II SA/Gd 869/22

II SA/Gd 869/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/713/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Wejherowo z dnia 27 grudnia 2021 r. nr 6730.107.2021, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących K. F. i J. F. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga K. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/713/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 13 lipca 2021 r., uzupełnionym w dniu 23 sierpnia 2021 r. K. F. i J. F. wystąpili do Wójta Gminy Wejherowo o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości G., gmina W., dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Wójt Gminy Wejherowo decyzją z 27 grudnia 2021 r. odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczna. Wokół działki wyznaczono obszar analizowany, przyjmując front działki wzdłuż działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. W obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej. Niemniej z tej samej drogi publicznej, co przedmiotowa działka (z ul. G.) w obszarze analizowanym dostępna jest wyłącznie zabudowa zagrodowa na działce nr [...]. Nie stanowi ona dobrego sąsiedztwa, gdyż reprezentuje inny rodzaj zabudowy niż wnioskowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto w obszarze analizowanym nie występuje zespół 3 budynków mieszkalnych na jednej działce, zatem zamierzenie, poza brakiem zbieżności funkcji w zakresie dostępności z tej samej drogi publicznej, reprezentuje odmienny rodzaj zagospodarowania terenu od obecnego w sąsiedztwie. Ponadto, jak wskazał organ, we wniosku określono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki jako 13% oraz szerokość elewacji frontowej 13 m, podczas gdy średnie wartości tych parametrów w obszarze analizy wynoszą odpowiednio 7% i 11 m. W konsekwencji nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p.
Wójt wyjaśnił następnie, że przedmiotowa działka przylega do działki nr [...], wydzielonej w formie drogi wewnętrznej, skomunikowanej poprzez drogę wewnętrzną będącą własnością gminy, ul. B., z drogą publiczną kategorii gminnej - ul. G. Teren inwestycji pozostaje powiązany komunikacyjnie z drogą publiczną ul. G., jednak powiązanie to nie spełnia kryteriów dostępu do drogi publicznej, bowiem ul. B. nie spełnia wymogów § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Organ uznał też, że nie został spełniony wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż gestor wodociągu gminnego, w piśmie z dnia 6 sierpnia 2021 r., poinformował, że uwarunkowania hydrauliczne sieci wodociągowej w G. sprawiają, że nie jest zapewniona podaż wody dla nowych odbiorców oraz że obecnie nie jest planowana rozbudowa sieci. W tej sytuacji możliwe jest rozważenie zaopatrzenia z ujęcia własnego, jednak wnioskodawcy żądali we wniosku podłączenia do gminnej sieci wodociągowej. Przesłanką do uznania, że istniejące uwarunkowania pozwalają na wykonania ujęcia własnego może być ekspertyza hydrogeologiczna, ewentualnie obecność takich ujęć w bliskim sąsiedztwie. Jednak z uwagi na naruszenie przez zamierzenie innych wymogów art. 61 ust. 1 odstąpiono od wzywania wnioskodawcy o zmianę wniosku w zakresie źródła zaopatrzenia w wodę na ujęcie własne i jego uzupełnienie o ewentualną ekspertyzę hydrogeologiczną.
Wójt wskazał następnie, że zamierzenie budowlane narusza przepisy odrębne, co stanowi niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Po pierwsze, zdaniem organu, zamierzenie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, której nie przedłożono. Wskazał organ w tym zakresie, że równolegle z przedmiotowym wnioskiem wnioskodawca złożył jeszcze 1 analogiczny wniosek o ustalenie warunków zabudowy działki sąsiedniej o numerze [...], uznać zatem należy, że przedmiotowa inwestycja jest częścią łącznego zamierzenia wnioskodawcy obejmującego 6 budynków na 2 sąsiadujących przez drogę wewnętrzną działkach. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839), do przedsięwzięć kwalifikowanych zalicza się również przedsięwzięcie nieosiągające progu, jeżeli po zsumowaniu jego parametrów z parametrami przedsięwzięcia tego samego rodzaju na terenie jednego zakładu lub obiektu zostanie osiągnięty próg. Oba wnioski łączy termin złożenia, osoba wnioskodawcy i teren inwestycji oddzielony jedynie drogą wewnętrzną. Teren przeznaczony do przekształcenia dla zsumowanych przedsięwzięć wynosi 6112 m2, zatem próg 0,5 ha został przekroczony. Organ odstąpił jednak od wezwania skarżących do przedłożenia decyzji środowiskowej, z uwagi na naruszenie przez zamierzenie innych warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Po drugie, w ocenie organu, wnioskowana inwestycja przewidziana do zrealizowania w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, rozpatrywana w połączeniu z równoległym analogicznym wnioskiem wnioskodawców, z uwagi na charakter i skalę zamierzenia przekracza warunki zrównoważonego rozwoju i skutkować może degradacją wartości kulturowych podlegających ochronie na podstawie zapisów uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, naruszając § 2 ust. 8 i 9 ww. uchwały nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. F. i J. F.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., sygn. akt SKO Gd/713/22, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło częściowo zarzuty odwołania. Przede wszystkim nie zgodziło się z organem I instancji co do niespełnienia warunku dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) wskazując, że na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma znaczenia. Kwestie spełnienia wymogów z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) są natomiast badane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Nie dopatrzyło się również Kolegium naruszenia wskazanych przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w kontekście przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Również co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podzieliło zarzuty odwołania. Wskazało, że wbrew stanowisku organu I instancji, pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, a należy je odnosić do nieruchomości czy terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Niemniej jednak aktualny pozostaje wniosek, że w obszarze analizowanym nie ma wzorca dla inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. W konsekwencji nie można stwierdzić, że inwestycja stanowiłaby kontynuację zabudowy w tym zakresie na obszarze analizowanym. Przeciwnie, taki sposób realizacji inwestycji jednoznacznie kłóci się z wymogami ładu przestrzennego przyjętymi w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich na obszarze analizy. Zatem, uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do pozostałych kwestii Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadne było odstąpienie od wezwania skarżących do uzupełnienia wniosku w zakresie zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę oraz do przedłożenia decyzji środowiskowej.
K. F. i J. F. w skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2022 r., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili naruszenie:
1/ art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie przepisów prowadzące do przyjęcia, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, podczas gdy przepis ten nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, a planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na analizowanym obszarze,
2/ art. 6 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie MI) poprzez błędne zastosowanie przepisów i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstępstwo od wyliczonej średniej, jakkolwiek z przeprowadzonej analizy wprost wynika, iż wartości średnie wyliczane są na podstawie skrajnie różnych wielkości, a tym samym nie stanowią odzwierciedlenia prawidłowości architektonicznych czy urbanistycznych występujących na analizowanym terenie
3/ art. 6 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez błędne zastosowanie przepisów i przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej 13m, znacznie odbiega od wyliczonej średniej na poziomie 11m, mimo iż sam przepis przewiduje tolerancję dla osiągniętego wyniku do 20%;
4/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności w zakresie uznania, że odstąpienie dokonane przez organ I instancji w przedmiocie wezwania strony do złożenia wyjaśnień czy do przedłożenia decyzji środowiskowej jest uzasadnione i pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania sprawy, a w konsekwencji uznanie, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy;
5/ art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów odwołania i jedynie wskazanie na zasadność w działaniu organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego posadowienie trzech budynków jednorodzinnych nie wpisuje się w istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz zagrodową. Nadto, zamiarem skarżących jest nie tyle posadowienie trzech budynków na jednej działce, ale podział istniejącej nieruchomości na trzy części - do czego również wymagane jest pozyskanie warunków zabudowy. Dopiero podział działki da podstawy do wystąpienia o nowe warunki zabudowy obejmujące budowę jednego budynku mieszkalnego na jednej działce. W ocenie skarżących planowana budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest kompatybilna z istniejącą zabudową, gdyż zabudowa zagrodowa oraz jednorodzinna przede wszystkim zmierza do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, jednocześnie żaden z organów nie wyjaśnił i nie wskazał, dlaczego kontynuacja zabudowy jednorodzinnej wymaga posadowienia tylko jednego budynku jednorodzinnego w ramach planowanej inwestycji oraz dlaczego wymagane jest przyjęcie uśrednionych parametrów i ścisłe ich wdrożenie, podczas gdy wyliczone średnie obejmują skrajnie różne wartości, co znacznie zaniża samą średnią w stosunku do występujących parametrów.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powoływanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej jak dotychczas jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 - dalej jak dotychczas rozporządzenie MI) – wszystkie te przepisy w brzmieniu poprzedzającym zmiany z 3 stycznia 2022 r., wniosek o ustalenie warunków zabudowy został bowiem złożony 22 lipca 2021 r. – zob. przepisy przejściowe zawarte w art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w razie braku obowiązującego m.p.z.p., tylko przeznacza określony teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie zasadniczym powodem, dla którego odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez nich zamierzenia było niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021, komentarz do art. 2).
Organ pierwszej instancji dokonując analizy spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wziął pod uwagę wyłącznie zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej, co objęta wnioskiem działka nr [...], wskazując, że jest nią zabudowa zagrodowa na działce nr [...]. W konsekwencji organ stwierdził brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Kolegium z kolei jakkolwiek stwierdziło, że pod uwagę należy brać zabudowę występującą na całym obszarze analizowanym, nie tylko na działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej, podzieliło stanowisko o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji wskazując, że w obszarze analizowanym brak jest wzorca dla inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce.
W ocenie Sądu przeprowadzona w tej sprawie analiza spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonana przez organy obu instancji była błędna, opierała się bowiem na niewłaściwych założeniach.
Należy podkreślić w pierwszej kolejności, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej", przyjmując, tak jak Kolegium, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 582/08 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1555/08).
Podkreślić należy, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji i jak przyjęto to w analizie architektoniczno-urbanistycznej. Pojęcie to należy odnosić do nieruchomości czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2266/17). Należy zatem stwierdzić, że wystarczające jest spełnienie przez działkę sąsiednią ogólnego wymogu dostępności do drogi publicznej. Skoro działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość, za oczywiste należy uznać, że dostępność z tej samej drogi nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej, co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja.
W przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, oddzielone od działki inwestycyjnej nr [...] zabudową zagrodową, znajdującą się na działkach nr [...] i [...]. W analizie urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze analizy brak jest zespołu 3 budynków mieszkalnych na jednej działce, zatem zamierzenie reprezentuje odmienny rodzaj zagospodarowania terenu od obecnego w sąsiedztwie. Na ten argument powołało się też Kolegium, uznając, że taki sposób realizacji inwestycji kłóci się w wymogami ładu przestrzennego.
Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu, skoro w obszarze poddanym ocenie znajdują się zabudowania o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i taką też funkcję pełnić ma planowana inwestycja, to sama okoliczność, że inwestycja ta (na obecnym etapie) polegać ma na budowie 3 budynków jednorodzinnych na 1 działce, a na obszarze analizowanym występuje zabudowa w konfiguracji 1 budynek mieszkalny na 1 działkę, nie może świadczyć o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa. Fakt, że inwestor chce zrealizować kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce nie godzi wszak w zastaną zabudowę mieszkalną zagrodową i jednorodzinną na analizowanym obszarze. Tzw. "dobre sąsiedztwo" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zachowaniu ładu przestrzennego, nie może jednak być rozumiane jako argument za dopuszczeniem realizacji dokładnie tylko takiej samej zabudowy, jaka występuje na analizowanym obszarze. Zaznaczyć przy tym należy, że wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z 23 października 2018 r., II OSK 2185/17). Podzielić należy prezentowany w judykaturze pogląd, wedle którego ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 116/12). Innymi słowy, fakt zamiaru inwestora zrealizowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie przesądza o braku kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej na analizowanym obszarze.
Argument o braku w analizowanym obszarze działki zabudowanej trzema budynkami jednorodzinnymi, nie może – zdaniem Sądu – stanowić przekonującego argumentu o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Nie jest występowanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w formie kliku budynków na jednej działce funkcją, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zatem zakresie chybiony jest argument organu o różnicach między planowaną a istniejącą zabudową. Gdyby traktować argumentację organu wyjątkowo ściśle, inwestor mógłby liczyć na pozytywną decyzję tylko wtedy, gdyby w analizowanym obszarze znajdowała się działka zabudowana 3 budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Takiego zaś rozumowania, w kontekście nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym między innymi prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), nie sposób podzielić.
Ustalenie, czy spełniony został wymóg kontynuacji funkcji polega na sprawdzeniu, czy w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka zabudowana w taki sam sposób jak planowana zabudowa, tj. czy w obszarze istnieje budynek o takim samym przeznaczeniu (np. mieszkalny, produkcyjny, usługowy) co budynek planowany. W świetle powyższego przepisu nie jest uprawnione uzależnianie spełnienia powyższego wymogu od tego, czy w obszarze analizowanym występują nieruchomości zabudowane dokładnie taką samą ilością budynków jak planowana inwestycja.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że ocena organów o niespełnieniu przez planowaną inwestycję wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa oparta została na niewłaściwych założeniach i jako taka nie mogła się ostać. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię. Konsekwencją tego naruszenia było też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., nie zbadano bowiem dostatecznie czy w okolicznościach faktycznych sprawy planowana inwestycja jest do pogodzenia z zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Tym samym w ocenie Sądu przyjęcie założenia o braku kontynuacji funkcji było przedwczesne, nie zostało bowiem poparte prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczno-architektoniczną, która poprzedza wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie oznacza to jednocześnie przesądzenia, że w sprawie warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, bowiem kwestia ta wymaga dokonania ponownej oceny organów, opartej na prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, uwzględniającej szczególne uwarunkowania wynikające ze sposobu ukształtowania zabudowy w obszarze analizowanym – teren inwestycji położony jest na terenach rolnych, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej oddzielającej ją od zabudowy jednorodzinnej. Rolą organu jest dokonanie oceny tych okoliczności w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji, uznać należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji celem przeprowadzenia przez tenże postępowania dowodowego i ponownego, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzenia analizy urbanistycznej. Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać ponownej oceny dopuszczalności planowanej przez skarżących inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne. Przeprowadzając ponowną analizę należy uwzględnić istniejące uwarunkowania na obszarze analizowanym, w szczególności, czy nowo wprowadzana na dany teren funkcja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także czy w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.
Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Przede wszystkim Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do zarzutów skargi odnoszących się do wskazanych w analizie urbanistycznej parametrów zabudowy, kontrolowana bowiem w sprawie decyzja jest decyzją odmawiającą wydania warunków zabudowy. Organ I instancji wprawdzie wskazał w uzasadnieniu decyzji, niejako na marginesie, że wnioskowane przez inwestorów wskaźniki powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej przekraczają średnie wartości wynikające z analizy, jednak skoro nie ustalił w decyzji w sposób wiążący tych parametrów (odmówił bowiem wydania decyzji o warunkach zabudowy), to uchyla się to spod kontroli Sądu.
Podobnie przedwczesne byłoby odnoszenie się do kwestii, czy organ I instancji zasadnie uznał, iż w sprawie wskazane byłoby przedłożenie przez inwestorów opinii hydrologicznej dowodzącej możliwości zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę z ujęcia własnego (w celu wykazania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) i decyzji środowiskowej (w celu wykazania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), skoro ostatecznie organ zrezygnował z wezwania inwestorów do przedłożenia tych dokumentów uznając to za zbędne z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Końcowo należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium w kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. warunku dostępu do drogi publicznej. Teren inwestycji pozostaje powiązany komunikacyjnie z drogą publiczną (ul. G.) m.in. poprzez drogę wewnętrzną gminną (ul. B.). Kwestia, czy droga ta spełnia wymogi wynikające z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania jest bez znaczenia na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 282/13). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1415/17). Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.
Jednakże pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13). Na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest zatem uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa (2x 17 zł).
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).