II SA/Gd 855/18

II SA/Gd 855/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 1873/21 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
ART. 3 PKT 19 I 32,  ART. 34, ART. 26 UST. 1-3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt [...], która utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...], nakładającą na W.S. jako posiadacza odpadów, obowiązek ich usunięcia z terenu działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina U.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy wszczął i prowadził postępowanie, w następstwie wniosku M.G., o usunięcie odpadów zgromadzonych przez W.S. na działce [...], pochodzących – zdaniem wnioskodawcy – z rozebranego około roku 2010 budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia 31 marca 2016 r. Wójt Gminy nałożył na W.S., jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia zgromadzonych odpadów, tj. płyt azbestowo-cementowych falistych dla budownictwa o kodzie
17 06 05 z terenu działki nr [...] oraz dostarczenia odpadów i ich złożenia na składowisku w Zakładzie Utylizacji Odpadów w B. Ponadto, organ zobowiązał A.G. – właścicielkę nieruchomości, na której znajdują się odpady, do umożliwienia usunięcia odpadów posiadaczowi odpadów. Jako termin wykonania decyzji Wójt wskazał dzień 31 maja 2016 r.
Na skutek rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia 4 lipca 2016 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ ten uniemożliwił stronie udział w dowodzie z przesłuchania świadka oraz oględzinach, tym bardziej że dowody te stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto, Wójt naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wnikliwej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, w szczególności oparł swoje ustalenia na zeznaniach świadków, których – poza W.W. – danych nie wskazuje oraz nie wyjaśnił, w jakim zakresie uznał zeznania świadków za wiarygodne.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. nałożył na W.S., jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia odpadów, tj. płyt azbestowo-cementowych falistych dla budownictwa o kodzie 17 06 05 z terenu działki nr [...] oraz obowiązek dostarczenia odpadów i ich złożenia na składowisku w Zakładzie Utylizacji Odpadów w B. Ponadto, organ zobowiązał A.G. – właścicielkę nieruchomości, na której znajdują się odpady – do umożliwienia usunięcia odpadów posiadaczowi odpadów. Jako termin wykonania decyzji Wójt wskazał dzień 31 maja 2017 r.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron – A.G. i W.S. celem ustalenia, co stało się z płytami azbestowymi zdjętymi z rozebranego budynku gospodarczego.
Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 601/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W.S. na ww. decyzję kasacyjną.
Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji w dniu 28 sierpnia 2017 r. przesłuchał A.G., która oświadczyła, że płyty eternitowe zostały zdemontowane przez W.S. i W.W. w 2011 r. w trakcie rozbiórki budynku gospodarczego użytkowanego przez W.S.. Po rozbiórce płyty złożono na działce nr [...], a po dwóch latach przeniesiono je na działkę nr [...], stanowiącą wówczas własność R.W. Płyty były przenoszone przez małżonków S., a eternit leżący początkowo na ziemi, został w późniejszym czasie położony na palecie.
Przesłuchany w dniu 19 lutego 2018 r. W.S. zeznał, że nie pamięta, kiedy został zdjęty eternit z budynku na działce [...], ani co się z nim stało. Wskazał, że nie brał udziału w ściąganiu eternitu, lecz dokonał tego W.W., który zabrał też płyty azbestowe. Zaznaczył, że W.W. posiada garaż, z którego również ściągał eternit. Skarżący oświadczył ponadto, że eternit ujęty w inwentaryzacji Gminy to eternit widoczny na zdjęciach w aktach sprawy.
Postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r. Wójt Gminy odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika W.S., tj. przesłuchania w charakterze świadka R.S., oględzin posesji w D. [...], rozważenie nadania statusu strony W.W. oraz załączenie do akt i przeprowadzenia dowodu z kompletnego dokumentu w postaci inwentaryzacji pokryć dachowych.
Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy nałożył na W.S. obowiązek usunięcia odpadów w postaci płyt azbestowo - cementowych falistych dla budownictwa z terenu działki o numerze [...], położonej w obrębie ewidencyjnym D. W decyzji organ zaznaczył, że odpady należy dostarczyć i złożyć na składowisko w B. do zakładu utylizacji odpadów. Ponadto organ zobowiązał A.G. – właścicielkę nieruchomości, na której znajdują się odpady – do umożliwienia usunięcia odpadów posiadaczowi odpadów. Jako termin wykonania decyzji Wójt wskazał dzień 31 maja 2018 r.
Na skutek rozpoznania odwołania W.S., zarzucającego zaniechanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków zawnioskowanych przez stronę, w szczególności W.W. – ojca A.G., czyli osoby bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 28 września 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ podkreślił, że status stron niniejszego postępowania przysługuje wyłącznie W.S. i A.G.. Wskazał również, że rozpoznawał odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącego, który wyraźnie w jego treści zaznaczył, że wniósł je wyłącznie w imieniu skarżącego.
Kolegium odniosło się do kwestii możliwości zastosowania w niniejszej sprawie ustawy o odpadach z 2012 r. Wskazano, że możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów istniał na gruncie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243). Z treści art. 26 obecnie obowiązującej ustawy o odpadach nie wynika, by przesłanką zastosowania tego przepisu wobec danej osoby była podjęta przez nią czynność sprawcza w postaci umieszczenia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania - czy to w 2008 r., czy w innej dacie do dnia wejścia w życie ustawy o odpadach. W związku z ustawowym domniemaniem, zobowiązanym do usunięcia odpadów może być również podmiot, będący posiadaczem nieruchomości, na której odpady te się znajdują, który nie podjął żadnych czynności zmierzających do ich umieszczenia w danym miejscu. Wina podmiotu dopuszczającego się określonego naruszenia nie jest przesłanką nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, a o jego zastosowaniu decyduje obiektywnie oceniany fakt naruszenia przepisów ustawy, polegający na składowaniu odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Ewentualne działania podjęte w roku 2008, polegające na złożeniu odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, również były zabronione przez przepisy prawa.
Ponadto, organ zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, zgodnie z którym nawet w przypadku, gdy w toku prowadzonego postępowania w sprawie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów zmieniły się przepisy, należy stosować przepisy nowe, bowiem sprawa administracyjna nie przestaje istnieć.
Odnosząc się do kwestii ustalenia podmiotu, którego należało obciążyć obowiązkiem usunięcia odpadów Kolegium wskazało, że na gruncie ustawy o odpadach z 2001 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej nakazania usunięcia odpadów w pierwszej kolejności należy ustalić podmiot, który można uznać za wytwórcę odpadów lub ewentualnie posiadacza odpadów. Dopiero w przypadku niemożliwości dokonania jednoznacznych ustaleń w tym zakresie obowiązuje domniemanie, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi. W niniejszej sprawie pełnomocnik właścicielki działki nr [...] wskazał osobę będącą posiadaczem odpadów, a więc W.S. Podjął on zatem wymagane czynności zmierzające do obalenia domniemania. Organ odwoławczy zauważył też, że w sprawie nie zakwestionowano ustaleń związanych ze zamianą nieruchomości dokonaną w 2006 r. przez R.W. i W.S., co oznacza, iż dane zwarte w inwentaryzacji z 2008 r., tj. fakt, że pokrycie dachowe wykonane było z płyt azbestowych, odnoszą się do części budynku (szopki) użytkowanej przez skarżącego po zamianie, która w późniejszym okresie została rozebrana.
Na podstawie dodatkowego postępowania dowodowego, obejmującego przeprowadzone przez Kolegium w dniu 24 sierpnia 2018 r. oględzin oraz na podstawie danych wynikających z pełnej inwentaryzacji azbestu z 2008 r., organ doszedł do wniosku, że W.S. był wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 32 ustawy o odpadach. W szczególności ww. dowody są zbieżne w zakresie ustaleń dotyczących ilości eternitu pokrywającego budynki S.N. i W.S. oraz wskazują, że budynki S.N. i obiekty należące do skarżącego miały podobne wymiary. W związku z tym, na podstawie pomiaru płyt azbestowych złożonych na działce nr [...] Kolegium uznało, że są to płyty pochodzące z budynku użytkowanego przez skarżącego. Nie mogą to być płyty pochodzące z budynku W.W., gdyż, jak wskazano w inwentaryzacji, pokrywały one jedynie 30 m2 dachu i znajdują się na nim do dnia dzisiejszego, jak również z budynku użytkowanego przez właścicieli nieruchomości położonej pod adresem [...], bowiem jak oświadczył podczas oględzin M.G., płyty z tego budynku zostały wywiezione do zakładu unieszkodliwiania odpadów w B. Płyty znajdujące się obecnie na działce nr [...] nie mogły również pochodzić z pozostałych budynków, albowiem jak ustalono w toku oględzin z dnia 24 sierpnia 2018 r., były one pokryte blachą lub papą.
Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, dlaczego za wytwórcę odpadów nie można uznać W.W. Wskazał bowiem, że usunięcie płyt eternitowych z budynku użytkowanego przez skarżącego nie miało związku z "bytowaniem" ww. osoby, gdyż to nie ona ten budynek użytkowała. Gdyby nie aktywność i zamiar W.S., nigdy nie doszłoby również do działalności polegającej na demontażu płyt eternitowych i uczynienia z nich odpadów. W.W. działał jedynie w ramach współpracy sąsiedzkiej, demontował zadaszenie budynku w związku z zamiarem jego przebudowy przez W.S.
Odnosząc się do zarzutów związanych z nieprzeprowadzeniem wnioskowanych przez stronę dowodów Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że przesłuchanie R.S. i R.W., wobec jej wyraźnego oświadczenia z dnia 24 czerwca 2015 r., nie miałoby znaczenia dla sprawy. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest zakazu odczytywania przesłuchiwanej osobie jej poprzednich zeznań i potwierdzania przez nią ich aktualności, dlatego posłużenie się poprzednimi zeznaniami W.W. nie stanowiło naruszenia procedury.
W skardze skarżący domaga się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 27 kwietnia 2018 r. Skarżący zarzucił wydanie decyzji bez podstawy prawnej wobec zastosowania przepisów ustawy o odpadach z 2012 r. do zdarzeń, które miały miejsce kilka lat wcześniej. Zdaniem skarżącego, nie może on ponieść sankcji administracyjnej za działanie jakiego dopuścił się rzekomo w roku 2008, bowiem nie mógł mieć świadomości naruszenia jakichkolwiek rygorów prawnych i płynących z nich konsekwencji. Zaznaczył, że ustawa z 2012 r. nie zawiera uregulowań przejściowych w odniesieniu do obowiązków posiadaczy czy wytwórców odpadów co do ich usuwania z miejsc nieprzeznaczanych do składowania. W związku z tym, nałożenie na obywatela obowiązku bez bezpośredniego i wyraźnego oparcia w ustawie narusza zasadę praworządności i zasadę państwa prawa.
Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 86 k.p.a. poprzez: nieuzasadnioną zwłokę w ostatecznym rozpoznaniu sprawy; dowolność w ustaleniach organu w zakresie stron postępowania, w tym wyłączenie z kręgu stron postępowania małżonki skarżącego R.S., brak nadania statusu strony W.W. oraz pominięcie w rozstrzygnięciu sprawy R.W., podczas gdy była właścicielką nieruchomości, na której składowane są odpady w okresie objętym zarzutem ich wytworzenia; odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań R.S., pominięcie przesłuchania w charakterze strony R.W., uznanie za strony postępowania współwłaścicieli działki nr [...] w osobach R.S., W.S., W.W., K.W., S.S., K.S., M.S., M.D. oraz kolejnych właścicieli działki [...] – A.G., przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tylko części osób, a następnie wyłączenie ich z kręgu stron postępowania. Dalej skarżący wskazał na zaniechanie ustalenia, czy płyty azbestowe zalegające na działce [...] pozostającej we władaniu A.G. są materiałem tożsamym z tym, którym był pokryty dach zabudowań gospodarczych przynależnych do posesji nr [...], wadliwość przeprowadzonego postępowania w kwestii zebrania, oceny i dowolności ustaleń w sprawie dowodów oraz wadliwość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie określenia obowiązku strony i wykonalności decyzji.
W skardze strona podniosła też zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1-3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz pkt 32 ustawy o odpadach z 2012 r. poprzez przypisanie skarżącemu, że jest posiadaczem przedmiotowych odpadów oraz oderwanie decyzji od bezwzględnie obowiązujących regulacji prawa cywilnego w zakresie współwłasności – odpowiedzialności wspólnoty mieszkańców posesji nr [...], co skutkowało wadliwym przypisaniem odpowiedzialności skarżącemu.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący przypomniał, iż nigdy nie był ani właścicielem ani posiadaczem przedmiotowych odpadów, nie był także samodzielnie władającym nieruchomością, na której stwierdzono zaleganie odpadów ani też władającym materiałem pokrycia dachowego. Ponadto, zauważył, że stroną decyzji powinien być w pierwszej kolejności władający działką, gdzie odpady zalegają,
a w ocenie skarżącego organ przyjął domniemanie, że posiadaczem odpadów jest skarżący, bo rzekomo je tam złożył. W odniesieniu do ustaleń w zakresie zastosowania reżimu prawnego ustawy o odpadach z 2012 r. skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Należy przyjąć, że gdy ustawodawca nie rozstrzyga wyraźnie kwestii intertemporalnych, nie można przyjąć, iż jedyną regułą jest automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów oprawnych mających miejsce i zakończonych przez datą wejścia w życie nowej ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w swoich decyzjach z dnia 28 czerwca 2017 r. oraz 28 września 2018 r. odniósł się do zarzutu nieretroakcji prawa. Ponadto, Kolegium przypomniało, że skarżący nie wykazał, iż okoliczności mające wynikać z przesłuchania jego małżonki w jakikolwiek sposób wpłynęłyby na rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, w toku postępowania Kolegium wykazało, iż statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nie może mieć ani R.S., ani W.W., ani inni współwłaściciele działki [...]. Kolegium zauważyło także, że trzyletnia zwłoka w rozpoznaniu sprawy była spowodowana również działaniami skarżącego. Odnosząc się do kwestii uznania skarżącego za wytwórcę odpadów organ odwoławczy jeszcze raz podkreślił, że podstawą tego ustalenia była działalność i bytowanie, które wiązały się z wolą dokonania przebudowy budynku gospodarczego będącego w jego użytkowaniu. Kolegium wyjaśniło także, że nie określiło daty wykonania obowiązku utrzymanej w mocy decyzji Wójta no nowo, ponieważ nie miałoby to żadnego wpływu na kwestię wykonalności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Kontrola legalności zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 27 kwietnia 2018 r. nakładająca na skarżącego, jako posiadacza odpadów, obowiązek usunięcia odpadów w postaci płyt azbestowo – cementowych falistych do budownictwa o kodzie 17 06 05 z terenu działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D., gmina U., są zgodne z prawem.
Przy tym wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli legalności objęto decyzję Kolegium będącą wynikiem rozpoznania sprawy zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez pełnomocnika obojga małżonków S., ale wyłącznie w imieniu W.S.. Z treści odwołania wyraźnie wynika, że wniesiono je w imieniu skarżącego, a nie równocześnie w imieniu jego żony
R.S..
Materialnoprawną podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust. 6).
Z powyższych przepisów wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:
1. istnienia odpadów w rozumieniu ustawy,
2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania,
3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).
Istotne przy tym jest, że ratio legis art. 26 ustawy nie jest ukaranie sprawy (wytwórcy odpadów), ale zapobieganie degradacji środowiska naturalnego i doprowadzenie go do stanu pożądanego. O zastosowaniu art. 26 ust. 2 ustawy decyduje obiektywny fakt naruszenia przepisów, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W świetle zgromadzonego, w toku długotrwałego postępowania administracyjnego, materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości Sądu, że organy zobligowane były do nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia odpadów ze wskazanej nieruchomości, albowiem ziściły się przesłanki przewidziane w art. 26 ust. 2 ustawy.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwego zastosowania przepisów ustawy o odpadach z 2012 r. do zdarzeń, które, zdaniem skarżącego, tylko rzekomo miały miejsce w 2008 r., uznać je należało za całkowicie błędne. Z ustaleń organów wynika, że do zdarzenia w postaci pozostawienia odpadów na działce nr [...], czyli w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, mogło dojść jeszcze przed wejściem w życie ustawy o odpadach zastosowanej przez organy w niniejszej sprawie. Weszła ona bowiem w życie w dniu 23 stycznia 2013 r., nie wprowadzając przepisów przejściowych, które w sposób wyraźny regulowałyby jej zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed tą datą.
W takiej sytuacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami – trwają (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek orzekać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku braku przepisów przejściowych w danym akcie prawnym stosuje się przepisy nowe. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. o sygn. K 30/06 (OTK-A-2006/10/149) stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., o sygn. II OSK 460/17, LEX nr 2351684 stwierdził, że "zasada bezpośredniego działania prawa polega na tym, że od chwili wejścia w życie nowych przepisów należy je stosować do stosunków prawnych niezależnie od tego, czy dopiero powstają, czy też powstały wcześniej."
Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które miały miejsce w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, i trwają nadal uzasadnia stosowanie przepisów obowiązujących w dacie orzekania o skutkach tych zdarzeń, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzone jeszcze na etapie postępowania odwoławczego w dniu 24 sierpnia 2018 r. oględziny działki nr [...]potwierdziły ciągłe zaleganie odpadów w postaci płyt azbestowo – betonowych na jej terenie. Nie utraciło zatem na aktualności zastosowanie konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z 2012 r. Wskazać przy tym należy, że również na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach obowiązywały tożsame zasady usuwania odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania przewidziane w art. 34 ust. 1.
Bezsporna w sprawie była kwalifikacja odpadów oraz okoliczność ich zalegania na działce nr [...].
Natomiast zasadniczą oś sporu pomiędzy organami a skarżącym wyznaczają zarzuty koncentrujące się wokół prawidłowego wskazania podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Skarżący twierdzi bowiem, że zobowiązanym do usunięcia odpadów powinien być albo właściciel działki nr [...] jako władający powierzchnią ziemi, czyli obecnie A.G., albo W.W. jako podmiot, który te odpady złożył na wskazanej działce. Skarżący zaprzeczał przez całe postępowanie, ażeby to on był posiadaczem odpadów zalegających na działce nr [...]. Twierdzeń skarżącego nie potwierdzają jednak okoliczności ujawnione w toku postępowania, znajdujące pokrycie w zeznaniach świadków, w zgromadzonych dokumentach, w tym w dowodach z oględzin nieruchomości i inwentaryzacji azbestu z 2008 r.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów jest ich posiadacz. Zgodnie z definicją legalną pojęcia "posiadacz odpadów", ustaloną w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), zwana dalej p.o.ś. Stosownie do art. 3 pkt 44 p.o.ś. pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi" rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia wykładnia systemowa (vide: uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpadach, dostępne na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl).
Domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie na niej odpadów (wytwórcy odpadów). Tym samym, domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007 r., II OSK 1721/06, z dnia 26 września 2013 r., II OSK 330/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle definicji ustawowej "posiadacza odpadów" zobowiązanym do usunięcia odpadów zdeponowanych w miejscu nieprzeznaczonym do ich magazynowania i składowania jest przede wszystkim wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. "Wytwórcą odpadów" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdy, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów. Natomiast wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.
W ocenie Sądu organy prawidłowo wykazały, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący jest odpowiedzialny za usunięcie odpadów jako jego wytwórca pierwotny. Posługując się bowiem nomenklaturą ustawową, bytowanie skarżącego spowodowało powstanie odpadów zalegających na działce nr [...]. To rozbiórka materiałów azbestowych z dachu budynku użytkowanego przez niego jest źródłem zalegających na wskazanej działce odpadów. Obecna właścicielka tej działki – A.G. wskazała na skarżącego jako na posiadacza odpadów, który złożył je na działce z zamiarem usunięcia, do którego jednak, wbrew deklaracjom, nie doszło.
Według Sądu organy prawidłowo ustaliły, że to płyty azbestowo – cementowe zdjęte z dachu budynku gospodarczego użytkowanego wyłącznie przez skarżącego przy okazji dokonywania przez niego rozbiórki istniejącego i wznoszenia nowego obiektu, znajdują się na wskazanej działce. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwolił ustalić organom, w sposób prawidłowy, chronologię zdarzeń, potwierdzających odpowiedzialność skarżącego. W związku z tym Sąd nie doszukał się uchybień w ustalonym kręgu stron postępowania, w tym nie poczytał organom za uchybienie braku obciążenia odpowiedzialnością za usunięcie odpadów żony skarżącego – R.S.. Ustalono bowiem, że nie odgrywała ona przy rozbiórce budynku użytkowanego przez skarżącego i złożeniu azbestu na działce nr [...] takiej roli, która miałaby znaczenie w świetle art. 26 ust. 2 ustawy.
Z oświadczenia poprzedniego właściciela działki nr [...] – R.W. wynika, że sprzedała ona swoją nieruchomość w 2006 r. Przed dokonaniem tej sprzedaży R.W. zamieniła się ze skarżącym budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na działce nr [...] (posesja nr [...]), w wyniku czego skarżący przejął do wyłącznego użytkowania budynek gospodarczy usytuowany jako pierwszy, w szeregu kilku innych budynków gospodarczych, po lewej stronie od wjazdu na posesję nr [...] w D. Skarżący na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2019 r. potwierdził, że wskazany obiekt gospodarczy użytkuje wyłącznie on. Okoliczności te potwierdzają wszyscy zeznający w sprawie świadkowie.
Z gminnej inwentaryzacji wyrobów zawierających azbest znajdujących się na terenie 18 sołectw gminy U., sporządzonej w dniu 30 lipca 2008 r. i przedłożonej w pełnej wersji na etapie postępowania odwoławczego wynika, że budynek gospodarczy (szopka) zlokalizowana pod adresem D. [...], stanowiąca własność skarżącego (według adnotacji organu) ma element azbestowy o wielkości 50 m2 w postaci pokrycia dachu. Z inwentaryzacji tej wynika również, że azbestem o wielkości 30 m2 pokryty był garaż (szopka) użytkowany przez W.W. (D. [...]), szopka S.N. (D. [...]) – 50 m2 i szopa M.P. (D. [...]) – 25 m2. Inwentaryzacja z 2008 r., pomimo tego, że obejmowała całe D. i D., nie ujawniła żadnych elementów azbestowych na działce nr [...], należącej czy to do R.W., czy później do A.G.. Inwentaryzacja nie obejmowała tych osób jako właścicieli obiektów pokrytych azbestem, co pozbawia zasadności sugestii pełnomocnika skarżącego o pochodzeniu azbestu z zabudowań znajdujących się na działce nr [...].
Wynika z tego kluczowa okoliczność dla sprawy, że obiekt gospodarczy użytkowany przez skarżącego w 2008 r., czyli już po zamianie z R.W., był pokryty dachem z płyt azbestowych. Natomiast konfrontacja tych ustaleń z wynikami oględzin stanu aktualnego tego obiektu prowadzi do wniosku, że wskazane azbestowe płyty dachowe zostały z niego usunięte. Skarżący, na wezwanie organu, nie przedstawił natomiast karty przekazania odpadu w postaci płyt azbestowych zdemontowanych z dachu budynku gospodarczego Zakładowi Unieszkodliwiania Odpadów w B.
Potwierdza to prawidłowość ustaleń organów, że materiał azbestowy usunięty z dachu budynku gospodarczego skarżącego zalega obecnie na działce nr [...].Skarżący nie przedstawił okoliczności, z których wynikałby inne losy zdemontowanych z dachu jego budynku płyt azbestowych. Tą okoliczność potwierdzają natomiast kolejne ujawnione w sprawie okoliczności dając niezbędną pewność uzasadniającą zaskarżone rozstrzygnięcie. Otóż organy ustaliły, w oparciu o zeznania świadków: M.G., A.G., W.W., S.S. i M.S., że skarżący dokonał rozbiórki całego budynku gospodarczego objętego w użytkowanie w drodze zamiany R.W. i na jego miejscu wybudował nowy, o większych parametrach i pokryciu dachowym z blachy. Świadek W.W. – ojciec A.G. – właścicielki działki nr [...], wyjaśnił, że pomagał skarżącemu dokonywać tej rozbiórki, a płyty azbestowe zdjęte z dachu użytkowanego przez niego budynku gospodarczego najpierw złożono na działce nr [...], ażeby później przenieść je na działkę nr [...]. Porównanie wielkości odpadów zalegających na wskazanej działce z wielkością zdemontowanego, azbestowego pokrycia dachowego z budynku gospodarczego skarżącego, doprowadziło organy do prawidłowego wniosku, że są to te same płyty azbestowe. Twierdzeniom skarżącego o tym, że zalegające płyty pochodzą z innego budynku przeczą dane zawarte w inwentaryzacji z 2008 r. Ich konfrontacja z aktualnym stanem faktycznym prowadzi do wniosku, że zaewidencjonowany azbest na budynkach W.W. i S.N. nadal się na nich znajduje, a jedynymi budynkami, z których usunięto azbest to obiekt skarżącego i M.P., co do której istnieje potwierdzenie, że zdemontowany azbest przekazała zakładowi unieszkodliwiania odpadów. Natomiast z zeznań M.G. – A.G. wynika, że wskazywany przez pełnomocnika skarżącego garaż W.W. położony po przeciwnej stronie budynków gospodarczych na posesji nr [...]powstał od początku jako budynek pokryty blachą, a wcześniej na jego miejscu stała drewniana szopka pokryta papą. Okolicznościom tym nie zaprzeczyła strona skarżąca. Nadto, z inwentaryzacji nie wynika, aby jakiekolwiek zabudowania na działce nr [...] pokryte były azbestem.
W ocenie Sądu, twierdzenia skarżącego nie zdołały podważyć ustaleń organów w powyższym zakresie. Nie przedstawił on żadnych wiarygodnych argumentów ani dowodów przemawiających przeciwko wiarygodności zeznań świadków, w tym W.W., który, według skarżącego, jest niewiarygodny ze względu na pokrewieństwo łączące go z A.G.. Jednak zeznania W.W. potwierdzają świadkowie w osobach S.S. i M.S., którzy zgodnie wyjaśniali, że skarżący dokonał rozbiórki starego budynku gospodarczego pokrytego azbestem i zbudował nowy.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy zdołały ustalić w sposób wiarygodny, w oparciu o pełny materiał dowodowy, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie, który budynek po zamianie użytkował skarżący, stan tego budynku jeszcze w 2008 r., z którego wynikało, że pokryty był dachem z płyt azbestowych, że skarżący dokonał rozbiórki tego obiektu gospodarczego, w ramach której zdemontował również azbest z dachu, fakt, że nie może wykazać się dowodem przekazania usuniętego azbestu właściwej jednostce unieszkodliwiającej odpady oraz fakt zalegania płyt azbestowych na działce nr [...] w wielkości odpowiadającej płytom z obiektu skarżącego. W tych okolicznościach nawet nieścisłości w zakresie daty dokonania przez skarżącego rozbiórki obiektu gospodarczego nie mają wpływu na prawidłowość poczynionych ustaleń, w obliczu tego, że fakt jej przeprowadzenia jest niewątpliwy, podobnie jak i to, że nastąpiła po 2008 r. Podobnie bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają stosunki własnościowe na działce nr [...]. Nawet bowiem, jeśli obiekty gospodarcze stanowią części wspólne na tej działce to w sprawie ustalono bezspornie, że każdy z budynków gospodarczych użytkowany jest w sposób wyłączny przez poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych, w tym przez skarżącego. Brak jest zatem podstaw prawnych do obciążania odpowiedzialnością za usunięcie odpadów wspólnotę mieszkaniową.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skarżącego, w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy obu instancji dokonały bowiem prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ustalenia te były niezbędne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy prawidłowo, czyniąc zadość zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), bez szkody dla zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), odstąpiły od przeprowadzenia dowodu z zeznań żony skarżącego – R.S. oraz R.W. stwierdzając, że w świetle już poczynionych ustaleń faktycznych ich zeznania nie były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że z wyjaśnień R.W. z dnia 24 czerwca 2015 r. wynika, że nie miała ona żadnych szczegółowych informacji odnoszących się do dokonanej przez skarżącego rozbiórki obiektu gospodarczego, co oznacza, że nie mogłaby dostarczyć informacji mających wpływ na wynik sprawy. Natomiast uchylenie się przez organ od przesłuchania żony skarżącego – R.S. odbyło się bez szkody dla wyników postępowania. Z ujawnionych okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący samodzielnie, z pomocą W.W., dokonał rozbiórki obiektu gospodarczego, który wyłącznie użytkował, na co bez wpływu pozostaje istniejący pomiędzy małżonkami S. ustrój majątkowy małżeński. Poza tym, jak potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, R.S. zawiadamiana w toku postępowania o podejmowanych czynnościach procesowych, w tym o planowanych na konkretny dzień oględzinach nieruchomości oraz rozprawie administracyjnej, nie brała udziału w tych czynnościach i nie korzystała tym samym z możliwości wyjaśnienia sprawy ze swojej perspektywy. Przy tym podkreślić należy, że w toku rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu 18 stycznia 2016 r., skarżącego i jego żonę reprezentował obecny na niej profesjonalny pełnomocnik, który aktywnie w niej uczestniczył, nie podnosząc jednakże jakichkolwiek okoliczności, które wymagałyby osobistego wyjaśniania przez R.S.. W tej sytuacji, zgłoszenie przez pełnomocnika skarżącego, w trakcie już po raz trzeci prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka R.S. można było poczytać za zmierzający do nieuzasadnionego przedłużania postępowania, tym bardziej, że pomimo złożenia wniosku o przeprowadzenie kolejnych oględzin ani skarżący ani jego pełnomocnik nie wzięli w nich udziału.
Strony zostały także zawiadomione w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o odpadach. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy miał zastosowanie przepis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Sąd nie upatruje wadliwości w braku wyznaczenia przez organ odwoławczy nowego terminu wykonania orzeczonego obowiązku pomimo tego, że termin określony w decyzji organu pierwszej instancji w dacie decyzji drugoinstancyjnej już upłynął. W takiej sytuacji obowiązek usunięcia odpadów objęty ostateczną decyzją Kolegium podlegać będzie bowiem niezwłocznemu wykonaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.