II SA/Gd 859/05

II SA/Gd 859/05 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2005r. Nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. C. i W. C. kwotę 1.508,00 (jeden tysiąc pięćset osiem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 stycznia 2005r. Nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3,4,6,11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, zm. Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 41, Nr 141, poz. 1492) nałożył na G. i W. C. jednorazową opłatę w wysokości 7.320,00 zł na rzecz Gminy Miasta z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. T., obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 1149 m2 w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. S. w mieście G. zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 października 1999r. Organ wskazał, iż opłata stanowi 30 % wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i naliczona została w związku z jej zbyciem w dniu 27 stycznia 2004r. Strona została zobowiązana do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od daty, gdy decyzja stanie się ostateczna.
Od powyższej decyzji G. i W. C. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym podnieśli, iż naruszono ich prawa, w szczególności art. 36 ust. 4, ust. 8-9 i ust. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji powołuje się na plan zagospodarowania przestrzennego z 1993r., w którym na tym obszarze występować miała funkcja rolnicza-ogrodnicza, co nie jest zdaniem skarżących prawdą, gdyż przedmiotowy teren w planie był przeznaczony pod usługi turystyki, usługi zdrowia. Ponadto wskazali, iż organ pierwszej instancji wydał już decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie naliczenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki Nr [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także dla w/w działki położonej w tej samej strefie o tym samym symbolu: [...]. Wskazali również, iż wartość nieruchomości, ustalona w opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 28 grudnia 2004r., nie wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. S. zatwierdzonej uchwałą Rady Miasta z dnia 28 października 1999r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 36 ust.4 oraz art. 37 ust. 1,3,4,6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przesłanką do ustalenia renty planistycznej jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania (uchwaleniem nowego planu) a zmianą wartości nieruchomości – powodem wzrostu wartości nieruchomości musi być zmiana ustaleń planu miejscowego. Z tego wynika, iż wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego planu musi wyraźnie wskazywać, iż plan ten określa nowe funkcje nieruchomości, które zwiększają jej wartość i funkcje te zdecydowanie różnią się do funkcji tej nieruchomości w dotychczasowym planie. Wskazało SKO, iż poprzednio obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G. na obszarze gdzie znajduje się działka Nr [...] oraz Nr [...] przewidywał uprawy ogrodnicze, sady, zaś obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego W. S. przewiduje, że obszar ten jest w strefie [...], co oznacza usługi rekreacji i wypoczynku, gastronomii. Zdaniem Kolegium, jeżeli w nowym planie nastąpiły w całości zmiany funkcji (przeznaczenia), to są przesłanki do wniosku, że nastąpiła w całości zmiana wartości nieruchomości związana z uchwaleniem tego planu. Tym samym organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z powołanymi powyżej przepisami.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżących zarzutów, organ drugiej instancji wskazał, iż są one nieuzasadnione. Jego zdaniem, skarżący błędnie przywołali w odwołaniu nie obowiązującą już ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto z treści planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 29 czerwca 1993r., który poprzednio obowiązywał dla obszaru objętego postępowaniem, wynika jednoznacznie, iż obszar ten był przeznaczony pod uprawy ogrodnicze i sady (RO). Tym samym nie potwierdził się zarzut, iż teren ten był przeznaczony pod usługi turystyki, usługi zdrowia. Jedynie na części działki Nr [...] około 50% (część wschodnia) jej powierzchni było przeznaczone pod usługi turystyki. Ten wyjątek od przeznaczenia pod uprawy ogrodnicze i sady, zdaniem Kolegium został uwzględniony przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie działki Nr [...], który przyjął, iż tylko połowa jej powierzchni objęta jest wzrostem wartości po zmianie planu, zaś działka Nr [...] jest w całości objęta zmianą przeznaczenia (funkcji) w nowym planie.
Organ wskazał również, iż podobna sytuacja była podnoszona w odwołaniu dotyczącego sprawy działki [...], której wartość nie wzrosła wskutek zmiany planu, ponieważ jej przeznaczenie było takie identyczne lub podobne przed i po zmianie planu. Z tych też względów organ pierwszej instancji po stwierdzeniu tej okoliczność sam umorzył już wszczęte postępowanie.
Od powyższej decyzji G. i W. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 77 i 75 Kpa w związku z art. 76 Kpa przez pominięcie jako dowodów dokumentów wskazujących przeznaczenie działki [...], z której w wyniku podziału powstała między innymi działka [...], pod obsługę ruchu turystycznego. Zarzucili również sprzeczność ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej z rzeczywistym stanem faktycznym.
W uzasadnieniu podnieśli, iż w nowym planie zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości uzasadniającej nałożenie renty planistycznej w świetle przepisów art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z informacjami udzielonymi skarżącym przez organy administracji samorządowej, cała działka [...], z której następnie została wydzielona między innymi działka będąca przedmiotem niniejszej skargi, była przeznaczona pod obsługę ruchu turystycznego. Tym samym nie nastąpiła zdecydowana zmiana przeznaczenia, ponieważ nie nastąpiła ona w ogóle. Zmiana nazwy "usługi turystyczne" na pojecie "usługi rekreacji i wypoczynku, gastronomii" nie stanowi ich zdaniem żadnej zmiany jakościowej – desygnaty podanych pojęć pozostają tożsame.
Zdaniem skarżących, gdyby nawet uznać, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości, to nie można przyjąć, iż nastąpiła ona w stopniu tak znaczącym, iż pociąga za sobą inne przeznaczenie nieruchomości uzasadniające nałożenie renty planistycznej.
Działka nr [...] stanowiąca obecnie odrębną nieruchomość, została wydzielona z działki [...].
Wskazali ponadto, iż w 1993r. zwrócili się do Biura Planowania Przestrzennego z wnioskiem o wydanie opinii o przeznaczeniu tych terenów, gdzie uzyskali jasną i bezsporną interpretację, że działka nr [...] przeznaczona jest pod obsługę ruchu turystycznego. Opinia nr [...] opracowana przez Biuro Planowania Przestrzennego z dnia 8 września 1993r. została wydana w oparciu o założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. S. zatwierdzone uchwała nr [...] Rady Miasta stanowi, iż cała działka [...] stanowi część obszaru przeznaczonego pod funkcje związane z obsługą ruchu turystycznego koncentrującego się na [...]. Ponadto podali, iż dysponują opinią urbanistyczną – notatką służbową sporządzoną dnia 13 maja 1997r. przez Urząd Miejski w G. nr [...] – Wydział Rozwoju Miasta, wydaną już w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla W. S., w której Urząd Miejski potwierdza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] podobnie jak jego projekt przeznacza działkę nr [...] pod obsługę ruchu turystycznego.
W ocenie skarżących, bezsporne jest, iż zgodnie z uzyskanymi informacjami, działka [...] pod rządami ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod obsługę ruchu turystycznego.
Przywołali również treść ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia 16 lipca 1997r. Nr [...] potwierdzającą ich stanowisko w sprawie, która również opiera się na powołanej powyżej opinii urbanistycznej, uznając ją za integralną część decyzji, podobnie jak i załączoną mapę, na której został wskazany teren, na którym mogła być wykonywana projektowana inwestycja. Zgodnie z wyjaśnieniami poczynionymi na mapie, inwestycja mogła być przeprowadzona na części działki przylegającej do działki [...]. Tym samym, właśnie ta część działki (aż do linii nieprzekraczalnej zabudowy) miała przeznaczenie turystyczne.
Powyższa ostateczna decyzja ustanawiała wiążące przeznaczenie całej działki [...] wskazując, że jest ona przeznaczona pod obsługę ruchu turystycznego. Na przestrzeni od 1993r. do 1997r. w oparciu o obowiązujący plan z 1993r., organy administracji publicznej niezmiennie określały działkę [...] jako przeznaczoną pod obsługę ruchu turystycznego. Z tych też względów skarżący zakupili w/w działkę w celu przeprowadzenia inwestycji związanej z obsługą ruchu turystycznego.
Zdaniem skarżących należy uznać za błędne ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta w decyzji z dnia 10 stycznia 2005r. Nr [...], podtrzymane decyzją Kolegium, iż działka [...] wydzielona z działki [...], była przeznaczona w uprzednio obowiązującym planie pod uprawy ogrodnicze i sady.
Skarżący zwrócili również uwagę na niekonsekwencję organów. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2003r. sygn. akt [...], wyraźnie wskazano, iż działka [...] - powstała z podziału działki [...] leżąca w bezpośrednim sąsiedztwie działki będącej przedmiotem skargi, pod rządami poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993r. przeznaczona była pod "usługi turystyki, zdrowia, tereny upraw polowych". Zdaniem skarżących powoduje to, iż nie sposób przyjąć, że działka nr [...], która również powstała w wyniku podziału działki [...] miałaby mieć zupełnie inne przeznaczenie. Ponadto w kolejnej decyzji Kolegium z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt [...] wydanej w stosunku do działki [...], wskazano, iż urzędnicy organu administracji pierwszej instancji przedkładają co do tej jednej działki sprzeczne informacje. Podobne sytuacje miały miejsce w sprawach dotyczących pozostałych działek wydzielonych z działki [...] i wydanych w tych sprawach decyzjach przez Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2005r.
Zdaniem skarżących, mając na uwadze powyższe, doszło do rażącego naruszenia zasady postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej, w myśl której organ obowiązany jest wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej oczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Wskazali, iż organ administracji powinien zgromadzić w materiale dowodowym dokumenty wskazane w skardze oraz się do nich ustosunkować. Natomiast w przypadku ich pominięcia powinien był je obalić. Tym samym skarżący uznali, iż doszło do zaniedbania organu administracji państwowej.
Ponadto wskazali, iż doszło do naruszenia art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis nakłada na Prezydenta Miasta obowiązek ustalenia opłaty (renty) bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego, potwierdzającego zbycie nieruchomości. Notariusz ma 7 dni na przesłanie wypisu aktu notarialnego. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta ustalająca opłatę została nałożona na skarżących dopiero w dniu 10 stycznia 2005r., podczas gdy umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta dnia 27 stycznia 2004r. Takie działanie podważa zaufanie obywateli do państwa oraz stanowi naruszenie art. 8 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji skargę należało uwzględnić, ponieważ opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo. Podkreślić należy, że Sąd nie jest przy badaniu legalności związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).
Będący podstawą rozstrzygnięcia przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.) w brzmieniu ustalonym art.10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie od dnia 22 września 2004r., stanowił, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Przepis art. 37 ust. 1 stanowi z kolei, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (ust. 3.). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (ust. 4.).
Jak wynika z przytoczonej wyżej treści art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy wzrost wartości nieruchomości odnosi się zarówno do sytuacji, gdy był on skutkiem uchwalenia planu, jak również do sytuacji, gdy nastąpił w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie oba organy administracji uznały, iż na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, opierając się na opinii rzeczoznawcy znajdującej się w aktach administracyjnych (vide: operat szacunkowy k. 56-78 akt administracyjnych I instancji). Tymczasem okoliczność zmiany planu w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji czy doszło do zmiany jej wartości, jest sporna i nie została należycie wyjaśniona przez organ drugiej instancji, mimo uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.
Zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w. S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] rady Miasta z dnia 28 października 1999r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) w odniesieniu do działki nr [...] przewiduje przeznaczenie terenu o symbolu [...] na usługi rekreacji i wypoczynku, gastronomii. Ta okoliczność jest bezsporna, niekwestionowana przez skarżących. Uprzednio obowiązujący plan, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1993r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...], przewidywał dla jednostki [...] S. między innymi tereny upraw ogrodniczych i sadów (oznaczone symbolem RO) oraz tereny usług turystyki (oznaczone symbolem UT). Zgodnie z pismem Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego z dnia 28 kwietnia 2005r. oraz z dnia 15 czerwca 2005r. wraz z wypisem i wyrysem z tego planu, nieruchomości skarżących położone w G. S. przy ul. T., działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] - znajdowały się na terenie upraw ogrodniczych i sadów, natomiast działka nr [...] częściowo znajdowała na terenie oznaczonym symbolem RO, częściowo na terenie oznaczonym symbolem UT (vide: pisma oraz wyrysy i wypis z planu ogólnego k. 8-15, 22-33 akt administracyjnych II instancji, wyrys planu z kartą terenu k. 28-29 akt administracyjnych I instancji).
Na podstawie wypisu i wyrysu z opisanego wyżej nieobowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G. oraz w ślad za opinią rzeczoznawcy ustalił organ pierwszej instancji, że nieruchomość skarżących oznaczona jako działka nr [...] położona była częściowo na terenie przeznaczonym pod uprawy ogrodnicze i sady (RO), częściowo zaś na terenie przeznaczonym pod usługi turystyki i gastronomii (UT,GU). Ustalenie powyższe jest przez stronę kwestionowane, a na poparcie swych twierdzeń strona dołączyła do skargi fotokopie dokumentów urzędowych - decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 lipca 1997r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikami oraz Opinią Biura Planowania Przestrzennego w G. Nr [...] z dnia 8 września 1993r. z których wynika, że będąca własnością skarżących działka o numerze [...] położona w G. – S. przy ul. T. "stanowi część obszaru przeznaczonego pod funkcje związane z obsługą ruchu turystycznego na w. S." (vide: fotokopie decyzji z załącznikami oraz opinii k. 23-29). Jest okolicznością niesporną, że z działki nr [...] na skutek podziału wydzielona została między innymi działka nr [...] (vide: fotokopia mapy z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. z zaznaczeniem granic wydzielonych działek k. 16 oraz załącznika do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu k. 15).
Po przeanalizowaniu materiału znajdującego się w aktach sprawy Sąd stwierdza, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Prezydent Miasta zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miasta z dnia 28 października 1999r., dotyczącym działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...], pismem datowanym 20 grudnia 2004r. doręczonym stronie w dniu 11 stycznia 2005r. (vide: zawiadomienie wraz z potwierdzeniem odbioru k. 31-32 akt administracyjnych I instancji w aktach sprawy sygn. akt II S.A./Gd 857/05). Poinformowano skarżących w przedmiotowym zawiadomieniu, że "sprawa jest na etapie sporządzania operatu szacunkowego odnośnie wzrostu wartości w/w nieruchomości". W istocie, zlecenie sporządzenia operatów szacunkowych skierowane zostało do rzeczoznawcy B. J. w dniu 9 grudnia 2004r., a operat dotyczący działki nr [...] tak jak i pozostałych sporządzono w dniu 28 grudnia 2004r. Tymczasem decyzja nakładająca opłatę wydana została w dniu 10 stycznia 2005r., co oznacza, że właściwy organ kompletował dowody w sprawie, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uwaga ta dotyczy w szczególności faktu, że strona skarżąca nie była poinformowana o sporządzeniu i złożeniu do akt sprawy operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, nie doręczono jej tego operatu, ani w żaden inny sposób nie umożliwiono zapoznania się z jego treścią przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji.
Takie działanie organu naruszyło w szczególności przepis art. 81 Kpa, zgodnie z którym przeprowadzenie dowodu (a taki charakter należy przypisać opinii rzeczoznawcy) dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do dowodu. Organ zaś przede wszystkim naruszył tym samym prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także uniemożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłoszonych żądań. Takie samo uchybienie popełniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uzupełniająco zgromadziło dodatkowe dowody w postaci dokumentów urzędowych, o czym również nie powiadomiło skarżących przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tym samym uprawnienia strony zagwarantowane treścią art. 10 Kpa zostały naruszone przez oba organy rozstrzygające w niniejszej sprawie. Należy również zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO nie odniosło się do ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących działki nr [...], lecz dokonało innych ustaleń, dotyczących działek Nr [...] i Nr [...], objętych inną decyzją z tego samego dnia, lecz o numerze [...]. Tym samym poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne organ drugiej instancji naruszył również przepis art. 107 § 3 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z akt sprawy skarżący nie brali udziału w żadnych czynnościach w postępowaniu zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, tym samym nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przedstawionych dowodów i materiałów, w szczególności odnoszących się do ustalenia, jakie było przeznaczenie przedmiotowej działki w uprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to o tyle istotne, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jak już wyżej zostało zaznaczone, jest właśnie ustalenie, iż na terenie obejmującym działkę nr [...] poprzedni plan według organu pierwszej instancji przewidywał na części działki funkcję ogrodniczą a na pozostałej części funkcję turystyczną, zaś według skarżących – funkcję turystyczną, zbliżoną w swej treści do aktualnej funkcji rekreacyjnej. Tym samym Sąd uznał za usprawiedliwione, iż dopiero do skargi strona dołączyła opisane wyżej fotokopie dokumentów urzędowych, których oryginały powinny znajdować się w posiadaniu organu administracji pierwszej instancji.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w związku z powyższym zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania – art. 75 i art. 77 Kpa. Należy w tym miejscu odwołać się do ogólnej reguły postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 Kpa, zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trzeba wskazać, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Organ dokonuje oceny poszczególnych dowodów, ale także wszystkie dowody pozostające we wzajemnej łączności. Może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena dowodów, zgodnie z nauką prawa, winna opierać się na wiedzy, zasadach doświadczenia życiowego oraz pozostawać w zgodzie z prawidłami logiki.
Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że to na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy odnoszące się do ustalenia, czy skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 28 października 1999r. doszło do zmiany funkcji terenu obejmującego działkę nr [...] nie zostały należycie wyjaśnione, w szczególności wobec treści dołączonego do skargi dokumentu urzędowego – decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami. Stosownie do treści przepisu art. 76 § 3 Kpa nie ma ograniczeń co do środków dowodowych w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego, na przykład co do obalenia domniemania zgodności z prawdą. Aby to uczynić, dowód ten powinien zostać oceniony w sposób i na równi z innymi dowodami zebranymi w sprawie, bowiem podlega on w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ rozstrzygający, co oznacza, że mają przy tym zastosowanie reguły określone przepisami art. 77 i art. 80 Kpa. Jednakże nieuwzględnienie dowodu z dokumentu urzędowego bez jego wszechstronnej oceny i analizy na tle innych dowodów zebranych w sprawie, stanowi naruszenie przepisów postępowania.
W konsekwencji naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania organ naruszył przepis prawa materialnego – art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wobec wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego brak jest jednoznacznych ustaleń, czy doszło do zmiany planu w postaci zmiany funkcji terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, nie można uznać, iż z tej przyczyny nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Tym samym brak jest podstaw do oceny, że wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy, polegająca na istnieniu związku przyczynowego między zmianą (uchwaleniem planu) a wzrostem wartości nieruchomości.
Zasadny jest również zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jego naruszenie nie wywołuje skutków mających wpływ na wynik sprawy. Przepis zobowiązujący do niezwłocznego ustalenia opłaty, ma głównie charakter przepisu dyscyplinującego gminę do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym, narażając jej organy na odpowiedzialność z tytułu niewywiązania się z obowiązków ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004r. sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji kierując się wskazówkami przytoczonymi powyżej winien dokonać jednoznacznych ustaleń w kwestii dotyczącej przeznaczenia terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, według nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1993r., dokonując przy tym oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, z uwzględnieniem dowodów wskazanych przez skarżących w skardze. Podkreślić należy, iż dowodem w sprawie jest również operat szacunkowy, z którym strona powinna mieć możliwość zapoznania się i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. W szczególności zaś treść operatu w części odnoszącej się do ustalenia przeznaczenia działki według zapisów uprzednio obowiązującego planu winna zostać co do wiarygodności oceniona wraz z innymi dowodami. Zwrócić należy uwagę, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyznaczając wielkość obszaru objętego poszczególną funkcją użył określenia "ca 50%". Określenie to, szerzej nie opisane w operacie, wymaga doprecyzowania. Organ rozważy przy tym celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem stron i rzeczoznawcy, w tym celu, by wyjaśnić, jakie materiały planistyczne stały się podstawą stwierdzenia, że przedmiotowa działka położona była na zarówno na terenie oznaczonym symbolem RO jak i na terenie oznaczonym symbolami UT,GU. Gdyby się okazało, że materiały te nie znalazły się w aktach sprawy, należy umożliwić stronie zapoznanie się z nimi. Sąd wskazuje, że rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom i biegłym, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i to w sposób dokumentowany w aktach sprawy w protokole (art. 67 § 2 pkt 4 Kpa).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ja w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie powołanego wyżej przepisu orzekł jak w sentencji,
Sąd orzekł także w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, wywołującej określone skutki prawne, należało wstrzymać jej wykonanie, na czas do uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzekł Sąd na wniosek strony skarżącej, na mocy art. 200 i art. 205, w związku z art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez skarżących koszty składa się wpis sądowy w wysokości 293,00 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 1.200,00 zł przyznane na podstawie § 18 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.), wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 15,00 zł.