II SA/Gd 869/20

II SA/Gd 869/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1496/21 - Wyrok NSA z 2022-10-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 9 ust. 4, art. 2 pkt 12 i 13
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi U. R. i J. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
U. R. i J. R. wnieśli skargę na uchwałę nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. na zakończeniu ul. N., w zakresie działek obrębu 2 o numerach [..]-[..] oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 03.U. i 02.U oraz załącznika graficznego określającego te tereny symbolem ZL.
Pod adresem uchwały podnieśli zarzut naruszenia art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz z art. 21, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim zaskarżony akt wprowadza zakaz zabudowy lub znacząco tą zabudowę ogranicza, wpływając w ten sposób na prawo własności w sposób nieproporcjonalny, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.
Ponadto zarzucili naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z dnia 15 marca 2005 roku, Dz.U. Nr 45, poz. 435 z późn. zm., dalej ustawa o lasach) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, że działki należące do skarżących to tereny zalesione, mimo że nie są to grunty o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryte roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawione - przeznaczone do produkcji leśnej lub stanowiące rezerwat przyrody lub wchodzące w skład parku narodowego albo wpisane do rejestru zabytków, jak również grunty związane z gospodarką leśną, zajęte pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a raczej są to grunty o przypadkowym zadrzewieniu w żaden sposób nie przeznaczone dla potrzeb gospodarki leśnej;
2.prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, że zadrzewienie znajdujące się na terenie 15.ZL stanowi las ochronny w rozumieniu ustawy, mimo iż nie są to lasy, które:
chronią glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymują usuwanie się ziemi, obrywanie się skał lub lawin;
chronią zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulują stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów;
ograniczają powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych piasków;
są trwale uszkodzone na skutek działalności przemysłu;
stanowią drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej;
mają szczególne znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa;
są położone w granicach administracyjnych miast i w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców, w strefach ochronnych uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej w rozumieniu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), w strefie górnej granicy lasów;
3. prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowania, a mianowicie poprzez uznanie, że działki skarżących stanowią las, mimo iż dla tych terenów nie sporządzono planu urządzenia lasu i uproszczonego planu urządzenia lasu, chociaż takie dokumenty winny być sporządzone dla terenów leśnych;
4.prawa materialnego, tj. § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż działki skarżących stanowią grunty leśne, mimo iż załącznik nr 6 do tego rozporządzenia wskazuje, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie o lasach;
5. prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie faktu, iż działki należące do skarżących wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo - kanalizacyjna i sieć energetyczna;
6. prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z dnia 24 listopada 2005 roku, Dz.U. 240, poz. 2027 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez stwierdzenie, iż zapisy w ewidencji gruntów nie mają wiążącego charakteru przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
7. przepisów postępowania, tj. art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1-2 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim zaskarżone uchwały nie uwzględniają interesu prywatnego skarżących, a więc organ przekroczył przysługujące Gminie władztwo planistyczne;
8. przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnośnie przeznaczenia terenów 03/1.l.ZL, oraz 2.ZL, które w Studium są przeznaczone w strefie D pod zabudowę sanatoryjno - wczasową, a w planie stanowią tereny zalesione;
9. przepisów postępowania, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu;
10. przepisów postępowania, tj. art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1- 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1992 roku o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1502 z późn.zm.) w zakresie, w jakim plan miejscowy uwzględnia uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego w zakresie dotyczącym działek skarżących, mimo iż zgodnie z przepisami zgoda dyrektora urzędu morskiego jest konieczna jedynie na wykorzystanie pasa technicznego na inne cele niż bezpieczeństwo i ochrona środowiska, natomiast działki skarżących znajdują się poza terenem pasa technicznego, a przypadku pasa ochronnego przepisy nie wskazują tak daleko idących ograniczeń.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta na zakończeniu ul. N., w zakresie działek obrębu 2 o numerach [..]-[..] oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 03.U (03/1.l.ZL) i 02.U oraz załącznika graficznego określającego te tereny symbolem ZL oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami działek nr [..]-[..]. Działki te są położone w planie z 2010 roku na terenie 02.U i 03.U.
Teren 02.U jest przeznaczony na teren zabudowy usługowej (zabudowa rezydencjonalna, hotelowo - wypoczynkowa, uzdrowiskowa, dopuszcza się także usługi oświaty i nauki oraz nauki zdrowia), natomiast teren wydzieleń wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL i 02/1.2.ZL pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Teren ten obejmuje działkę nr [..].
Teren 03.U o pow. 3,47 ha jest przeznaczony na zabudowę usługową, w tym dla zabudowy rezydencjonalnej, hotelowo - wypoczynkowej, uzdrowiskowej, dopuszcza się także usługi oświaty i nauki oraz usługi zdrowotne, natomiast tereny wydzieleń wewnętrznych oznaczonych na rysunku plan symbolem 03/1.l.ZL (obejmuje działkę nr [..], [..]), 03/1.2.ZL, 03/1.3.ZL i 03/1.4.ZL pozostają w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy.
Teren 15.ZL (obejmujący działkę nr [..]) w planie z 2010 roku przeznaczony był na las ochronny. Na całym terenie obowiązywał zakaz zabudowy.
W trakcie uchwalania planu z 2010 roku obowiązywała uchwała nr XXXVIII/350/2010 Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału C.
Z powyższej uchwały wynika, że działki skarżących znajdują się w strefie D, a więc w strefie sanatoryjno - wczasowej i mieszkalnej. Wskazano w niej, że tereny po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju.
Dalej wskazano, że podstrefa D.4.1 to podstrefa przekształceń funkcji. Teren po likwidowanej jednostce wojskowej przeznaczony został pod funkcje zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo - wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione.
W ocenie skarżących zaskarżony plan nie jest zgodny ze Studium, które obowiązywało w dniu jego uchwalenia,.
Uzasadniając zarzut z pkt 1 skargi po przytoczeniu przepisów art. 3, 6, 15, 20 ust. 1-2 ustawy o lasach wskazali skarżący, że z pisma Nadleśnictwa z dnia 21 stycznia 2016 r. wynika, że działki nr [..]-[.] na dzień 09.10.2009 r. nie figurowały w wykazie lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa znajdujących się w granicach administracyjnych Starostwa Powiatowego, powierzonych w nadzór Nadleśnictwu. Inwentaryzacja terenów leśnych na dzień 15.09.2015 r. dla miasta Ł. przekazana nadleśnictwu w celu zaopiniowania nie obejmowała działek nr [..]-[.]. W świetle zacytowanych regulacji działki należące do skarżących nie są terenami leśnymi. Z ewidencji gruntów wynika, że są to tereny różne, a nie leśne. W czasie uchwalania planu obowiązywała decyzja, w której wskazano te tereny jako leśne, ale stwierdzono nieważność tej decyzji i przywrócono poprzednią klasyfikację gruntu, która też obowiązywała w dniu zakupu działek przez skarżących.
Działki skarżących pierwotnie znajdowały się na terenie zamkniętym i należały do Agencji Mienia Wojskowego. Decyzją z 13 listopada 2006 r. zaklasyfikowano grunty należące do skarżących jako grunty leśne (Ls). Decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność wydanej decyzji, a co za tym idzie przywrócono dla tych terenów poprzednią klasyfikację, czyli tereny różne (Tr).
Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie II OSK 41/19 wynika, że skoro dane z ewidencji gruntów stanowiły podstawę przy ustaleniu przeznaczenia poszczególnych działek ewidencyjnych w planie miejscowym, to późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie klasyfikacji gruntów powinno być uwzględnione przy sądowej kontroli planu miejscowego z uwagi na wsteczne skutki decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, uchyla wszelkie skutki, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona.
Żadna istniejąca dokumentacja nie wskazuje na to, aby były to tereny leśne. Istniejący stan rzeczy na nieruchomości również na to nie wskazuje, gdyż na tych terenach nigdy nie prowadzono gospodarki leśnej i nie są to zwarte tereny pokryte roślinnością leśną. Ponadto, istniejące tam zadrzewienie nie może pełnić funkcji lasu ochronnego.
Wskazali skarżący, że zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.
Działki należące do skarżących niewątpliwie spełniają warunki wynikające z definicji działki budowlanej. Działki te są uzbrojone, posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo - kanalizacyjna oraz sieć energetyczna. Natomiast grunty te nie spełniają przesłanek pozwalających na zaklasyfikowanie ich jako lasy czy las ochronny. Na tych gruntach nigdy nie była prowadzona gospodarka leśna i nigdy nie zostały objęte planem urządzenia lasu czy też uproszczonym planem urządzenia lasu.
Podkreślili skarżący, że w "Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ul. N." z 2009 roku na s. 7 wskazano, że w projekcie planu została przyjęta zasada, która zakłada całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją gruntów), natomiast w ewidencji gruntów działki skarżących są zaklasyfikowane jako tereny różne, a nie grunty leśne.
Natomiast w uzasadnieniu do projektu planu wskazano, że przyjęto w nim zasadę całkowitego zachowania terenów leśnych, zgodnie z ewidencją gruntów, i przeznaczenie na cele budowlane terenów nieleśnych. Ze studium również wynika, iż zabudowane nie mogą być tylko tereny zalesione.
W tej sytuacji działki skarżących mogą zostać zabudowane jako tereny nieleśne, gdyż w ewidencji gruntów są zaklasyfikowane jako tereny różne.
Z § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr [..] do tego rozporządzenia wynika, że do gruntów leśnych zalicza się grunty określone jako las w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a jak wyżej zostało wykazane grunty należące do skarżących nie stanowią lasu.
Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.
W ocenie skarżących zaskarżony akt prawa miejscowego jest niezgodny z aktami prawa wyższego rzędu. Zgodnie z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Stosownie zaś do art. 64 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Natomiast zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.
Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wszelkie ograniczenia prawa własności powinny wynikać z ustawy, a nie z aktu prawa miejscowego. Przypomnieć również należy, że w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie P. przeciwko Polsce stwierdzone zostało, iż każda ingerencja w prawo własności powinna zapewniać właściwą równowagę pomiędzy interesem publicznym a ochroną praw jednostki. Tak również wskazują sądy polskie.
Skarżący nabyli działki nr [.]-[.], na podstawie umowy z dnia 30 września 2002 r. oraz działki nr [.]-[.] na podstawie umowy sprzedaży z dnia 20 grudnia 2002 r. W tym czasie nie obowiązywał na tym terenie plan miejscowy, ale obowiązywała uchwała Rady Miejskiej nr 169/XXXVII z dnia 28 grudnia 2000 r. stanowiąca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, z której wynikało identyczne przeznaczenie terenu, jak w późniejszym Studium z 2016 roku.
Skarżącym była znana również treść porozumienia z dnia 4 maja 2000 r. dotyczącego ustaleń w sprawie sprzedaży części nieruchomości położonej w m. Ł. przy ul. N., będących w zasobie Agencji Mienia Wojskowego, z którego wynika, że Miasto zobowiązało się wprowadzić do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapis, że działki nr [.]-[.] zostaną oznaczone jako tereny przeznaczone pod funkcję zabudowy rezydencjonalnej, oświatowej hotelowo - rekreacyjno - wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającej się w miarę od centrum miasta w kierunku wschodnim.
Niewątpliwie zatem zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, gdyż uniemożliwia im dokonanie zabudowy, którą skarżący planowali nabywając działki, a ich oczekiwania były zgodne z istniejącą wówczas dokumentacją i planami Gminy co do tego terenu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie
Uznając za niezasadny zarzut braku zgodności planu ze studium Rada podniosła, że taka zgodność jak najbardziej została zachowana. Zapisy planu pokrywają się z przeznaczeniem terenu określonym dla działek skarżących w studium, co stanowi o braku naruszenia zasad sporządzania planu i nie może prowadzić do nieważności zaskarżonego aktu w części odnoszącej się do spornych dziatek.
Zgodnie z uchwałą XXXVI 11/350/2010 Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału C. - teren działek skarżących położony był w strefie D, a więc w strefie sanatoryjno - wczasowej, w podstrefie D.4.1. - teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki [.]-[.] przeznaczone na funkcje zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo - wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającej się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, niezalesione. Nadto w części ogólnej strefy D zaznaczono, że przeznaczenie na funkcje turystyczne warunkowane jest uwzględnieniem wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju.
Mając na uwadze tak określone przeznaczenie terenu (działek numer: [.]-[.]) i dopuszczone funkcje jego zagospodarowania, odniosła je Rada do adekwatnych regulacji zawartych w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N., uchwalonego przez Radę Miejską w dniu 29 lipca 2010 r. uchwałą Nr XL/361/2010, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 117 poz. 2283 z dnia 22 września 2010r., którego zgodność ze studium przyjęła Rada Miejska, (wypis i wyrys z mpzp - załącznik numer 16 - do uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia - dalej zwanej również jako Uchwała WN).
Działka [.] znajduje się w jednostce 02.U. (przeznaczenie usługowe), przy zabudowie działki należało uwzględnić uzyskaną na etapie sporządzenia planu opinię RDOŚ z 10 lipca 2009 r. z uwagą o konieczności dla wydzielenia 02.U (działka nr [.]) pozostawienia terenów 02/1.1.ZL i 02/1.2.ZL oraz oznaczonych w prognozie N1/D2 w stanie obecnym - cenne siedlisko przyrodnicze - bór bażynowy oraz stanowiska listery sercowatej i tajężni jednostronnej (rośliny pod ścisłą ochroną gatunkową), nie należy zmieniać rzeźby terenu (załącznik nr 11 do uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia).
Działki [.]-[.] znajdują się w jednostce 03.U. (przeznaczenie usługowe), częściowo w wydzieleniu wewnętrznym 0.3./1.1.ZL, które pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Przy zabudowie działek należało uwzględnić uzyskaną na etapie sporządzenia planu opinię RDOŚ z 10 lipca 2009r. z uwagą dla wydzielenia 03.U (działki nr [.]-[.]) dopuszczenia zainwestowania w części oznaczonej w prognozie NI - w pozostałej części wydzielenia należało zachować tereny leśne oraz murawy psammofilne z pozostawieniem niezainwestowanych części oznaczonych w prognozie KI, nie należało zmieniać rzeźby terenu (załącznik nr 11 do uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia).
Mając zatem na uwadze zarówno postanowienia studium, jak i odnoszące się do spornych działek postanowienia kwestionowanego planu, uznała Rada, że w obu tych dokumentach, na obszarze w którym znajdują się sporne działki, przewidziano utrzymanie istniejących terenów zalesionych i w związku za konieczne uznano wyłączenie części terenów z zabudowy. Ustalenia planów wynikały z istniejącego zagospodarowania terenu, obszarów cennych przyrodniczo (opinia RDOŚ -załącznik nr 11 do Uchwały WN - działki nr [.]-[.]) oraz sąsiedztwa (pismo Urzędu Morskiego - załącznik nr 5 do uchwały WN- działka nr [.]).
Całokształt dokumentacji planistycznej zgromadzonej w toku procedury to jest m.in. strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą potwierdzają, iż sporne działki skarżących stanowią tereny zalesione.
Co więcej w uwarunkowaniach ekofizjograficznych zagospodarowania terenu - postulowano przedmiotowy teren do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze. Nadto powyższe wynikało z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 10 lipca 2009 r. wspomniane powyżej.
Podkreśliła Rada, że wszystkie wskazane powyżej okoliczności wskazują, iż polityka Gminy jest konsekwentna, zmierza w kierunku utrzymania terenów faktycznie zalesionych.
Podała Rada, że w ujęciu historycznym, na przedmiotowym terenie (obejmującym również działki skarżących) zlokalizowany był dywizjon rakietowy. Po jego likwidacji w 1999r., na wniosek A. Gmina Miejska wprowadziła w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta " zatwierdzonym uchwałą nr 169/XXVII/00 Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2000r. dla obszaru objętego planem funkcje zabudowy rezydencjalnei, oświaty, hotelowo-wypoczynkowej oraz uzdrowiskową, wprowadziła w/w funkcję dla terenów otwartych, nie zalesionych.
Zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr 169/XXVII/00 z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta, zmienioną uchwałą nr XXXVIII/350/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału, teren działek skarżących położony był w strefie "D" sanatoryjno - wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Zapisy podstrefy "D.4.1." stwierdzają natomiast, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [.]-[.], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo - wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, niezalesione.
Mając powyższe na względzie pod zabudowę były przeznaczone jedynie tereny otwarte, niezalesione. Jednostka wojskowa zachowywała zalesienie terenu, które stanowiło cenny element kamuflujący obiekty wojskowe. Po likwidacji jednostki stanowiły one cenny przyrodniczo i krajobrazowo element przestrzeni. To, iż na działce zgodnie z ewidencją gruntów są Tr- a więc tereny różne, nie oznacza, że nie obowiązują zapisy ze Studium chroniące istniejące zalesienie i przeznaczające pod zabudowę jedynie tereny otwarte (tereny otwarte w czasie uchwalenia studium). Dodała Rada, że w/w teren został sprzedany przez A., nie przez Gminę Miejską. Nigdy nie był wykorzystywany pod zabudowę komercyjną. Cenny przyrodniczo teren pomiędzy morzem B. a jeziorem S. nie został włączony do Rezerwatu jedynie z uwagi na konieczność lokalizacji strategicznych dla obronności kraju inwestycji wojskowych. O pierwotnej przyrodniczej funkcji świadczy w/w miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzony Zarządzeniem nr [.] Wojewody z dnia 19 lutego 1976 r. Gmina Miejska zgodziła się na wprowadzenie w Studium (które nie jest prawem miejscowym) funkcji zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej jedynie na terenach otwartych, niezalesionych. O funkcji leśnej działki nr [.] poza opracowaniem ekofizjograficznym i waloryzacją przyrodniczą świadczy pismo Urzędu Morskiego z 26 lipca 2000r. do A. (pismo Urzędu Morskiego w załączeniu - załącznik nr 5 do Uchwały WN).
Działka zgodnie z pismem stanowiła las w wieku 35 lat, oddział 181f o statusie lasu ochronnego, spełniającego rolę stabilizatora wydmy i jej zaplecza, położonej w bezpośrednim zasięgu, negatywnego oddziaływania morza. Brzeg morski w tym miejscu narażony jest na zagrożenie. Wydma pokryta drzewostanem stanowi jego bezpośrednie i główne zabezpieczenie. Stanowiska wynikającego z doświadczenia, ciążących obowiązków Urzędu Morskiego w sprawie zagospodarowania działki nr [.] obr.2 zdaniem Rady nie można lekceważyć. Do organów administracji morskiej na podstawie zapisów art. 42 ust. 2 pkt 11), 11b) ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2169. ze zm.) należą sprawy między innymi: budowy, utrzymywania i ochrony umocnień brzegowych, wydm i zalesień ochronnych w pasie technicznym; nadzoru nad zapewnieniem ochrony przed powodzią od strony wód morskich w tym poprzez budowę, rozbudowę i utrzymywanie budowli hydrotechnicznych oraz umocnień brzegowych w pasie technicznym. Realizacja zabudowy usługowej stanowiłoby zagrożenie dla wydmy oraz zrealizowanej inwestycji, stanowiłoby zagrożenie dla inwestycji, ale co najważniejsze i bezcenne dla zdrowia i życia przebywających w obiekcie ludzi. W konsekwencji Urząd Morski uzgadniając inwestycję musiałby zrealizować opaskę brzegową (o długości ponad 570m) zabezpieczającą inwestycję przed zniszczeniem od strony morza, wiązałaby się to z olbrzymimi wielomilionowymi kosztami po stronie Skarbu Państwa oraz olbrzymimi zmianami w naturalnym środowisku przyrodniczym. Przykład realizacji opaski brzegowej przez Urząd Morski przy zabytkowym Hotelu [[.], która uchroniła hotel przed katastrofą jednocześnie zmieniając charakter przyrodniczy i estetyczny plaży.
Gmina Miejska wychodząc naprzeciw oczekiwaniom właścicieli nieruchomości, chcąc umożliwić realizację inwestycji na terenach powojskowych przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest jedynie wiążące przy sporządzeniu miejscowego planu, inwestycję można realizować na podstawie ustaleń miejscowego planu, a w przypadku jego braku na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku między innymi istnienia "dobrego sąsiedztwa" oraz gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się.
Uchwalenie nowego planu nie uniemożliwiło zatem skarżącym, ani nie ograniczyło istotnie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Przed uchwaleniem planu działki skarżących były zalesione. A określenie tereny różne wynikało jedynie z faktu, że były to tereny dawnej jednostki wojskowej.
Uchwałę nr 178/XIX/2004 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N. Rada Miejska podjęła 30 kwietnia 2004 r.. Celem opracowania było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojskową, pozwalających na jego docelowe porządkowanie i zagospodarowanie zgodnie z aktualnymi potrzebami i możliwościami miasta. Granicami planu objęty został fragment miasta o powierzchni ok. 45,5ha położony we wschodniej jego części na obszarze [.]. Cały obszar opracowania (z wyjątkiem fragmentu położonego między ulicą N. a brzegiem jeziora S.) stanowi teren dawnej jednostki wojskowej, przedtem teren zamknięty. Składały się na nią obiekty koszarowe położone w części zachodniej oraz obiekty typu militarnego - bunkry, silosy, magazyny, w większości konstrukcje podziemne oraz różnego rodzaju obiekty zapewniające techniczną obsługę funkcji podstawowej.
W związku ze skomplikowanym zakresem opracowania miejscowego planu, dbając o ład przestrzenny, w tym wymagania urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe oraz koniecznością uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju Burmistrz zlecił sporządzenie projektu planu doświadczonej pracowni projektowej, o olbrzymim dorobku projektowym oraz naukowym.
Fakt przeznaczenia w planie działek nr [.]-[.] pod lasy (w części) nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu, w podobny sposób został przeznaczony cały obszar w miejscowym planie - dowód plan miejscowy oraz opracowanie ekofizjograficzne z waloryzacją przyrodniczą, fragment prognozy oddziaływania.
Analiza materiałów planistycznych zgromadzonych w toku procedury poprzedzającej podjęcie kwestionowanej uchwały o planie, w tym jego uzasadnienia, strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z niezgodnością planu miejscowego ze Studium. Głównym celem i założeniem planu miejscowego było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojskową. Gmina przyjęła w planie zasadę zakładającą całkowite zachowanie terenów leśnych i wprowadzenie przeznaczenia na cele budowlane wyłącznie na terenach niezalesionych, z wyjątkiem dotyczącym przystani żeglarskiej nad jeziorem S.
Wprawdzie w strefie "D" Studium przewidziano przeznaczenie pod funkcje związane z turystyką, zastrzeżono jednak warunek uwzględnienia wymogów ochrony środowiska oraz zasad ekorozwoju.
Z postanowienia podstrefy "D.4.1.", co już wskazywano powyżej, wynika, iż pod zabudowę o funkcji rezydencjalnej, oświaty, hotelowo - wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej, wykorzystywane mogą być tereny otwarte, niezalesione. Z powyższych zapisów Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżących, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów niezalesionych. Zapisy Studium nie przesądzają natomiast, iż o tym, które tereny są zalesione, przesądzać winny wpisy w ewidencji gruntów. Brak jest w Studium takich zapisów. Treść Studium sugeruje raczej, że przy ustalaniu zagospodarowania terenów należy uwzględnić aktualny stan nieruchomości, tylko bowiem wzięcie pod uwagę faktycznego zagospodarowania umożliwi realizację warunku uwzględniania wymogów ochrony środowiska oraz zasad ekorozwoju.
Dokumentacja planistyczna potwierdza, że przeznaczenia terenów pod lasy i wyłączenia ich z zabudowy, w tym obszarów działek skarżących w jednostkach 03/1.1.ZL i 15.ZL (w zmianie planu 2 ZL), dokonano w oparciu o obszerne i merytoryczne opracowania, które stanowiły podstawę rozstrzygania o przeznaczeniu terenów. W szczególności Rada zwróciła uwagę na opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą, sporządzone dla terenu objętego postanowieniami planu na potrzeby jego przygotowania. W tym opracowaniu dokonano inwentaryzacji przyrodniczej, której wyniki potwierdziły, iż działki stanowiły wtedy lasy. W opracowaniu zalecono by wyłączyć teren z inwestowania budowlanego właśnie z uwagi na walory przyrodnicze. Co więcej fakt znajdowania się na działkach wówczas boru nadmorskiego potwierdzają również mapy i opracowania ujęte w tabeli przedstawiającej ujęcie historyczne-chronologiczne działek numer: [.]-[.].
Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko także potwierdza, iż w celu maksymalnej ochrony terenów objętych planem ustala się zachowanie wszystkich istniejących lasów w dotychczasowym użytkowaniu. Z uwagi na fakt, iż cały obszar objęty planem położony jest w granicach pasa nadbrzeżnego (pasa ochronnego), na terenach sąsiadujących z pasem technicznym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego, gdzie obowiązywać powinno zachowanie istniejącego drzewostanu na terenie w sąsiedztwie pasa, zgodnie z rysunkiem planu. Działka nr [.] - którą przeznaczono pod las ochronny położona jest w granicach pasa ochronnego brzegu morskiego, w bezpośrednim sąsiedztwie z granicą pasa technicznego brzegu morskiego.
Gmina przygotowując projekt planu bardzo starannie zatem ustaliła aktualny stan zagospodarowania działek skarżących, ustalając, że są to tereny częściowo zalesione. W czasie, gdy był procedowany plan -okoliczności te potwierdzały również zapisy, które widniały w ewidencji.
Gmina zatem nie naruszyła art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie z którym: "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków."
Zgodnie z art. 4 u.p.z.p.: "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego."
Zatem to plan określa przeznaczenie działek, a ewidencja może służyć do określenia powierzchni, kształtu czy właścicieli działek.
Na czas procedowania zapisy w ewidencji przewidywały w części tereny zalesione. Niezależnie z przepisu tego nie wynika wiążąca moc tychże zapisów w sytuacji ich sprzeczności ze stanem faktycznym. Faktycznie natomiast na czas procedowania były to tereny zalesione, co potwierdza szeroka dokumentacja zgromadzona w toku procedowania planu.
Zatem późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie klasyfikacji gruntów nie mogło mieć znaczenia skoro celem kontroli legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego jest zgodność z prawem w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podjęcia uchwały. Marginalnie wskazała Rada, że stwierdzenie nieważności decyzji wynikało jedynie ze względów formalnych (organ uznał, że Burmistrz jako nie właściciel nie był uprawniony do złożenia wniosku o klasyfikację spornych działek) a nie merytorycznych. Faktycznie zatem nie miałoby to wpływu, gdyż przedmiotowe tereny faktycznie były zalesione. Dodała Rada, że decyzja klasyfikacyjna Starostwa Powiatowego będąca podstawą wpisu w ewidencji gruntów nie została w przewidzianym ustawowo terminie zaskarżona przez skarżących i stała się ostateczna. Nadto Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę z 10 maja 2018 roku wskazał, że stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty z 13 listopada 2006 r. nie spowoduje uchylenia normy prawnej nakładającej ten obowiązek i nie pozbawi Gminy Miejskiej uprawnienia władczego w wykonywaniu zadań publicznych jakim jest uchwalenie miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru Miasta.
Oceniając sytuację skarżących stwierdziła Rada, że prawo ich własności w swej istocie nie zostało naruszone. Ustalenia zaskarżonego planu nie oznaczają, że skarżący nie mają możliwości korzystania z działek czy też rozporządzania nimi zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mają co prawda zmniejszone możliwości inwestycyjne, lecz jest to wynikiem ich zalesienia. To zalesienie wykluczało te tereny z możliwości zabudowy. Ochrona środowiska naturalnego, walorów przyrodniczych i krajobrazowych, ochrona wybrzeża i gatunków chronionych stanowi dobro, które musi zostać uwzględnione, a nie może zostać pominięte przy kształtowaniu zagospodarowania terenu.
Zatem pomimo, iż skarżący mają ograniczoną możliwość w zakresie możliwości zabudowy działki to jednak jest to wynikiem działania zgodnego z prawem, zgodnie z procedurą planistyczną. Polityka Gminy w tym zakresie jest konsekwentna i tereny zalesione były chronione przed zabudową zawsze, brak takiej możliwości był również przed uchwaleniem kwestionowanego planu. Tzw. władztwa planistyczne gminy (przyznane jej na mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określa się jako oddanie gminie przez ustawodawcę kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Dzieje się to przez wydanie aktu prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy takiego planu nie ma.
W dacie podjęcia działań planistycznych działki nr [.]-[.] w przeważającej części stanowiły tereny zalesione, a zatem nie mogły, zgodnie z zasadą wyrażoną w Studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia w części pod funkcję zabudowy, zgodnie z oczekiwaniami skarżących. Również działka nr [.], granicząca bezpośrednio z pasem ochronny brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgadniając pozytywnie projekt planu.
Dokumentacja planistyczna potwierdza zatem, że celem działania Gminy w trakcie procedowania planu było całkowite zachowanie terenów leśnych oraz zagospodarowanie terenów po jednostce wojskowej na cele budowlane wyłącznie w obszarach niezalesionych.
Podkreśliła Rada, że przy ocenie działania Gminy należy mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania były tereny stanowiące bazę wojskową. Z natury swej były one wyłączone z możliwości inwestowania. Przy zagospodarowaniu takich terenów z uwagi na położenie - Gmina wychodząc mieszkańcom, właścicielom działek naprzeciw przystąpiła do opracowania planu jednak z zachowaniem terenów leśnych, które spod zabudowy wyłączyła.
Dlatego też Gmina przy podejmowanych działaniach dbała o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Gmina uwzględniła potrzebę ochrony środowiska, obowiązek zachowania równowagi przyrodniczej czym działała dla potrzeb swoich mieszkańców.
Z tych samych powodów nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. Kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego nie pozbawił skarżących ich własności. Ograniczona możliwość zabudowy wynikała z walorów przyrodniczych o czym szeroko pisano wyżej, ograniczenia te istniały również przed uchwaleniem spornego planu. W sytuacji skarżących faktycznie nic nie uległo zmianie. Organ gminy działał w zgodzie z prawem i poszanowaniem procedury planistycznej.
Reasumując powyższe rozważania Gmina w zakresie kształtowania ładu przestrzennego działała zgodnie z prawem. Przy działaniach związanych z uchwaleniem planu wyważono interesy właścicieli działek i te wynikające z ochrony środowiska. W konsekwencji Rada uznała wniesioną skargę za nieuzasadnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy N. w Ł. Skarżący zakwestionowali ww. akt w zakresie, w jakim plan ten reguluje przeznaczenie działek stanowiących ich własność i zakazuje na ich terenie lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, mimo iż funkcją podstawową terenu jest zabudowa usługowa (rezydencjonalna, hotelowo-wypoczynkowa, uzdrowiskowa, dopuszcza się także usługi oświaty i nauki oraz nauki zdrowia). W ocenie skarżących ww. postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ingerują w przysługujące im prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, a także naruszają podstawowe standardy ładu przestrzennego, gdyż wadliwie uznał organ, że teren działek skarżących stanowi las i winien zostać wyłączony spod prawa zabudowy.
Skarga niniejsza została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., a zatem – stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. sądu), w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Z tego względu wniesienie niniejszej skargi było uzależnione od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czego skarżący dopełnili pismem z 16 sierpnia 2020 r.
Ponadto, oceniając termin dla wniesienia niniejszej skargi sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Mając to na uwadze należało uznać, że ze względu na brak odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia prawa, wniesienie skargi przed upływem terminu 60 dni od daty skierowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa należało uznać za dokonane z zachowaniem terminu.
W ocenie sądu spełniona została również przesłanka posiadania przez skarżących legitymacji do kwestionowania uchwały w sprawie planu miejscowego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zarówno w brzmieniu właściwym dla daty uchwalenia planu, jak i obecnie, uzależnia skuteczne wniesienie skargi do sądu na ten akt od wykazania przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W wykonaniu tego warunku trzeba wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego, a zaskarżaną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Mając to na uwadze sąd rozważył legitymację skargową U. i J. R. uwzględniając w tym zakresie okoliczność, niebędącą przedmiotem sporu, że dysponują oni prawami właścicielskimi do działek o numerach [.]-[.], położonych w Ł. Natomiast analiza części graficznej kwestionowanego planu potwierdza, że nieruchomości te znajdują się w granicach opracowania kwestionowanego planu i są oznaczone symbolem 03.U (03/1.1.ZL ) i 02.U (§ 198 i § 19 planu). Przy czym na tym terenie plan wyznacza strefy wydzieleń wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolami 02/1. 1. ZL i 02/1. 2.ZL 03/1. 1. ZL, 03/1. 2.ZL, 03/1. 3.ZL i 03/1. 4.ZL, które pozostają w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy i jest to jednoznacznie z zakazem zabudowy.
Takie przeznaczenie działek należących do skarżących powoduje, w ocenie sądu, że zapisy planu wpływają na przysługujące im uprawnienia właścicielskie, ograniczając je poprzez wprowadzone zakazy zabudowy. Zakaz zabudowy terenu przeznaczonego pod zabudowę usługową niewątpliwie wpływa na możliwości inwestycyjne właściciela gruntów znajdujących się w strefie ograniczonego użytkowania, uszczuplając je w stosunku do prawa do swobodnego dysponowania gruntem w ramach uprawnień właścicielskich. Zatem istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony wnoszącej skargę, a zaskarżoną uchwałą, uzasadniający przyznanie jej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Spełnienie powyższego wymogu nie oznacza jednak, że złożona skarga jest zasadna, gdyż stwierdzone naruszenie interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej musi być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.
Przed dokonaniem oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem oceny przez tutejszy Sąd (wyrokiem z 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 338/18 i wyrok z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 418/20), jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 27 lutego 2020 r. o sygn. akt II OSK 41/19). Sąd odwoławczy co prawda uchylił wyrok tutejszego sądu, ale nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej, co oznacza, że kwestia ta jako przesądzona pozwala uznać, że tryb sporządzania planu był zgodny z prawem. Stwarza to możliwość merytorycznej oceny zarzutów zgłoszonych we wniesionej skardze.
Tytułem wstępu przypomnieć należy, że skarżący są właścicielami działek o nr [.]-[.] w Ł. Działki te objęte są postanowieniami zaskarżonego planu: działka nr [.] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 02.U., w obrębie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL i 02/1/1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy, zaś działki [.]-[.] znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 03.U., w obrębie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 03/1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy.
Weryfikując jako pierwszy zarzut najdalej idący bowiem zarzucający niezgodność zaskarżonego planu ze studium (pkt 8 skargi) wskazać należy, że w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Jak to wynika bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Powyższe oznacza, że jednym z warunków merytorycznej prawidłowości planu miejscowego jest jego niesprzeczność z postanowieniami studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy ma ścisły związek z jego treścią, a przede wszystkim ze stopniem ogólności i precyzyjności zawartych tam uwarunkowań i kierunków. Okoliczność ta podlega badaniu ad casusm, bowiem wyznacza ją interes prawny skarżących. Istotne jest jednak, że każda z uchwał – w przedmiocie studium i w przedmiocie planu - ma swój autonomiczny charakter, ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym – uchwały te powinny mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma bowiem za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Oczywistym w związku z tym jest, że studium ma charakter ogólny, gdyż wynikać ma z niego kierunek rozwoju gminy na poszczególnych obszarach, a nie ich konkretne przeznaczenie, przy czym dla interpretacji jego postanowień znaczenie ma pełne brzmienie norm dotyczących poszczególnych jednostek obszarowych, a więc w całokształt postanowień ich dotyczących. Biorąc pod uwagę charakter omawianego aktu prawnego w kontekście brzmienia jego konkretnych postanowień dotyczących działek skarżących o numerach [.]-[.], w ocenie sądu uznać należy, że nie znajduje potwierdzenia ich stanowisko o sprzeczności jego postanowień z odnośnymi postanowieniami skarżonego planu miejscowego.
Teren ww. działek skarżących, zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr 169/XXVII/00 z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta, zmienioną uchwałą nr XXXVIII/350/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału (dalej powoływaną jako Studium), położony jest w strefie "D" sanatoryjno – wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [.]-[.], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione.
Wszystkie trzy działki należące do skarżących znajdują się w granicach wydzielenia wewnętrznego z nakazem pozostawienia w dotychczasowy użytkowaniu jako lasy.
Porównanie postanowień planu z odnośnymi postanowieniami Studium przeczy wnioskom skarżących o ich niezgodności. Fakt przeznaczenia części obszarów po zlikwidowanej w 1999 r. jednostce wojskowej pod zabudowę turystyczną został jednoznacznie powiązany oceną tego obszaru pod względem jego walorów środowiskowych, na co wskazuje powołane wyżej ogólne brzmienie Studium. Co więcej, priorytet środowiskowych walorów jako ostatecznie przesądzających o możliwościach zmiany dotychczasowego przeznaczenia tych terenów na zabudowę rezydencjalną, oświatową, hotelowo – wypoczynkową oraz uzdrowiskową potwierdzają również regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1.", z których brzmienia jednoznacznie wynika wykluczenie tego rodzaju zabudowy na terenach zalesionych. Z ww. postanowień Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżących, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów pozbawionych walorów środowiskowych, podlegających ochronie, w tym w szczególności - niezalesionych. W Studium jest bowiem wprost mowa o możliwości wykorzystania na zabudowę kubaturową "terenów otwartych". Powyższe oznacza, że zabudowa turystyczna, wbrew stanowisku skarżących, nie stanowi docelowej i jedynie dopuszczalnej zabudowy na jednostce D.4.1., bowiem jej stworzenie w planie – właśnie w celu dochowania warunku zgodności planu z postanowieniami Studium – wymagało pogłębionej analizy walorów środowiskowych tych obszarów, w tym związanych z identyfikacją terenów zalesionych na obszarze byłej jednostki wojskowej, wykluczających względy ochrony środowiska uzasadniające pozostawienie tych obszarów jako niezabudowanych. Biorąc pod uwagę tak nakreślone w Studium kryterium decydowania o przeznaczeniu terenów w jednostce "D" - istotnego znaczenia nabiera dokumentacja planistyczna w postaci strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, bowiem to właśnie te dokumenty przesądzają o walorach środowiskowych terenów. W tym kontekście z kolei, istotnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikacji działek ewidencyjnych o nr [.]-[.] jako gruntów zalesionych i gruntów o istotnych walorach środowiskowych, wymagających ochrony.
Z uzasadnienia projektu kwestionowanego planu, w którym Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów. W dacie podejmowania uchwały, działki nr [.]-[.] stanowiły tereny leśne Ls, co wynikało z decyzji Starosty z 13 listopada 2006 r. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Głównego Geodety Kraju z 22 listopada 2012 r., który stwierdził nieważności decyzji z 13 listopada 2006 r. Tym samym, w zakresie kwalifikacji gruntów nastąpił powrót do kwalifikacji gruntów stanowiących działki nr [.]-[.] jako Tr, czyli tereny różne. Podkreślić należy, że kwalifikacja gruntów jako tereny różne (Tr) jest charakterystyczna dla terenów z różnych względów wyłączonych z klasyfikacji gleboznawczej prowadzonej na zasadach ogólnych, np. wykorzystywanych przemysłowo, w wyniku zaprzestania działalności (zamknięcia składowiska), czy terenów zamkniętych (np. terenów jednostek wojskowych). Zarazem, status prawny terenów oznaczonych tym symbolem nie jest jednoznaczny. Symbol "Tr" stanowi oznaczenie, które zostało przyporządkowane nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków. Zatem, identyfikując ten teren należy się kierować objaśnieniami do symboli zawartymi w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.), dalej r.e.g.b., zgodnie z którym symbol "Tr" oznacza użytki gruntowe należące do grupy "tereny różne" (§ 67 pkt 7 r.e.g.b.). Obok terenów różnych, użytki gruntowe stanowią również: grunty rolne, grunty leśne, grunty zabudowane i zurbanizowane, użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R oraz grunty pod wodami. Z załącznika do r.e.g.b. nr 6 pkt 26 tabeli wynika, że do terenów różnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów, o których mowa w lp. 7 tabeli. Powyższe oznacza, że w przypadku terenów różnych taki sposób ich zakwalifikowania nie przesądza o rzeczywistym charakterze takich gruntów, ani o ich przeznaczeniu. Z oczywistych względów dotyczy to w szczególności byłych terenów zamkniętych, które z przyczyn związanych z obronnością państwa wyłączone były z zagospodarowania, a także klasyfikacji gleboznawczej na zasadach ogólnych (art. 4 ust. 2, 2a i 2b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej P.g.k.).
Z akt planistycznych wynika, że uchwalając plan w 2010 r. rada gminy w sposób prawidłowy oparła swoje decyzje w zakresie przeznaczenia terenów byłej jednostki wojskowej na danych z ewidencji gruntów (wówczas działki skarżących oznaczone były symbolem Ls), a zarazem – że dane te stanowiły jedynie element dokumentacji określającej status terenów objętych planem pod względem ich faktycznego przeznaczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że przy planowaniu przestrzennym wykorzystywane są przede wszystkim zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące terenów i przebiegu linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem zbiorem informacji o charakterze przedmiotowym (grunty, budynki, lokale), jak i podmiotowym (właściciele i inne podmioty zarządzające i gospodarujące nieruchomością). Jest to zatem rejestr publiczny, zawierający dane o charakterze techniczno-deklaratoryjnym. Ewidencja gruntów i budynków nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, ani też źródłem prawa wewnętrznego, choć bez wątpienia ustawodawca nadaje jej wysoką rangę, uzależniając podejmowanie różnego rodzaju rozstrzygnięć od informacji w niej zawartych, czego odzwierciedleniem jest właśnie zacytowany art. 21 ust. 1 P.g.k. W procedurze uchwalania planu miejscowego jest to baza dostarczająca podstawowej informacji o terenie, ale nie jedyna, o czym świadczą nie tylko przepisy u.p.z.p., ale także przepisy odrębne. W tym pierwszym przypadku bowiem, jak wskazano powyżej, ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zatem, podstawą decyzji w zakresie przeznaczenia terenów, w szczególności niezabudowanych, są dane z ewidencji, które zarazem nie mogą pozostawać w sprzeczności ze studium. Już z treści samego Studium wynikało jednoznacznie, że status terenów po byłej jednostce wojskowej był zróżnicowany pod względem faktycznym, choć wszystkie w ewidencji figurowały jako tereny różne (Tr) i właśnie z tych względów część tych terenów przeznaczono pod zabudowę (turystyczną, rezydencjalną, czy oświatową), a część nie, co powiązane zostało jednoznacznie z walorami przyrodniczymi tych obszarów. Po drugie, jak wskazano powyżej, zakres związania danymi z ewidencji gruntów uzupełniają także przepisy odrębne, w tym w szczególności ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej p.o.ś.) i jej art. 72, który ustanawia wymagania w zakresie ochrony środowiska jakie powinny spełniać studia i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wymagania, o których mowa w ust. 1-3, w tym w zakresie zapewniania ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Oczywistym jest tym samym, że w procedurze planistycznej opracowania te stanowią obligatoryjne opracowanie, określające środowiskowe walory, uzasadniające realizację wartości, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., w tym przypadku ochrony środowiska. Informacje zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym służyć bowiem mają jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze względu na obciążający organy gminy wymóg obligatoryjnej ochrony wartości związanych z ochroną środowiska. Przepis art. 21 ust. 1 P.g.k. wskazujący na podstawowe znaczenie ewidencji gruntów przy uchwalaniu planów miejscowych oznacza zatem, że w procedurze tej nie można abstrahować od zapisów ewidencji gruntów i budynków, w szczególności od wynikających z niej informacji o powierzchni, kształcie, czy prawie własności działek. Natomiast ewidencja ta z istoty swej nie może zastąpić planu miejscowego w jego podstawowej funkcji, polegającej na ustalaniu przeznaczenia terenu.
W tym też aspekcie sąd nie podziela stanowiska skarżących, że oznaczenie ich działek w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr) wyklucza ich leśny charakter, a zarazem oznacza, że nigdy nie były one zalesione. Sąd podziela jednocześnie wyrażone w orzecznictwie stanowisko Sądu Najwyższego w odniesieniu do terenów zakwalifikowanych w ewidencji gruntów jako tereny różne (Tr), że nie można przypisać oznaczeniu w ewidencji nieruchomości jako "tereny różne" rozstrzygającego znaczenia. Przeciwnie, decyduje w takim przypadku rzeczywisty stan gruntu (por. wyrok SN z 28 stycznia 2009 r., IV CSK 343/08), a nie jego prawne zakwalifikowanie jako las w rozumieniu ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.). Takie stanowisko Sądu czyni chybionymi zarzuty sformułowane w pkt 1, 2, 3, 4 i 6 skargi. Skarżący zapisy planu odnoszące się do pozostawienia terenów w dotychczasowy użytkowaniu jako lasy interpretują w powiązaniu z definicją lasu zawartą w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. z dnia 15 marca 2005 roku, Dz.U. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), dalej jako ustawa o lasach. Tymczasem Rada Miejska wskazuje, że jej intencją było utrzymania terenów faktycznie zalesionych. Koreluje taka informacja z zapisem planu, gdzie w § 9 ust. 3 zatytułowanym "Zieleń" zostało zapisane:
1) w części wschodniej obszaru objętego planem, w sąsiedztwie rezerwatu obowiązuje:
a)zachowanie wszystkich istniejących lasów w dotychczasowym użytkowaniu,
b)istniejących zadrzewień na pasie wydmowym wzdłuż granicy pasa technicznego;
2)nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości min. 12 m od lasów pozostających w dotychczasowym użytkowaniu;
3)na terenach przeznaczonych pod zabudowę dopuszcza się wycinkę pojedynczych drzew w przypadku kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu pod warunkiem nowych ekwiwalentnych nasadzeń oraz cięcia sanitarne,
4)zainwestowanie nie może mieć negatywnego wpływu na obszary Natura 2000 oraz cenne siedliska przyrodnicze (nadmorskie bory bażynowe, nadmorskie bory sosnowe, murawy psammofilne, wydmy białe i szare oraz stanowisko ściśle chronionych gatunków roślin występujące na terenie zainwestowania) stanowiące kontynuacje tych terenów,
5)ewentualne nowe nasady wykonywane winny być tylko z gatunków roślin rodzinnych, zgodnych geograficznie i siedliskowo.
W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę wyżej cytowane brzmienie Studium, które jednoznacznie wskazywało na konieczność identyfikacji i objęcia ochroną terenów o istotnych walorach przyrodniczych, nie budzi wątpliwości sądu, że opracowanie ekofizjograficzne stały się, obok ewidencji gruntów, podstawą faktyczną decyzji o przeznaczeniu terenów, objętych kwestionowanym planem. W tym też aspekcie, fakt stwierdzenia nieważności decyzji o zakwalifikowaniu gruntów na działkach skarżących jako Ls i powrotu do ich kwalifikacji jako Tr, pozostaje bez wpływu na ostateczną zgodność z prawem przeprowadzonej procedury planistycznej co do samej zasady. W okolicznościach niniejszej sprawy bowiem fakt zakwalifikowania terenu w kategorii "Tr" (cały teren objęty planem miał taką kategorię) nie oznacza, że – zgodnie z oczekiwaniami skarżących – w całości musiał być an bloc przeznaczony pod zabudowę turystyczną, gdyż doprowadziłoby to do oczywistej sprzeczności ze Studium. Ustosunkowując się zaś do kwestionowania przez skarżących okoliczności zalesienia gruntów posiadanych przez nich działek oraz ich niskich walorów środowiskowych wskazać należy, że sądowi z urzędu wiadomym jest, że w zakresie wszystkich trzech działek w odniesieniu do skarżących toczyło się postępowanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w sprawie wyrządzenia szkody w środowisku, polegającej na zniszczeniu siedliska przyrodniczego lasy mieszane i bory, spowodowanym wycinką drzewostanu, m. in. na ww. działce. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżących obowiązek przeprowadzenia solidarnie z innym pomiotem działań naprawczych w chronionym siedlisku przyrodniczym oraz siedlisku gatunków chronionych, na terenie przedmiotowych działek poprzez dokonanie nasadzeń drzew w sposób i ilościach, opisanych w ww. decyzji. Decyzja ta nie ma przymiotu ostatecznej, niemniej jednak bez wątpienia wynikają z niej istotne ustalenia dotyczące dużej ilości drzewostanu wyciętego przez skarżących, immanentnie związanego z występowaniem na ww. działce również gatunków i siedlisk objętych ochroną gatunkową (tajęża jednostronna, listera sercowata, bażyna czarna). Także z urzędu posiada sąd wiedzę, że w lutym 2021 r. Sąd Rejonowy uznał J. R. winnym dokonania zniszczeń w świecie roślinnym i zwierzęcym poprzez wycięcie ok. 3 ha boru bażynowego na terenie ul. N. w Ł. W uzasadnieniu sąd wskazał, że wycięcie lasu spowodowało nieodwracalne zmiany w ekosystemie.
W ocenie sądu, powyższe bez wątpienia przeczy tezie o braku występowania drzewostanu na ww. działkach objętych skargą oraz o braku świadomości skarżących w tym zakresie. I zarzuty kwestionujące leśny charakter tych gruntów czyni całkowicie chybionymi.
Omówione okoliczności, abstrahując od nie budzącej wątpliwości sądu dokumentacji planistycznej w postaci opracowania ekofizjograficznego podstawowego z waloryzacją przyrodniczą, zdaniem sądu, potwierdzają prawidłowość zakwalifikowania działek skarżących jako gruntów różnych faktycznie zalesionych oraz o istotnych walorach środowiskowych związanych z występowaniem gatunków objętych ochroną gatunkową. Jednocześnie, w ocenie sądu, wyklucza to możliwość pominięcia ustaleń, wynikających z innych niż ewidencja gruntów istotnych dokumentów dookreślających stan faktyczny i prawny gruntów, takich jak ww. opracowanie ekofizjograficzne, stanowiące element dokumentacji planistycznej i wiarygodny dokument urzędowy w niniejszej sprawie.
Niezrozumiałym jawi się zarzut z pkt 5 skargi odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 12 i 13 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie poprzez nie uwzględnienie faktu, iż działki należące do skarżących wypełniają definicję działki budowlanej i są to tereny uzbrojone, gdyż posiadają dostęp do drogi publicznej i znajduje się tam sieć wodociągowo - kanalizacyjna i sieć energetyczna. Przywołane przepisy zawierają definicje ustawowe:
działki budowlanej - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego i uzbrojenia terenu - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowany plan miejscowy nie wypowiada się co do kwestii czy działki skarżących są działkami budowlanymi czy też nie w rozumieniu u.p.z.p., ani też czy w świetle przywołanej definicją są to działki uzbrojone. Natomiast z pewnością w dacie uchwalania planu stanowiły teren zalesiony, znajdował się tam bór bażynowy, który został wycięty w 2017 r. i za który to czyn skarżącemu wymierzono karę pozbawienia wolności i grzywny oraz po wyrębie RDOŚ nakazał skarżącym i właścicielce sąsiedniej działki dokonanie nasadzeń w ilości 18 tys. drzew.
Zarzut sformułowany w pkt 7 sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie na obszarze, na którym znajdują się działki skarżących zakazu zabudowy (turystycznej). W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.
Analiza postanowień skarżonego planu jednoznacznie wskazuje, że zakaz zabudowy turystycznej w odniesieniu do nieruchomości skarżących uzasadniony był de facto względami natury środowiskowej. Powyższe akcentuje również organ gminy w odpowiedzi na skargę, podkreślając spójną od wielu lat politykę gminy w celu utrzymania istniejących zalesień na terenie objętym regulacjami planu.
Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego powiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 796/12). W przypadku uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego. Wskazane władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotu skarżącego w sposób odbierany przez niego jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.
Podnieść również należy, że działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze (zob. wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Ważne jest, aby przyjęte w planie rozwiązania wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę wykonywania prawa własności. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok z 21 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1339/12).
Taka sytuacja skorzystania z samodzielności gminy i ingerencji w prawo własności skarżących, przez wprowadzenie zakazu zabudowy na należących do nich działkach, występuje w rozpoznawanej sprawie. Zarzucają skarżący, że ingerencja ta, przekracza dopuszczalne prawem granice władztwa planistycznego, a ponadto została dokonana bez zachowania odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.
Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązujących planach, czy ewentualnych decyzjach o warunkach zabudowy, które wskazywałyby na pogorszenie sytuacji prawnej skarżących, czy też nieuzasadnione odstąpienie od jej polepszenia, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające ograniczenia o różnym charakterze, w tym wynikające sąsiedztwa ze szczególnymi obiektami, czy też wymogów prawa ochrony środowiska. W tym aspekcie wskazać należy, że działki skarżących znajdują się na terenie po byłej jednostce wojskowej, niezabudowanym wcześniej obiektami usług turystycznych. Jak również wynika z powyższych rozważań, działki te stanowiły obszary zalesione, na których występują gatunki chronione w rozumieniu przepisów prawa ochrony przyrody. Zagospodarowanie tego terenu poprzez ustalenie nowego przeznaczenia objętych planem gruntów było głównym jego celem, przy zachowaniu wymogów, wynikających z przepisów prawa oraz ze Studium, m.in. w zakresie ochrony środowiska.
W ocenie sądu, argumentacja organu gminy, wynikająca nie tylko z przedłożonej dokumentacji planistycznej, ale także z obszernej odpowiedzi na skargę, prowadzi do wniosku, że przeznaczenie działek nr [.]-[.] do utrzymania w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy jest zgodne ze Studium, które dopuściło zabudowę turystyczną – po pierwsze - wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i po drugie - tylko na terenach niezalesionych. Bez wątpienia, prawidłowa kwalifikacja terenów po byłej jednostce wojskowej, adaptowanych pod nowe funkcje, przy tak sformułowanym brzmieniu Studium – wymagała wnikliwej analizy z punktu widzenia charakterystyki środowiskowej, co znalazło odzwierciedlenie w opracowaniu ekofizjograficznym, strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, aktach uzgadniających projekt planu z organami ochrony środowiska. W dacie podjęcia działań planistycznych działki skarżących w przeważającej części stanowiły grunty leśne, na których znajdowały się zinwentaryzowane gatunki objęte ścisłą i częściową ochroną gatunkową. W konsekwencji, działki te nie mogły, zgodnie z zasadą wyrażoną w Studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwali skarżący. Dokumentacja planistyczna zgromadzona w aktach sprawy konsekwentnie potwierdza charakter działek skarżących jako terenów zalesionych o istotnych walorach środowiskowych, związanych z występowaniem gatunków chronionych, co do których Studium wyłącza je spod zabudowy. Wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżących postanowienia planu z opisanych względów nie mają ani charakteru dyskryminującego, ani nieproporcjonalnego, utrzymując dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na ich zalesiony charakter oraz wymagające ochrony walory środowiskowe, związane z występowaniem gatunków podlegających ochronie, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni. Powyższe w konsekwencji nie uzasadnia tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz o nieproporcjonalnym i dyskryminacyjnym ograniczeniu prawa własności skarżących.
Chybiony jest zarzut zawarty w pkt 10 skargi, bowiem uzgodnienie z Dyrektorem Urzędu Morskiego z 1 września 2008 r. jednoznacznie wskazuje, że organ ten wnioskował o zmianę przeznaczenia pierwotnego przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny. Oznacza to, że uzgodnienie to nie dotyczyło działek skarżących, które znajdują się w jednostkach 02.U i 03.U i które to działki stanowią przedmiot zaskarżenia.
Ostatnio zarzut jaki pozostał do oceny zawarty jest w pkt 9 skargi i odnosi się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim plan miejscowy wprowadza takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno - estetycznych, wynikające z faktu, iż część terenu położona bezpośrednio przy terenach przeznaczonych pod zabudowę turystyczną ma pełnić funkcję lasu, a ponadto pozostaje to w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu.
Przypomnieć należy, że założeniem planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Ze Studium wynika jednoznacznie, że nie cały ten obszar został przeznaczony pod zabudowę turystyczną, wbrew twierdzeniom skarżących, a jedynie ta część tego obszaru, która pozbawiona jest zadrzewień i walorów podlegających ochronie w oparciu o przepisy prawa ochrony środowiska. Bez wątpienia, organ gminy dążył do stworzenia nowych możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, ale z zachowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, recypowanej do treści Studium i powielonej w rozwiązaniach planu. Przy takich założeniach oczywistym jest, że nie cały teren byłej jednostki wojskowej mógł być przeznaczony pod zabudowę turystyczną. Kryterium w tym zakresie były względy ochrony środowiska i występowania terenów zalesionych. W ocenie sądu, dokumentacja planistyczna w jasny sposób obrazuje założenia gminy i kierunki rozwoju objętego planem obszaru, dostarczając także argumentów dla zakwestionowania dyskryminacyjnego charakteru przyjętych założeń w stosunku do skarżących. Błędnie twierdzą skarżący, że należące do nich działki w jakimkolwiek czasie były przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę.
Rozpatrywane zarzuty z pkt 9 skargi sprowadzają się w istocie do zakwestionowania kryteriów przeznaczenia terenów pod określone w planie funkcje. Jak wskazano powyżej, wprowadzona planem koncepcja rozwoju terenu stanowi rodzaj kompromisu, wychodzącego naprzeciw potrzebom rozwoju gminy i właścicieli obszarów objętych planem, ale z zachowaniem wymogów ochrony środowiska, których celem jest ochrona wartości wpisujących się w interes publiczny. Realizacja ładu przestrzennego powiązana zatem została wprost z pozostałymi wartościami uwzględnianymi w planowaniu przestrzennym, wynikającymi z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności z ochroną środowiska. Zdaniem sądu, przedstawiona koncepcja rozwoju terenu objętego planem jest spójna, znajduje odzwierciedlenie i uzasadnienie w dokumentacji planistycznej oraz wpisuje się w ramy, ukształtowane podstawową zasadą planowania przestrzennego, tj. zasadą zrównoważonego rozwoju.
Oznacza to, że skarżący nie wykazali, by ich interes naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działek skarżących pod teren leśny nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz znajdował oparcie w istniejących uwarunkowaniach na działkach skarżących, które nie tylko stanowiły obszar zalesiony, ale także obszar występowania gatunków podlegających ochronie gatunkowej na podstawie przepisów prawa ochrony przyrody Uwarunkowania te, wbrew twierdzeniom skarżących, w sposób spójny wpisały się postanowienia planu kwestionowane przez skarżących. W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżących. Zdaniem sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. W ocenie sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżących postanowienia planu z opisanych względów nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, utrzymują dotychczasowy sposób zagospodarowania tych gruntów ze względu na znajdujące uzasadnienie faktyczne i prawne wartości podlegające ochronie, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić, decydując o sposobie wykorzystania przestrzeni.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym biorąc pod uwagę § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych postanowień z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie sądu, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie w opisanych okolicznościach wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących i ich pełnomocnika oraz przedstawicieli organu i ich pełnomocnika, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, rozprawy nie można było przeprowadzić na odległość z równoczesnym przekazem dźwięku i obrazu. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).