II SA/GD 87/24

II SA/Gd 87/24 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Krzysztof Przasnyski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 1583/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-04
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi Z. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 lipca 2022 r. nr 1264/22 w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis sądowy uiszczony od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych).
Uzasadnienie
Z. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 lipca 2022 r. nr 1264/22 w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze.
Zarządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g., art. 5, art. 13 i art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n. w związku z § 5 uchwały nr XIII/265/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania i wydzierżawiania nieruchomości Gminy Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pomorskiego z 2019 r., poz. 4305).
Z. B. zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie:
1. art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g. z w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie wydanie oraz ogłoszenie aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonego zarządzenia bez upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy okoliczności nie uzasadniały zastosowania art. 41 ust. 2 u.s.g., zaś inne akty prawne nie upoważniały organu do wydania tego aktu,
2. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym organ jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszów najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminy w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy relacje z najemcami określające zasady korzystania z tych lokali mają charakter zobowiązaniowy i muszą być kształtowane z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego,
3. art. 5, art. 13 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te przyznają prezydentowi kompetencje do wydawania przez niego norm o charakterze prawa miejscowego stanowiących o stawkach czynszu dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy, podczas gdy przepisy te stanowią wyłącznie uprawnienie do indywidualnego naliczania tych należności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych,
art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej także "u.o.a.n.") poprzez jego niezastosowanie i nieogłoszenie zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co będąc naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 12 kwietnia 2006 r. pomiędzy Z. B. a Gminą Miasta Gdańska, w imieniu której działał Zastępca Prezydenta Miasta Gdańska, zawarta została umowa dzierżawy, na mocy której skarżącemu oddano w dzierżawę nieruchomość gruntową położoną w G. przy ul. [...] o powierzchni 1697 mkw, w tym 294 mkw terenu zabudowanego. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2006 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 umowy dzierżawy czynsz dzierżawny ustalono na podstawie załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 1472/05 Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie określenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego za nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy Miasta Gdańska wydzierżawiane na cele inne niż rolnicze w łącznej wysokości 2.071,57 zł. Natomiast zgodnie z § 11 umowy - w przypadku zmiany wysokości stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowej, o której mowa w §10 (tj. w drodze wydanego zarządzenia), przez właściwe organy Gminy, wysokość czynszu dzierżawnego ulegnie zmianie z dniem wejścia ich w życie.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2022 r. Wydzierżawiający dokonał wypowiedzenia wysokości czynszu dzierżawnego w związku z wejściem w życie zaskarżonego zarządzenia z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 28 lutego 2023 r. Od 1 marca 2023 r. stawka czynszu dzierżawnego ustalona na podstawie przywołanego zarządzenia miała wynieść 8.270,39 zł.
Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do wydawania przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego aktów mających charakter aktów prawa miejscowego w zakresie stawek za korzystanie z nieruchomości gruntowych wchodzących w skład zasobów gminy. Tym samym zarządzenie Prezydenta Miasta Gdańska nr 1264/22 z dnia 5 lipca 2022 r., na podstawie którego został podniesiony czynsz dzierżawny, jest nieważne, co czyni bezskuteczną czynność wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu dzierżawnego.
Skarżący podkreślił, że rzeczone zarządzenie ma charakter aktu prawa miejscowego, zawiera bowiem normy generalne adresowane do każdego adresata, który znajdzie się w sytuacji prawnej polegającej na korzystaniu z nieruchomości będącej w gminnym zasobie. Normy te, zawarte w zarządzeniu, regulują nałożenie obligatoryjnych opłat za korzystanie z takich nieruchomości. Rzeczone zarządzenie jest zatem aktem generalnym skierowanym do wszystkich podmiotów zamierzających np. podpisać z gminą umowę o dzierżawę gruntów czy do podmiotów, które już pozostają w stosunku dzierżawy gruntu z gminą. Zostało ono wydane w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 5, art. 13 i art. 25 u.g.n. Tymczasem żaden przepis u.s.g. nie przyznaje prezydentowi kompetencji do wydawania przez niego norm o charakterze prawa miejscowego stanowiących o stawkach czynszu dzierżawy nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy. Podstawy takiej nie stanowią także wyżej przywołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonywanie zadań z tego zakresu daje upoważnienie Prezydentowi Miasta Gdańska do indywidualnego określania należności (np. w umowie), nie daje jednak podstaw do korzystanie z zasobu nieruchomości. Co istotne, prawodawcze kompetencje Prezydenta są wyjątkiem i zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą znajdować oparcie w normie kompetencyjnej o randze ustawowej (art. 41 ust. 2 u.s.g.).
Skarżący wskazał, że taka sytuacja ma m.in. miejsce w odniesieniu do lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7 tej ustawy, ustala organ wykonawczy tej jednostki. Zatem w tym wypadku ustawodawca wprowadził wprost podstawę prawną dla wydania zarządzenia przez organ wykonawczy gminy ustalającego stawki czynszowe w odniesieniu do lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy. Natomiast na próżno szukać analogicznej regulacji do tej przyjętej w art. 8 ust. 1 wyżej wspomnianej ustawy dla nieruchomości gruntowych wchodzących w skład zasobu gminy. Oznacza to, że brak jest również podstaw, aby organ wykonawczy gminy w zarządzeniu wprowadzał zapisy przewidujące z góry określone, sztywne stawki czy to za bezumowne korzystanie z mienia komunalnego czy korzystanie z tego mienia na podstawie zawartej umowy. Skonkretyzowanie stawek z tego tytułu może być jednak poczynione bądź na drodze porozumienia z zainteresowanymi osobami, bądź też ewentualnie na drodze sądowej zainicjonowanej przez gminę.
W świetle powyższych okoliczności wskazać należy, że wydanie zarządzenia nastąpiło bez stosownego upoważnienia ustawowego i w konsekwencji nie może pozostawać w obrocie prawnym.
Skarżący dalej wskazał, że w zaskarżonym zarządzeniu nie zamieszczono żadnego uzasadnienia dla przyjętych stawek czynszu oraz że nie zostało ono opublikowane w dzienniku urzędowym, a tym samym nie może zostać uznane za akt wprowadzony do systemu prawnego zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Tym samym zarządzenie to jest nieważne zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Końcowo wskazano, że skarżącemu przysługuje interes prawny w wywiedzeniu przedmiotowej skargi z uwagi na podniesienie przez organ czynszu dzierżawnego z tytułu dzierżawy nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. [...], którą to nieruchomość dzierżawi skarżący.
Prezydent Miasta Gdańska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, ewentualnie o jej oddalenie.
Wskazał, że zarządzenie prezydenta miasta nie jest aktem prawa miejscowego. Zostało ono wydane na postawie § 5 uchwały nr XIII/265/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 sierpnia 2019 roku w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania i wydzierżawiania nieruchomości Gminy Miasta Gdańska. W świetle obowiązujących przepisów nie budzi zatem wątpliwości uprawnienie Prezydenta Miasta Gdańska do wydania takiego zarządzenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy, natomiast art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g określa gospodarowanie mieniem komunalnym jako zadanie wójta (prezydenta miasta). Jeżeli uchwała organu stanowiącego upoważnia organ wykonawczy do wydania stosownego aktu wykonawczego, to nie może ulegać wątpliwości, że jego wydanie jest wykonaniem tejże uchwały. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania kompetencji prezydenta miasta do wydawania aktów wykonawczych wykonujących uchwałę rady miasta. Ponadto, zdaniem organu, zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, skierowanego do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Zarządzenie nie mając przymiotu aktu prawa miejscowego nie podlega zatem ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa.
W dalszej kolejności organ zauważył, że składając skargę na przedmiotowe zarządzenie skarżący w istocie zmierza do zakwestionowania wysokości stawki czynszu, którym został obciążony. Skarga do sądu administracyjnego nie jest tymczasem właściwym instrumentem do osiągnięcia takiego celu. Ustalenie wysokości stawki czynszu dzierżawnego czy też jej modyfikacja w odniesieniu do konkretnego i indywidualnego stosunku prawnego (umowy dzierżawy) jest bowiem sprawą ściśle cywilnoprawną i jako taka z pewnością nie pozostaje w gestii sądu administracyjnego, a powinna stanowić przedmiot rozstrzygnięcia przez właściwy sąd cywilny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie skarga dotyczyła zarządzenia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 5 lipca 2022 r. nr 1264/22 w przedmiocie określenia wysokości minimalnych stawek czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób Gminy Miasta Gdańska wydzierżawianych na cele inne niż rolnicze wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W zarządzeniu ustalono minimalne stawki czynszu dzierżawy i najmu nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy i przeznaczonych do wydzierżawienia na cele inne niż rolnicze (§ 1). Minimalne stawki czynszu określone w załączniku nr 1 do zarządzenia stosuje się jako: wyjściowe do negocjacji w przypadku wpływu więcej niż jednej oferty wydzierżawienia nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym; wywoławcze w przypadku wydzierżawiania nieruchomości gruntowej w trybie przetargu publicznego; obowiązujące do ustalenia wysokości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości gruntowej bez tytułu prawnego (§ 2). Kierownicy jednostek organizacyjnych mogą stosować do dzierżawy nieruchomości gruntowych, które posiadają w trwałym zarządzie, odrębne zasady niż określone w zarządzeniu (§ 4). Wykonanie zarządzenia powierzono dyrektorom komórek organizacyjnych Urzędu Miejskiego w Gdańsku i kierownikom jednostek organizacyjnych Gminy Miasta Gdańska do kompetencji których należy gospodarowanie nieruchomościami (§ 5).
Według skarżącego, wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego generalny charakter, skierowany do nieoznaczonej liczby osób, który powinien zostać opublikowany w dzienniku urzędowym województwa. Organ uważa zaś ww. zarządzenie za akt prawa wewnętrznego związany z wykonywaniem zarządu mieniem komunalnym. Sąd w sporze tym podziela stanowisko organu.
Wychodząc od ogólnych uwag na temat aktów prawa miejscowego należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (przez którego należy również rozumieć prezydenta miasta), w formie zarządzenia. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 3-5 u.s.g.). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określają przepisy u.o.a.p. (art. 42 u.s.g.).
W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż wynika to wprost z ww. przepisów, tj. nie jest to uchwała podjęta przez radę gminy, ani zarządzenie porządkowe prezydenta miasta. Zatem skoro ww. zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa.
U podstaw wydania zaskarżonego zarządzenia nie leżało władcze ustalenie stawek za dzierżawę/najem nieruchomości komunalnych, lecz w istocie próba ich ujednolicenia. Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Gminie przysługują uprawnienia właściciela co do majątku do niej należącego, do których należy m.in. dzierżawa czy najem nieruchomości, wchodzących w skład mienia komunalnego. Gmina jest wówczas podmiotem stosunku cywilnoprawnego, którego przedmiotem jest dzierżawa/najem nieruchomości. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g.).
Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Dochody z zawartych umów dzierżawy/najmu są dochodami gminy (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – Dz. U. z 2022 r. poz. 2267). Gospodarka finansowa jest jawna i odpowiada za nią wójt (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.s.g.). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej "u.g.n."). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 u.g.n.). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie zasobem polega m.in. na dzierżawie/najmie nieruchomości gminnych (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 u.s.g.).
Podkreślić należy, że rada gminy w ramach swoich uprawnień wyżej wymienionych może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 7 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 2141/18, "Nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14)". Podobnie uznał NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I SA 721/00, gdzie stwierdzono, że "Przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego."
Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta Gdańska jako organ wykonawczy gminy, wydając zaskarżone zarządzenie działał w ramach swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zarządzenie w sprawie wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych ma charakter aktu wewnętrznego. Uregulowania ww. zarządzenia dotyczące czynszu za dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących zasób gminy wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają na treść zawieranych umów, czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX/el. 2023, do art. 25; powołany tam wyrok SN z 1 marca 2017 r., IV CSK 287/16). To jednak z umowy dzierżawy wynika zobowiązanie do zapłaty czynszu w wysokości określonej w zarządzeniu Prezydenta Miasta Gdańska (§ 11 umowy dzierżawy z dnia 12 kwietnia 2004 r. przedłożonej przez skarżącego).
W ocenie Sądu, przedmiotowe zarządzenie miało na celu ujednolicenie stawek czynszu, stosowanych przy zawieranych umowach przez gminę i stanowić wskazówkę dla pracowników gminy przy zawieraniu poszczególnych umów. Należy podkreślić, że w zarządzeniu określono wysokość stawek minimalnych, które w zależności od okoliczności mogą być wyższe lub niższe, o czym świadczy treść § 2 i 4 zarządzenia.
Stawka zatem czynszu za dzierżawę nieruchomości gminnej dla stron tej umowy wynikać będzie z zapisów zawartej umowy, a nie z wydanego zarządzenia organu. Adresatem norm zawartych w zarządzeniu są pracownicy gminy, z zarządzenie nie płynie obowiązek dla konkretnego podmiotu do zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem obowiązku jest zawarta umowa pomiędzy tym podmiotem a gminą.
Gmina jako właściciel nieruchomości może kształtować stosunki umowne w sposób który jest dla niej korzystny w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa.
Bezspornie spory wynikające z umowy dzierżawy nieruchomości komunalnych zawarte między gminą a innym podmiotem lub sprawy związane z wydaniem nieruchomości gminnych, czy też wynagrodzeniem za korzystanie z nich bez podstawy prawnej rozstrzyga sąd powszechny.
Zarządzenie jako akt prawa wewnętrznego nie można zaliczyć do aktów z zakresu administracji podlegającego kontroli sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.