego.
Ponadto podkreślili skarżący, że działki, na których realizowane są inwestycje były również zalesione, co doskonale obrazuje dziennik budowy znajdujący się na stronie [.], na którym uwieczniono przebieg inwestycji. W grudniu 2019 roku i w styczniu 2020 roku na tym terenie był las, który został wycięty.
Nie zgodzili się skarżący z argumentacją, że przy zagospodarowaniu działki nr [.] należy brać pod uwagę stanowisko Urzędu Morskiego, albowiem jak wynika z zacytowanego art. 42 ust. 2 pkt 11b ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej do organów administracji morskiej należą sprawy między innymi budowy, utrzymania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym; nadzoru nad zapewnieniem ochrony przed powodzią od strony wód morskich w tym poprzez budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli hydrotechnicznych oraz umocnień brzegowych w pasie technicznym. Natomiast działka nr [.] nie znajduje się w pasie technicznym.
Dodali skarżący, że nigdy im nie udostępniono żadnej dokumentacji potwierdzającej, że na ich działkach dokonano inwentaryzacji przyrodniczej, która potwierdzałaby istotne walory przyrodnicze tego terenu, w tym boru bażynowego, stanowiska listery sercowatej i tajężni jednostronnej. W ocenie skarżących winna istnieć dokumentacja potwierdzająca, iż w tym miejscu rzeczywiście występują gatunki chronione, a które to gatunki nie występują na terenach sąsiednich, na których są realizowane duże inwestycje.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że działka nr [.] usytuowana jest obecnie w granicach zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N. uchwalonego przez Radę Miejską w dniu 12 października 2018r. uchwałą Nr XLI1/498/2018, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa poz. 4556 z dnia 21 listopada 2018r.. Działa ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 2.ZL (przeznaczenie podstawowe: lasy, przeznaczenie towarzyszące: urządzenia turystyczne niewymagające wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej).
Zanegowała Rada stanowisko skarżących o braku zgodności planu z obowiązującym studium wskazując, że w obu tych dokumentach, na obszarze w którym znajdują się sporne działki, przewidziano utrzymanie istniejących terenów zalesionych i w związku z tym wyłącznie części terenów z zabudowy. Ustalenia planów wynikały z istniejącego zagospodarowania terenu i sąsiedztwa lasu ochronnego.
Całokształt dokumentacji planistycznej zgromadzonej w toku procedury to jest m.in. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą potwierdzają, iż działka skarżących nr [.] stanowi teren zalesiony.
Dodano, że Gmina Miejska uwzględniła wnioski właścicieli i sporządziła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N. uchwalonego przez Radę Miejską w dniu 29 lipca 2010 r. uchwałą Nr XL/361/2010, jednak ustalenia planu zachowują funkcję leśną na terenach zalesionych.
Polityka Gminy jest konsekwentna, zmierzająca w kierunku utrzymania terenów faktycznie zalesionych. O funkcji leśnej działki nr [.] obr.[.] poza opracowaniem ekofizjograficznym i waloryzacją przyrodniczą świadczy pismo Urzędu Morskiego znak [.] z 26.07.2000r. do B., gdzie wskazano, że działka stanowiła las w wieku 35 lat, oddział [.] o statusie lasu ochronnego, spełniającego rolę stabilizatora wydmy i jej zaplecza, położonej w bezpośrednim zasięgu, negatywnego oddziału morza. Brzeg morski w tym miejscu narażony jest na zagrożenie. Wydma pokryta drzewostanem stanowi jego bezpośrednie i główne zabezpieczenie. W ocenie Rady stanowiska Urzędu Morskiego w sprawie zagospodarowania działki nr [.] nie można lekceważyć. Do organów administracji morskiej na podstawie zapisów art. 42 ust. 2 pkt 11), 11b) ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2169. ze zmianami) należą sprawy między innymi: budowy, utrzymywania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym; nadzoru nad zapewnieniem ochrony przed powodzią od strony wód morskich w tym poprzez budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli hydrotechnicznych oraz umocnień brzegowych w pasie technicznym. Realizacja zabudowy usługowej stanowiłoby zagrożenie dla wydmy oraz zrealizowanej inwestycji, stanowiłoby zagrożenie dla inwestycji, ale co najważniejsze i bezcenne dla zdrowia i życia przebywających w obiekcie ludzi. W konsekwencji Urząd Morski uzgadniając inwestycję musiałby zrealizować opaskę brzegową (o długości ponad 570m) zabezpieczającą inwestycję przed zniszczeniem od strony morza, wiązałaby się to z olbrzymimi wielomilionowymi kosztami po stronie Skarbu Państwa oraz olbrzymimi zmianami w naturalnym środowisku przyrodniczym. Przykład stanowi realizacja opaski brzegowej przez Urząd Morski przy zabytkowym Hotelu w Ł., która uchroniła hotel przed katastrofą, jednocześnie zmieniając charakter przyrodniczy i estetyczny plaży.
Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko także potwierdza, iż w celu maksymalnej ochrony terenów objętych planem ustala się zachowanie wszystkich istniejących lasów w dotychczasowym użytkowaniu. Z uwagi na fakt, iż cały obszar objęty planem położony jest w granicach pasa nadbrzeżnego (pasa ochronnego), na terenach sąsiadujących z pasem technicznym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego, gdzie obowiązywać powinno zachowanie istniejącego drzewostanu na terenie w sąsiedztwie pasa, zgodnie z rysunkiem planu.
W odniesieniu do innych działek aniżeli stanowiących własność skarżących wskazała Rada, iż realizowane inwestycje na działkach zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących są realizowane przez inwestorów, którzy respektują ustalenia miejscowego planu. Skarżący również mogą realizować zabudowę respektując ustalenia miejscowego planu, w szczególności na obszarze 02 U.
Ustalenia miejscowego planu w części nieruchomości skarżących umożliwiły zabudowę nieruchomości w częściach niezalesionych podobnie jak właścicielom działek sąsiednich. To właśnie uchwalenie spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiło zabudowę działek skarżących, dało im możliwość inwestowania podobnie jak właścicielom działek sąsiednich, której przed uchwaleniem planu nie mieli. Wyłączona z zabudowy z uwagi na uwarunkowania opisane powyżej jest działka nr [.], która jest jednak współwłasnością wszystkich właścicieli działek terenów powojskowych, w tej samej sytuacji są wszyscy właściciele w/w działki nie tylko skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr XLII/498/2018 Rady Miejskiej z 12 października 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [.]. Skarżący zakwestionowali ww. akt w zakresie, w jakim plan ten reguluje przeznaczenie działki nr [.] stanowiącej ich współwłasność i zakazuje na ich terenie lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, poza urządzeniami turystycznymi niewymagającymi wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. W ocenie skarżących postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ingerują w przysługujące im prawo własności nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym planem, a także naruszają zasadę równości, gdyż wobec terenów bezpośrednio sąsiadujących dopuszczono możliwość zabudowy nie zważając na zalesienie.
Dostrzec należy, że skarżący wnieśli jednobrzmiącą skargę zaskarżając dwie uchwały Rady Miejskiej, jedną z 2010 r. w odniesieniu do trzech działek i przedmiotową w odniesieniu do działki nr [.].
W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że skarżący mieli interes prawny do wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Bezspornym jest, że skarżący są współwłaścicielami działki objętej postanowieniami kwestionowanego planu. Dlatego też, posiadają interes prawny uprawniający ich do wniesienia rozpatrywanej skargi, którą Sąd rozpoznał merytorycznie.
Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w kwestii planowania przestrzennego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa.
Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w m.p.z.p., muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLII/498/2018 Rady Miejskiej z 12 października 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N., w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [.] jako terenu oznaczonego symbolem "ZL".
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Należy wskazać, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).
Sąd wskazuje, że istotą zarzutów skarżących jest niemożność zagospodarowania swojej działki w zakresie ewentualnej budowy na niej obiektów związanych z turystyką, gdyż taki był ich zamysł podczas nabywania tej działki.
Oznacza to, że niniejsza sprawa wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy organ nie nadużył władztwa planistycznego, czy naruszył prawo własności oraz zasadę proporcjonalności i równości, poprzez ustalenie dla działki nr [.] sposobu zagospodarowania ZL, czyli "lasy" z zakazem zabudowy trwałej.
Sąd podkreśla, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie czyni z planu miejscowego narzędzia do bezwarunkowego uwzględniania zamierzeń inwestycyjnych właścicieli w formie aktu prawa miejscowego. Nie taki jest bowiem cel planu miejscowego. Planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu, wynikającego z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, lecz również ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także potrzeb interesu publicznego. Z tego też względu realizacja władztwa planistycznego gminy musi przebiegać na drodze prawidłowego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i równości.
Zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne.
Zasada równości przejawia się w równym traktowaniu podmiotów o identycznej sytuacji. Należy przy tym zaznaczyć, iż realizacja zasady równości nie może być utożsamiana z jednolitym traktowaniem wszystkich podmiotów bez względu na indywidualne uwarunkowania związane z tymi podmiotami.
Niewątpliwe jest w sprawie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 w/w ustawy).
Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości może ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.
Weryfikując jako pierwszy zarzut najdalej idący, bowiem zarzucający niezgodność zaskarżonego planu ze studium (pkt 8 skargi), wskazać należy, że w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Jak to wynika bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego niesprzeczność z postanowieniami studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Okoliczność ta podlega badaniu ad casusm, bowiem wyznacza ją interes prawny skarżących. Istotne jest jednak, że każda z uchwał – w przedmiocie studium i w przedmiocie planu - ma swój autonomiczny charakter, ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym – uchwały te powinny mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie, przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc całokształt postanowień ich dotyczących. Biorąc pod uwagę charakter omawianego aktu prawnego w kontekście brzmienia jego konkretnych postanowień dotyczących działki skarżących o numerze [.], w ocenie sądu uznać należy, że nie znajduje potwierdzenia ich stanowisko o sprzeczności jego postanowień z odnośnymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego.
W niniejszej sprawie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jest to uchwała nr XXI/250/2016 Rady Miejskiej z dnia 5 września 2016 roku w sprawie uchwalenia zmiany Studium.
Teren działki nr [.] położony jest w studium w strefie D.
Studium dla strefy D opisanej jako strefa wczasowa o profilu sanatoryjnym przewiduje w ustaleniach ogólnych: "Teren usług turystycznych istniejących i projektowanych o profilu sanatoryjnym. Obejmuje ośrodki wczasowe zlokalizowane w północno – wschodniej części Ł., wzdłuż ul. N. do byłych terenów wojskowych włącznie, oraz tereny położone po północnej stronie kanału C. Tylko nieliczne obiekty turystyczne posiadają wysoki standard i mogą świadczyć usługi całoroczne. Znaczna część ośrodków to campingi z zapleczem sanitarnym. Powoduje to, że funkcjonują one przez 2-2,5 miesiąca w roku. Sprawa przedłużenia sezonu w docelowej perspektywie na całoroczny to podstawowe wyzwanie dla mieszkańców miasta. Wymaga realizacji obiektów zapewniających wysoki komfort przez cały rok co jest uwarunkowane znacznymi nakładami inwestycyjnymi. Dokonanie analizy dotychczasowego użytkowania w celu określenia inwestorów gwarantujących realizację usług turystycznych z programem sanatoryjnym musi stanowić podstawę prowadzonej polityki w tym zakresie. Naturalne warunki miasta dla działalności uzdrowiskowej to podziemne pokłady wód solankowych, aerozol morski, brak emisji zanieczyszczeń do atmosfery i walory krajobrazowe związane z nadmorskim charakterem. Polityka przestrzenna gminy musi prowadzić do wspierania wszelkich inicjatyw inwestorów, którzy przez podnoszenie standardów obsługi i budowę nowych obiektów turystycznych zamierzają świadczyć usługi o profilu leczniczym, związane z tworzeniem zaplecza w postaci gabinetów leczniczo – profilaktycznych dla prowadzenia zabiegów terapeutycznych. W strefie "D" istniejące obiekty turystyczno – wczasowe przeznaczone są do modernizacji w różnym stopniu (podział na podstrefy). Teren na zakończeniu ulicy N. w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ul. N." po dawnej jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką i z obsługą ruchu turystycznego. W obszar strefy "D" włączony jest teren w sąsiedztwie kanału z przeznaczeniem na funkcje wczasowo sanatoryjne, jednak o zabudowie ekstensywnej dla zachowania terenu otwartego między zabudową śródmiejską a jeziorem S.
W granicach modernizowanych ośrodków usytuowanych przy drogach dojazdowych wskazane jest lokalizowanie parkingów ogólnodostępnych. Przeznaczenie wydzielonych terenów na duże parkingi strategiczne dla całej dzielnicy jest niecelowe. Miejsca parkingowe należy rozmieścić równomiernie w całej dzielnicy zwiększając ich ilość w pobliżu centrum miasta".
Przedmiotowa działka mieści się w obszarze podstrefy D.4.1. "Podstrefa przekształceń funkcji, obszar 1. Teren po zlikwidowanej jednostce wojskowej, przeznaczony na usługi hotelowe, obsługi ruchu turystycznego, sportu, zabudowy turystycznej o profilu sanatoryjnym i oświaty, z wykorzystaniem terenów otwartych, niezalesionych. Do chwili zmiany dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji terenu i wskaźników obowiązują jego ustalenia".
Studium wprowadza także w pkt 3.2.2. zasadę ochrony terenów leśnych określając, że chłonność terenów leśnych, dla celów turystycznych, po ich zagospodarowaniu. Celem udostępnienia terenów leśnych należy je zagospodarować. Podstawowym elementem zagospodarowania jest urządzenie dróg pieszych utwardzonych. Pozwoli to na wykorzystanie lasów do celów rekreacyjnych.
Przechodząc do ustaleń i procedury kwestionowanego planu odnoszących się do działki skarżących wskazać należy, że w toku procedury planistycznej Rada uzyskała uzgodnienie Urzędu Morskiego, który w piśmie z 26 września 2016 r. wskazał w odniesieniu do terenu sąsiadującego z lasem ochronnym graniczącym z pasem technicznym, że należy zwiększyć odległość linii zabudowy od strony terenów, na których znajdują się lasy ochronne do 15-20 m.
Z zapisów opracowania ekofizjograficznego podstawowego z waloryzacją przyrodniczą dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N. w mieście Ł. sporządzonego dla potrzeb projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N. wynika, że:
- szczególnie zagrożoną negatywnym wpływem jest strefa położona w bliskim sąsiedztwie brzegu morskiego i plaży na obszarze, na której do zasadniczego urasta problem zatrzymania procesów degradacji nadmorskich wałów wydmowych;
- w przypadku obszaru będącego przedmiotem opracowania wydaje się ,iż kluczem do zachowania dobrej kondycji występujących elementów środowiska, w wypadku niepodejmowania działań inwestycyjnych, jest "umowne zamknięcie-ograniczenie" niezagospodarowanego terenu przed niekontrolowaną "eksploracją", co jak wykazuje przeszłość jest przedsięwzięciem praktycznie niemożliwym do realizacji;
- z analizy rozkładu przestrzennego walorów przyrodniczych obszaru planu można przyjąć, że cenne przyrodniczo fragmenty terenu obejmują kompleksy roślinne mające swoją kontynuacje na terenach sąsiadujących z obszarem planu od strony północnej, wschodniej i południowej. Ze względu na dobry stan zachowania fitocenoz oraz ich rolę przyrodniczą jako powiazanie ekologiczne z terenami otaczającymi celowe jest wyłączenie tych fragmentów obszaru z zainwestowania powodującego ich degradację.
Walory przyrodnicze części centralnej i zachodniej obszaru planu nie wykazują cech uzasadniających ich bezwzględne wyłączenie z zainwestowania. Niezależnie od sposobu przyszłego zagospodarowania terenu konieczne będzie usunięcie uzbrojenia terenu pozostawionego po wojsku, co będzie się wiązało z istotną ingerencją w ukształtowanie terenu oraz istniejącą szatę roślinną.
Natomiast w prognozie oddziaływania na środowisko opracowanej w toku procedury planistycznej wskazane zostało, że granicami opracowania planu objęty został obszar 23 ha. Podstawową zmianą w projekcie planu (w stosunku do wersji obowiązującej), jest dopuszczenie zabudowy do wysokości maksymalnie 7 kondygnacji naziemnych, jednak nie wyższej niż 22 m liczone od poziomu posadowienia posadzki parteru do najwyższej kalenicy dachu. Zmiana ta powoduje zwiększenie kubatury obiektu hotelowo-wypoczynkowego (w stosunku do wersji obowiązującego planu), co w konsekwencji prowadzi do podwojenia ilości miejsc noclegowych, co z kolei przekłada się na zwiększenie zapotrzebowania na media techniczne – woda, kanalizacja sanitarna, gaz oraz ogrzewanie obiektu. W prognozie na str. 6 wskazano, że "wydaje się, że najistotniejszym zadaniem zarówno dla władz Gminy, jak i innych administratorów sąsiednich "przestrzeni" (Park. Narodowy, Nadleśnictwa, RDOŚ, Urząd Morski) jest wspólne działanie mające na celu pogodzenie dwóch z pozoru sprzecznych celów – rozwoju turystyki i ochrony obszarów przyrodniczo cennych. Powinno się to odbywać głównie – nie poprzez mnożenie zakazów i nakazów – ale poprzez właściwe strefowanie ruchu turystycznego." Z prognozy wynika (str. 42), że tereny oznaczone w projekcie jako ZL to tereny o niekorzystnych warunkach środowiska dla lokalizacji zabudowy kubaturowej - w podłożu utworów luźnych w obrębie wydm o różnym utrwaleniu roślinnością.
Zacytowane powyżej dokumenty sporządzone w toku procedury planistycznej doprowadziły do ustalenia dla działki nr [.] zlokalizowanej w jednostce planistycznej 2.ZL o pow. 6.4 ha przeznaczenia podstawowego lasy, przeznaczenie towarzyszące: dopuszcza się zagospodarowanie uzupełniające w postaci małej architektury towarzyszącej oraz ciągów pieszo-rowerowych wyznaczonych jak na rysunku planu, zakaz wszelkiej zabudowy trwałej. Dodać należy, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym przeznaczenie działki skarżącej również związane było zachowanie leśnego użytkowania nieruchomości, z tym, że zakaz zabudowy był całkowity.
Porównanie postanowień planu z odnośnymi postanowieniami Studium przeczy wnioskom skarżących o ich niezgodności. Zakaz zabudowy na działce nr [.] został już wyartykułowany w studium, co powoduje, że dopuszczenie w planie zabudowy na tej działce doprowadziłoby do niezgodności planu w tym zakresie ze studium. Natomiast utrzymanie zakazu zabudowy, ale w porównaniu do planu z 2010 r. już nie całkowitego zakazu zabudowy, a zakazu zabudowy trwałej z dopuszczaniem małych obiektów małej architektury, stanowi o realizacji postulatów studium. Czyni to zarzut skargi z pkt 8 chybionym.
Zarzuty powiązane z definicją lasu zawartą w ustawie o lasach nie znajdują uzasadnienia, gdyż materiały planistyczne omówione powyżej w postaci opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko wskazują na teren działki skarżących jako teren cenny przyrodniczo i z racji lokalizacji na tyłach wydmy pełni ona role stabilizatora wydmy położonej w bezpośrednim negatywnym oddziaływaniu morza. Dzięki pokryciu drzewostanem (z prognozy wynika, że jest to grunt mało stabilny) stanowi bezposrednie i główne zabezpieczenie brzegu morskiego. W planie przeznaczenie działki skarżących nie zostało bezpośrednio powiązane z przeznaczeniem działki w ewidencji gruntów i przejściowym oznaczaniem jej w ewidencji jako lasu. Czyni to zarzuty skargi z pkt 1, 2, 3, 4 i 6 skargi chybionymi.
Podobnie za nietrafiony należy ocenić zarzut z pkt 10, bowiem w toku procedury przywołane tam pismo Urzędu Morskiego nie miało znaczenia. Zarzut z pkt 5 jest niezrozumiały. W żadnym przepisie prawa nie został zdefiniowany obowiązek dopuszczenia w planie miejscowym zagospodarowania poprzez jej zabudowę działki spełniającej definicję działki budowlanej i uzbrojonej.
Oceniając skorzystanie przez Radę Gminy z atrybutu władztwa planistycznego wskazać należy, że po pierwsze zapisy aktualnie obowiązującego studium nie zezwalają na możliwość budowy na działce skarżących. Po drugie sporządzone w toku procedury prognoza oddziaływania na środowisko oraz opracowanie ekofizjograficzne (oba dokumenty znajdują się w aktach planistycznych) jednoznacznie zalecają zakaz inwestowania na tym terenie z uwagi na cenne przyrodniczo walory oraz z konieczności zabezpieczenia brzegu morskiego przed degradacją przez morze, a ponadto z uwagi na rodzaj podłoża (luźne utwory) niekorzystne dla zabudowy (ewentualna zabudowa na tej działce stwarzałaby realne zagrożenie). Po trzecie teren działki nr [.] po likwidacji na niej jednostki wojskowej nigdy nie był przewidziany pod zabudowę. Dopiero przedmiotowy plan dopuścił jakąkolwiek zabudowę. Konsekwentna polityka Gminy w zakresie ochrony terenów zalesionych ma na celu powstrzymanie degradacji terenów cennych przyrodniczo. Teren na którym zlokalizowana jest działka skarżących ma wyjątkowe, specyficzne położenie tuż za wydmą oddzielającą morze i plaże od terenów w głębi lądu. Gmina uwzględniła to ustanawiając zakaz zabudowy trwałej i nie można jej skutecznie zarzucić ani przekroczenia władztwa planistycznego, ani dyskryminacji skarżących względem właścicieli sąsiednich działek. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Jak określił ustawodawca w jej art. 2 pkt 4, termin "interes publiczny" należy rozumieć jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Nadto nie może ujść uwadze, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby swoich mieszkańców. Na gruncie planowania przestrzennego oznacza to, że konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a w jak najmniejszym zakresie naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Strona skarżąca nabyła działki licząc na możliwość ich zabudowy, pomimo, że nigdy wcześniej taka możliwość na nich nie istniała. Gmina na terenie po byłej jednostce wojskowej dopuściła zabudowę trwałą, kubaturową jedynie na terenach niezalesionych. Podnoszona przez skarżących wycinka niewielkich fragmentów zalesienia jest znikoma w porównaniu z dokonaną przez skarżących i współwłaścicielkę ponad 3 ha boru bażynowego na terenie Mierzei. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w zakresie przedmiotowej działki i trzech innych w odniesieniu do skarżących toczyło się postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w sprawie wyrządzenia szkody w środowisku, polegającej na zniszczeniu siedliska przyrodniczego lasy mieszane i bory, spowodowanym wycinką drzewostanu, m. in. na ww. działce. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżących obowiązek przeprowadzenia solidarnie z innym pomiotem działań naprawczych w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz siedlisku gatunków chronionych, na terenie przedmiotowych działek poprzez dokonanie nasadzeń drzew w sposób i ilościach, opisanych w ww. decyzji. Decyzja ta nie ma przymiotu ostatecznej, niemniej jednak bez wątpienia wynikają z niej istotne ustalenia dotyczące dużej ilości drzewostanu wyciętego przez skarżących, immanentnie związanego z występowaniem na ww. działce również gatunków i siedlisk objętych ochroną gatunkową (tajęża jednostronna, listera sercowata, bażyna czarna). Także z urzędu posiada sąd wiedzę, że w lutym 2021 r. Sąd Rejonowy uznał J. R. winnym dokonania zniszczeń w świecie roślinnym i zwierzęcym poprzez wycięcie ok. 3 ha boru bażynowego na terenie ul. N. w Ł. W uzasadnieniu sąd wskazał, że wycięcie lasu spowodowało nieodwracalne zmiany w ekosystemie. I to właśnie do tych negatywnych zmian w ekosystemie nie chciała dopuścić Rada Gminy wprowadzając zakaz zabudowy.
Dlatego w ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą nie naruszono prawa, w tym nie naruszono zasady równego traktowania czy niedyskryminacji, a tym samym art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. O nierównym traktowaniu można by mówić tylko wówczas, gdy podmioty wyróżnione tą samą cechą nie są jednakowo traktowane. Podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być bowiem traktowane jednakowo. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza jednak nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i stanowiące o jej legalności, jak wskazano powyżej, uzasadniają stanowisko organu wyrażone w niej oraz w odpowiedzi na skargę. Nadrzędnym interesem, który uwzględnił organ uchwałodawczy, jest ochrona terenu cennego przyrodniczo, który powstawał kilkadziesiąt lat, natomiast wyrazem wyważenia tego interesu z interesem indywidualnym właścicieli działek jest dopuszczenie zabudowy na działkach położonych głębiej, których zagospodarowanie z uwagi na znacznie tereny otwarte, nie zalesione, nie zaburzy walorów przyrodniczych. Aczkolwiek jak wskazano w dokumentach przyrodniczych sporządzonych w toku procedury spowodowuje znaczącą zmianę w krajobrazie. Zaskarżony plan w istocie polepszył sytuacje skarżących, bowiem zniósł całkowity zakaz zabudowy dopuszczając wytyczenie ciągów pieszych i realizacje niewielkich obiektów towarzyszących, nie posiadających cech trwałej zabudowy.
Ponadto, na marginesie należy zauważyć, iż art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Regulacja ta wzmacnia argumentację, że dopuszczalna jest ingerencja w prawo własności, przy czym w przedmiotowej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że grunty (działka nr [.]) nabyte przez skarżących od roku 1999 nie zmieniły ani charakteru, ani przeznaczenia, ani ograniczeń na nich ustanowionych.
Jednocześnie wskazania wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 78/19).
Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym biorąc pod uwagę § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych postanowień z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie sądu, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie w opisanych okolicznościach wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących i ich pełnomocnika oraz przedstawicieli organu i ich pełnomocnika, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, rozprawy nie można było przeprowadzić na odległość z równoczesnym przekazem dźwięku i obrazu. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).