II SA/GD 848/97

SA/Sz 1234/03 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-02-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Henryk Dolecki /przewodniczący/
Iwona Tomaszewska
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107 par. 3 w zw. z art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960r. - K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - P.p.s.a.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr.sąd. E. Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
U z a s a d n i e n i e :
Wójt Gminy, w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki A., decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie fermy tuczu trzody chlewnej w systemie bezściółkowym na [...] sztuk, zbiornika retencyjnego na gnojowicę, kanalizacji odprowadzającej gnojowicę z budynków inwentarskich do zbiornika, budynku socjalno-administracyjnego, kanalizacji odprowadzającej ścieki bytowe do zbiornika bezodpływowego, studni wierconej, sieci wodociągowej z budynkiem do uzdatniania wody, zbiornika p.poż., budynku trafostacji i kotłowni, brodzika dezynfekcyjnego, dróg dojazdowych i wewnętrznych, sieci kanalizacji deszczowej, zbiorników na gaz propan-butan wraz z siecią i zasilania energetycznego wraz z oświetleniem dróg na działce Nr [...] w obrębie ewidencyjnym wsi [...].
W trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w Starostwie Powiatowym w [...], Starosta powziął wątpliwość co do zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o zbadanie zgodności z prawem w/w decyzji Wójta Gminy.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071) i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy, grunty przeznaczone pod inwestycję, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zaktualizowanego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. (opublikowanej w Dz. Urz. województwa [...] pod Nr [...], poz. [...]), położone są na obszarze przeznaczonym na cele rolne.
Z ustaleń realizacyjnych planu odnoszących się do strefy rolniczej, zawartych w pkt [...] wynika, że na terenach niewyznaczonych pod zabudowę dopuszcza się lokalizację nowych bądź rozbudowę istniejących siedlisk rolniczych, przy czym plan precyzyjnie określa jaka zabudowa stanowi siedlisko rolnicze, tj. budynek mieszkalny wraz z zabudową gospodarczą niezbędną do prowadzenia produkcji rolnej, czyli inwestycje niewymagające wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej. Dalsze ustalenia planu dotyczące terenów rolnych wykluczają na tych obszarach lokalizację obiektów niezwiązanych z produkcją rolną, zaliczając do nich przykładowo zakłady usługowo-rzemieślnicze i zakłady przetwórstwa płodów rolnych.
Jednocześnie organ podał, że ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako gruntu rolnego, nie oznacza samo przez się zakazu takiej zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz taki musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, przewidzianych w miejscowym planie, wprowadzających zakaz jego zabudowy w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Kolegium przyjęło, że przeznaczenie danego obszaru w planie na funkcję związaną z rolnictwem z równoczesnym dopuszczeniem na nim zabudowy określonego rodzaju obiektami tworzącymi siedlisko rolnicze, wyklucza wszelką inną zabudowę.
W oparciu o powyższe ustalenia organ wywiódł, że projektowane zamierzenie polegające na budowie fermy trzody chlewnej na [...] sztuk w systemie bezściółkowym wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce o pow. [...] ha, w żaden sposób nie może być uznane za odpowiadające planistycznemu przeznaczeniu przedmiotowego obszaru. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mający rangę przepisu prawa gminnego, przeznacza bowiem przedmiotowy obszar na funkcję związaną z rolnictwem, dopuszczając jego zabudowę wyłącznie siedliskami rolniczymi, a zatem planowana inwestycja nie będąca siedliskiem narusza ustalenia tego planu - co stosownie do unormowania wynikającego z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje nieważnością z mocy prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na to przedsięwzięcie.
Spółka A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] r. i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Uzasadniając swe stanowisko Spółka podniosła, że z ustaleń ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności działu [...] pkt [...] "Ustalenia dla strefy rolniczej" wynika, że w trakcie przepisywania tekstu planu opuszczono pkt. [...] i [...], które zapewne w istotny sposób wyjaśniały dalsze uwarunkowania dotyczące zagospodarowania terenów rolnych. Niemniej z ustaleń zawartych w pkt [...] i [...] nie wynika zakaz zabudowy terenów rolnych obiektami przeznaczonymi na działalność rolną. Ujęte w pkt. [...] ustalenia dotyczą jedynie zabudowy zagrodowej (siedlisk rolniczych) a więc budownictwa osób fizycznych i nie mogą być rozciągane na pozostałą część budownictwa osób prawnych. Znając intencje tego zapisu miał on na celu niedopuszczenie możliwości realizacji budynków jednorodzinnych i letniskowych na pozostałych fundamentach po zniszczonych gospodarstwach rolnych.
Również z ustaleń realizacyjnych planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie wynika zakaz zabudowy terenów przeznaczonych w tym planie na cele rolne obiektami mającymi na celu zintensyfikowanie takiej produkcji rolnej. Zakaz taki dotyczy jedynie obiektów niezwiązanych z produkcją rolną i wynika z pkt [...] ustaleń ogólnych.
Powołując się na art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka uznała, że ma prawo do zagospodarowania terenu wnioskowanymi obiektami a Wójt Gminy, zgodnie z art. 43 u.o.z.p. był zobowiązany wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. wydanej dla Spółki A.
W ocenie Kolegium, ponowna analiza zebranego materiału dowodowego nie pozwoliła na podzielenie zarzutów strony odwołującej w kwestii niezgodnej ze stanem faktycznym oceny materiału dowodowego. Organ w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r. Według organu, obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], na terenach rolnych umożliwia jedynie zabudowę siedliskową, natomiast wyklucza zabudowę przemysłową, nawet tą związaną z produkcją rolną, np. zakłady przetwórstwa płodów rolnych. Oznacza to, że tereny te podlegają ochronie nawet w zakresie zabudowy niepowodującej konieczność wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ponadto, z zabudowy tej wykluczono obiekty kubaturowo większe niż kubatura siedliska rolniczego. Znajduje to potwierdzenie w innych ustaleniach planu miejscowego związanych z ochroną środowiska, bowiem północno-zachodnia część Gminy [...] znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu tzw. [...], ustanowionego w [...] r. uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej (Nr [...]). W ramach tego obszaru zabrania się lokalizowania obiektów uciążliwych dla środowiska, natomiast preferuje gospodarkę rolną naturalną
Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że przedłożony przez inwestora wniosek dotyczy budowy fermy trzody chlewnej prawie na [...] tys. sztuk, która jest w istocie zakładem przemysłowym produkcji tuczników a nie zabudową siedliskową. Kubatura fermy znacznie przewyższać będzie kubaturę siedliska rolniczego. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że według nomenklatury stosowanej w przepisach ochrony środowiska przedsięwzięcie to zaliczane jest do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska.
We wniesionej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, Spółka A. powyższej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., a w szczególności art. 46a ust. 1 pkt 1 oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a.
Zdaniem strony skarżącej, planowana inwestycja fermy trzody chlewnej na nieruchomości o charakterze rolnym nie jest sprzeczna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 11.05.1998 r., sygn. N OPK 40/97, ONSA 1998/4/111 oraz wyrok NSA z dnia 16.02.1999 r., sygn. II SA/Gd 848/97) oraz zapis pkt [...] planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], Spółka stwierdzała, iż brak jest podstaw do przyjęcia jakoby zapis ten stanowił zakaz zabudowy gruntu rolnego, dopuszczając jedynie wyjątkowo zabudowę siedliskową. Zapis ten ma na celu wskazanie, że na gruncie rolnym oprócz budynków służących bezpośrednio prowadzeniu działalności rolniczej, dopuszczalna jest także zabudowa o charakterze siedliskowym. która pozwala na zaspokojenie również potrzeb socjalno-bytowych osób prowadzących działalność rolnicza a więc niesłużących bezpośrednio produkcji rolnej.
Skarżąca podkreśliła również, iż zapis pkt [...] nie powinien być analizowany w oderwaniu od kolejnego zapisu planu, a mianowicie pkt [...]. Punkt [...] bowiem zawiera zakaz określonej zabudowy terenów rolnych niewyznaczonych w planie pod zabudowę, wykluczając lokalizację obiektów niezwiązanych z produkcją rolną (np. zakładów usługowo-rzemieślniczych, zakładów przetwórstwa płodów rolnych).
Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa NSA, sprzeczność pomiędzy zamierzoną budową, a planem miejscowym zachodzi tylko wówczas, gdy treść planu wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość zrealizowania planowanej inwestycji, tzn. że plan zawiera wyraźny nakaz lub zakaz uniemożliwiający realizację określonej inwestycji. Plan miejscowy nie może być interpretowany rozszerzająco, nie może także być domniemywana jego treść (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28.07.1998 roku o sygn. IV S.A. 1504/96).
W ocenie Spółki, na niewłaściwą interpretację zapisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazuje również współautorka przedmiotowego planu - mgr inż. arch. G. P. w piśmie z dnia [...] r. adresowanym do Wójta Gminy. W piśmie tym G. P. nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeznaczenie danego terenu w planie na funkcje związane z rolnictwem z równoczesnym dopuszczeniem na nim zabudowy określonego rodzaju obiektami (tworzącymi siedlisko rolnicze), wyklucza wszelką inną zabudowę. Jej zdaniem "Przepisy punktu [...] są przepisami o charakterze proceduralnym, przypominającymi o tym, że każda inna funkcja niż rolnicza lokalizowana na obszarach rolnych nie może być zrealizowana bez procedury zmiany planu, gdyż wiąże się to z wyłączeniem gruntów rolnych (lub leśnych) z użytkowania rolniczego (lub leśnego). Taka była intencja zapisów planu dotyczących strefy rolniczej". Ponadto współautorka planu wskazała m.in., że "ustalenia planu dla strefy rolniczej nie powodują zakazu zabudowy rolniczej w szerokim rozumieniu tej funkcji, a w miejscu lokalizacji spornej inwestycji nie występują tereny, na których obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy".
Za pozbawioną podstaw prawnych skarżąca uznała, dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwalifikację zamierzonej budowy fermy trzody chlewnej jako zakładu przemysłowego produkcji tuczników. Bezspornym w niniejszej sprawie powinno być, iż zamierzona inwestycja fermy trzody chlewnej ma służyć wyłącznie działalności rolniczej. Zgodnie z ustawą o podatku rolnym z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz. U. Nr 52, poz. 268 z późn. zm.), za działalność rolniczą uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb.
Również kwestie dotyczące siedliska rolniczego oraz jego kubatury podnoszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na brak normatywnego charakteru pojęcia siedliska rolniczego nie mogą rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga także, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie określa kubatury dopuszczalnej zabudowy. Dlatego też nie można zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kubatura fermy znacznie przewyższać będzie kubaturę siedliska rolniczego.
Wskazując na naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., skarżąca podniosła, że użyte przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. stwierdzenie, cyt. "nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że wg nomenklatury stosowanej w przepisach ochrony środowiska przedsięwzięcie to zaliczane jest do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska", nie znalazło wyjaśnienia, jaki wpływ na rozstrzygnięcie mogła mieć ta okoliczność. Sugeruje to, że ustalenia dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego stały się jedynie pretekstem dla organów administracji szczebla powiatowego, wobec ich negatywnego stosunku do planowanej inwestycji, powodowanego innymi pobudkami. Jest to tym istotniejsze, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony środowiska warunków inwestycji w oparciu o raport oddziaływania na środowisko, na podstawie postanowienia z dnia [...] r., nr [...]. Następnie zaś, przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zamierzona inwestycja została ponownie uzgodniona z organami ochrony środowiska, decyzją z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji, organ ochrony środowiska stwierdził, iż dzięki zastosowanej technologii rozpatrywana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) określanej w dalszej części uzasadnienia skrótem p.p.s.a.
Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana według kryterium zgodności z obowiązującymi na dzień jej wydania przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 43 i art. 43a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz w oparciu o postanowienia uchwały Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r., (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r.)
Zgodnie z art. 43 cyt. ustawy, organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 46a ust. 1 w/w ustawy określił skutki jakie powoduje sprzeczność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu miejscowego. Decyzja taka musi być uznana za nieważną, zaś stwierdzenie jej nieważności winno nastąpić na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 46a ust. 2 ustawy).
Aby przeprowadzić ocenę zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym należy dokonać interpretacji planu. Organ oceniając zgodności wskazanej inwestycji z ustaleniami planu dokonuje w istocie wykładni planu miejscowego, który jest przepisem gminnym. Badając zgodność zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ powinien skorzystać z wszystkich reguł wykładni (gramatycznej, celowościowej, systemowej i innych).
Głównym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pomiędzy stroną skarżącą i Samorządowym Kolegium Odwoławczym stała się kwestia interpretacji tej części planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonej przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] w dniu [...] r., która dotyczy ustaleń planu dla strefy rolniczej (pkt [...] i [...]).
W myśl punktu [...] planu "Na terenach rolnych – niewyznaczonych w planie pod zabudowę – dopuszcza się lokalizowanie (bądź rozbudowę istniejących) siedlisk rolniczych, tj. budynku mieszkalnego z zabudową gospodarczą w zakresie niezbędnym do prowadzenia produkcji rolnej (inwestycje te nie wymagają wyłączenia gruntu spod produkcji rolnej)". Stosownie do pkt [...] "Na terenach rolnych – niewyznaczonych w planie pod zabudowę wyklucza się lokalizację obiektów niezwiązanych z produkcją rolną (np. zakładów usługowo-rzemieślniczych, zakładów przetwórstwa płodów rolnych itp.)".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wobec takich zapisów planu, na terenach rolnych możliwa jest jedynie zabudowa siedliskowa, natomiast wykluczona jest zabudowa przemysłowa, nawet jeśli jest ona związana z produkcją rolną.
Z uzasadnienia stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że jako przepis o zasadniczym znaczeniu w sprawie przyjęło ono zapis zawarty w pkt [...] planu, dopuszczający możliwość zabudowy terenów rolnych niewyznaczonych w planie pod zabudowę, tylko w sytuacji, gdy będzie to budynek mieszkalny z zabudową gospodarczą w zakresie niezbędnym do prowadzenia produkcji rolnej (siedlisko rolnicze).
W ocenie Sądu, takie stanowisko organu, w kontekście przywołanych wyżej zapisów planu, nie zasługuje na aprobatę.
Proces interpretacji w fazie percepcyjnej poszczególnych zapisów planu, tj. pkt [...] i [...] nie nastręczał trudności w odtworzeniu treści zawartych w nim wyrażeń. Zasadnicze rozbieżności na gruncie niniejszej sprawy powstały natomiast na etapie łącznego odczytania znaczenia i wyciągnięcia wniosków z analizowanych postanowień planu.
Postępowanie interpretacyjne w fazie rekonstrukcyjnej prowadzić winno do ustalenia sensu norm w danym akcie (przepisie) wyrażonych. Przy czym w doktrynie przyjmuje się zasadę o racjonalności prawodawcy, który traktuje system prawny jako spójny, również w aspekcie jego spójności w obrębie danego aktu prawodawczego (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki.", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2002).
Kierując się w/w regułami skład orzekający uznał, że twórca planu jako zasadę przyjął, że na terenach rolnych nieprzeznaczonych pod zabudowę, nie można realizować zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolną (wymagającymi wyłączenia gruntów spod produkcji rolnej), o czym stanowi jednoznacznie pkt [...] planu. Jednocześnie, jako wyjątek od zabudowy terenów rolnych nieprzeznaczonych pod zabudowę obiektami niezwiązanymi z produkcją rolną dopuścił możliwość zabudowy tzw. siedliskiem, tj. budynkiem mieszkalnym (niestanowiącym ze swej istoty obiektu związanego z produkcją rolną) wraz z zabudową niezbędną do prowadzenia produkcji rolnej ([...]). Innymi słowy rzecz ujmując oznacza to, że plan przewiduje możliwość zabudowy terenów rolnych obiektami związanymi z produkcją rolną dodatkowo dopuszczając na nich budowę budynku mieszkalnego w ramach tzw. siedliska.
Kwestią niepodnoszoną przez organ w niniejszej sprawie było to, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne można zaliczyć do inwestycji związanych z produkcją rolną.
Skład orzekający w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu (uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, ONSA 1998 r., nr 4, poz. 111). Zdaniem Sądu, z analizowanych zapisów planu zawartych w pkt [...] i [...] zakaz zabudowy obiektami służącymi produkcji rolnej nie wynika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało jednocześnie w swojej decyzji, aby zakaz realizacji spornego zamierzenia inwestycyjnego wynikał z innych postanowień planu.
Dodatkowym argumentem organu stanowiącym uzasadnienie do wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że w planie wykluczono możliwość zabudowy obiektami kubaturowo większymi niż kubatura siedliska rolniczego. Przesłankę taką stanowić mają również ustalenia planu miejscowego związane z ochroną środowiska i fakt objęcia północno-zachodniej części Gminy [...] obszarem chronionego krajobrazu, tzw. [...] ustanowionego w [...] r. uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej, Nr [...]. W ramach tego obszaru zabrania się bowiem lokalizowania obiektów uciążliwych dla środowiska, natomiast preferuje gospodarkę rolną naturalną.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dużą ogólnikowość wyrażoną w tym stwierdzeniu, a przede wszystkim, na nieprzywołanie przez organ konkretnych zapisów planu, które przesądzać miałyby o sprzeczności planowanego zamierzenia.
Zasady określone w art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wymagają, aby każda decyzja administracyjna zawierała m.in. dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego wraz z przedstawieniem dokonanego na ich podstawie toku rozumowania organu prowadzącego do wyciągnięcia ostatecznych wniosków w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu jest dla strony negatywne.
Powołanie się przez Kolegium na kryterium wielkości planowanego zamierzenia, które nie będzie odpowiadać kubaturze siedliska rolniczego należy uznać za nieuzasadnione. Trafność tego argumentu byłaby wątpliwa, nawet przy przyjęciu wcześniejszej tezy organu, że dopuszczalna jest wyłącznie budowa siedliska rolniczego. Zdefiniowane w planie pojęcie siedliska rolniczego nie określiło dopuszczalnej kubatury towarzyszących budynkowi mieszkalnemu obiektów gospodarczych niezbędnych do produkcji rolnej, która to produkcja mogła polegać np. prowadzeniu fermy zwierzęcej. Kolegium nie wykazało, który to z zapisów planu wyklucza możliwość zabudowy obiektami kubaturowo większymi niż kubatura siedliska rolniczego.
Zapisy planu odnoszące się do obszaru chronionego krajobrazu – fragmentu tzw. [...], określają pewne zalecenia, preferencje i zakaz lokalizacji obiektów uciążliwych powodujących zanieczyszczanie środowiska (pkt [...]).
Wskazując, na użytek planu, obszar chronionego krajobrazu ustanowionego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r. Nr [...], przyjęto, że zagospodarowanie terenu, zasady korzystania z zasobów i walorów środowiska muszą być podporządkowane podstawowemu celowi jakim jest ochrona przyrody i krajobrazu, które to zasady określone zostały w w/w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej.
Jeżeli możliwe byłoby uznanie, że postanowienia uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r., poprzez ich interpolację do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], określałyby zasady zagospodarowania terenu, to należało przywołać te zapisy uchwały, które uniemożliwiałyby realizację na danym terenie projektowanej inwestycji. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało żadnych wskazań.
Powyższe uchybienia, polegające na nieprzywołaniu w decyzji konkretnej podstawy prawnej wyprowadzonych przez organ wniosków mających stanowić w konsekwencji jedną z podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiło naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 § 1 i 3).
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczących strefy rolniczej oraz naruszyło dyspozycję wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.