II SA/Gd 845/03

II SA/Gd 845/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /sprawozdawca/
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 748/07 - Wyrok NSA z 2008-07-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSa Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta i S. B. na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 kwietnia 1973 roku na podstawie art. 1, 14 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 roku, nr 18, poz. 94) orzeczono wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości znajdującej się w G. przy ul. C., a stanowiącej własność J. B. - to jest działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1278 m 2 z przeznaczeniem na budowę osiedla mieszkaniowego.
Postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało na wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich, bez udziału właściciela nieruchomości.
Decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia 11 sierpnia 1979 roku zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania przedmiotowego terenu pod budowę pawilonu usługowego
W oparciu o powyższą decyzję z wywłaszczonej działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 98 m 2, która została wykorzystana pod budowę ulicy oraz działkę nr [...] o powierzchni 1095 m 2, z której następnie wydzielono działki o numerach [...] o łącznej powierzchni 1095 m2 przeznaczone pod budowę pawilonów handlowo - usługowych. Działki te ([...],[...],[...] i [...]) stanowiły własność Gminy Miasta i od dnia 2 sierpnia 1979 r. wydzierżawione zostały osobom fizycznym, zaś po wygaśnięciu umowy od dnia 1 stycznia 1999 roku były przez te osoby bezumownie użytkowane.
Działka nr [...] zajęta została pod pas drogowy ulicy C. Decyzja udzielająca dzierżawcom gruntu pozwolenia na budowę pawilonów określała charakter obiektów jako tymczasowy - z terminem ważności do dnia 31 grudnia 1995 roku.
W dniu 1 lutego 1993 roku H. B. i I. C. jako następcy prawni J. B. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...] o łącznej powierzchni 1095 m 2, mającej założoną księgę wieczystą KW Nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy.
Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 15 października 1994 roku powołując się na przepisy art. 48 i 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz.U. z 1991 roku, Nr 30, poz. 127 ze zm.) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej aktualnie działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 1095 m 2, działki nr [...] o powierzchni 98 m 2 oraz działki nr [...] o powierzchni 85 m 2- stanowiących własność Miasta.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. B. i I. C.
Nie uwzględniając odwołania Wojewoda w dniu 30 grudnia 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji.
H. B. i I. C. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, w której domagali się zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, która zajęta została pod pawilony usługowo - handlowe.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 1996 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt SA/Gd 1242/95 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość nie został zrealizowany, w związku z czym byłym właścicielom i ich spadkobiercom przysługuje roszczenie o jej zwrot. W związku z powyższym NSA uchylił decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 1994 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego.
W dniu 3 września 1996 roku, wniosek spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot został zmodyfikowany poprzez określenie, że zwrotem powinny być objęte działki określone numerami [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 865 m2 , zabudowane pawilonami handlowymi. Zrezygnowali natomiast z ubiegania się o zwrot działek zajętych pod chodniki i drogi.
Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu 20 stycznia 1997 roku Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję o zwrocie H. B. i I. C. nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 168 m 2, [...] o pow. 195 m 2, [...] o pow. 246 m 2 i [...] o pow. 256 m 2. W decyzji tej Kierownik Urzędu Rejonowego zobowiązał osoby, na rzecz których dokonał zwrotu nieruchomości, do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za grunt oraz zwrotu nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości w łącznej kwocie 221680 złotych.
Od decyzji tej odwołanie do Wojewody złożyli H. B. oraz E. R., M. B. i M. S. (dzierżawcy gruntu i użytkownicy zlokalizowanych na zwracanej nieruchomości pawilonów), a także Zarząd Miasta. Odwołanie wniesione przez Zarząd Miasta nie zostało rozpoznane z tego powodu, iż zostało wniesione po terminie.
W dniu 29 grudnia 1997 roku Wojewoda wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W trakcie prowadzonego postępowania doszło do zmiany przepisów, co spowodowało, iż organem właściwym do rozpatrzenia niemniejszej sprawy w pierwszej instancji stał się Prezydent Miasta.
Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 października 1999 r., na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 142 z art. 136 ust. 3 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. C. i H. B. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...], oznaczonej jako działki Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...] (k.m.13) odmówił zwrotu wymienionych wyżej nieruchomości.
Uzasadniając odmowę zwrotu przedmiotowych nieruchomości organ ten wskazał, iż cel na jaki zostały one wywłaszczone został zrealizowany. Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Zakres pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" zawiera w swojej treści (w ocenie organu) także urządzenia infrastruktury technicznej i społecznej oraz infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym pawilony handlowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zarzucono organowi, iż dokonał on na podstawie tego samego materiału faktycznego odmiennych ustaleń, niż te zawarte w decyzji z dnia 10 marca 1992 r. w sprawie stwierdzenia zbędności nieruchomości na cele określone w decyzji oraz decyzji z dnia 20 stycznia 1997 r. w sprawie orzeczenia zwrotu nieruchomości po uznaniu jej zbędność na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej.
Ustalenia i treść decyzji sprzeczne były także z treścią uzasadnienia wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 1996 r. (sygn. akt SA/Gd. 1242/95) zawierającego wskazania wiążące organ.
W ocenie odwołującego się nie dokonano żadnych nowych ustaleń w sprawie. Organowi i stronom znane były wszelkie plany zagospodarowania nieruchomości.
Zdaniem strony istotny dla sprawy jest wyłącznie plan, który stanowił podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie, w opinii H. B. nie mają znaczenia wywody organu dotyczące uszczegółowienia tegoż planu, bowiem takie uszczegółowienie stanowi po prostu zmianę planu.
Wojewoda decyzją z dnia 4 maja 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w G. przy ul. C. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni 168 m 2, nr [...] o powierzchni 195 m 2, nr [...] o powierzchni 246 m 2 i nr [...] o powierzchni 256 m 2 zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy poprzez przywrócenie prawa własności i posiadania w 1/2 części udziału na rzecz I. C. i w 1/2 części udziału na rzecz H. B.
Ponadto organ orzekł iż, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu oraz zobowiązał osoby uprawnione, o których mowa w punkcie 3 decyzji do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego, w oparciu o wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, odszkodowania.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która obecnie reguluje sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wypłaty odszkodowań.
Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 cytowanej ustawy żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przysługuje, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczeniowym (decyzji lub umowie sprzedaży). Organ wskazał, iż jest to obecnie kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej ewentualnej zbędności.
Wedle przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeśli mimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Ponadto, uregulowanie zawarte w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe przepisy organ uznał, iż jakakolwiek interpretacja celu wywłaszczenia w sposób rozszerzający prowadziłaby między innymi do naruszenia zakazu przewidzianego w przepisie art. 136 ust. 1 cytowanej ustawy, a więc zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.
Wywłaszczenie działek nr [...] i [...] nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta na budowę osiedla mieszkaniowego tj. na cele użyteczności publicznej.
Podstawą wniosku wywłaszczeniowego był między innymi plan realizacyjny zatwierdzony w 1972 roku, który przewidywał na tym terenie również infrastrukturę w postaci usług.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że odstąpiono od realizacji podstawowego celu to jest budowy osiedla mieszkaniowego z infrastrukturą, skoro podstawę podziału przedmiotowych działek i wydania tymczasowych pozwoleń na budowę dla osób fizycznych stanowiły odrębne decyzje administracyjne z dnia 10 sierpnia 1979 r. i 7 marca 1989 r. o zatwierdzeniu nowych planów realizacyjnych zagospodarowania tego terenu (działka nr [...]).
Organ podkreślił, iż to w tym właśnie czasie odpadł cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami albowiem niedopuszczalna jest możliwość pozbawienia właściciela, w trybie postępowania administracyjnego, własności nieruchomości w celu jej przeznaczenia na cele inne niż cele użyteczności publicznej. Nie jest również dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości dla potrzeb innych osób fizycznych.
Organ uznał zatem, iż z chwilą zawarcia przez obecnego właściciela przedmiotowej nieruchomości umów dzierżawy z osobami fizycznymi, odpadł cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wydzierżawienie bowiem terenu w celu prowadzenia na nim działalności gospodarczej pozbawiło go cechy użyteczności publicznej. W związku z tym nieruchomość ta stała się zbędna na cel, dla którego nastąpiło jej wywłaszczenie, a zatem zaszły przesłanki jej zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela.
Bezspornym, w ocenie Wojewody jest również fakt, iż w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wszczętego na wniosek następców prawnych poprzedniego właściciela, Gmina wielokrotnie wyrażała pogląd, iż wywłaszczona nieruchomość jest zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i winna być zwrócona wnioskodawcom zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 ust. 3). Nie dotyczyło to jedynie działek nr [...] i [...] wykorzystanych pod budowę ulicy.
Odnosząc się natomiast do zasad zwrotu nieruchomości organ wyjaśnił, że są one uregulowane przez przepisy rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 139 cytowanej ustawy stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu istniejącego przed jej wywłaszczeniem oraz o odszkodowanie za pozbawienie korzystania z nieruchomości. Przyszły właściciel zobowiązany był natomiast do zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania, które może być - jeżeli wartość zwracanej nieruchomości zmniejszyła się lub zwiększyła wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu - zwiększone lub zmniejszone o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Ustalenie stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 140 ust. 4).
Wskazano, iż za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 1278m 2 zostało wypłacone odszkodowanie w kwocie 4.985 zł.. Obecnie zwrotowi podlega grunt o łącznej powierzchni 865 m 2. Odszkodowanie za tę część gruntu wynosiło proporcjonalnie 3.374 zł. Kwota ta podlega waloryzacji w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Kwota zwracanego waloryzowanego odszkodowania, po denominacji wynosi obecnie 1.296,09 zł.
Na zwracanej nieruchomości zostały wybudowane pawilony handlowo-usługowe. Teren wokół tych pawilonów został zagospodarowany poprzez wykonanie placów utwardzonych oraz ogrodzeń. Na granicy nieruchomości (od strony terenów szkolnych) pobudowano budynki gospodarcze (garaże), z których jeden zaadaptowano do celów mieszkalnych. Zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, zespół pawilonów handlowo-usługowych został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 11 sierpnia 1979 roku. Z pisma Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta (nr [...]) wynikało, że "decyzja udzielająca pozwolenia na budowę określa charakter obiektów jako tymczasowy - z terminami ważności do dnia 31 grudnia 1995 roku. Po tej dacie, Urząd Miasta dwukrotnie przedłużył dzierżawę gruntu i pozwolenie na budowę".
Uwzględniając tymczasowy charakter zabudowy wskazano, że w każdej chwili może być wydana decyzja o konieczności rozbiórki obiektów. Stanu tego nie zmieniło cytowane powyżej pismo, w którym Wydział Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta stwierdził, że charakter zabudowy oraz jej zgodność z wymaganiami określonymi w warunkach technicznych, jakim winny odpowiadać budynki pozwala stwierdzić, że obiekty mogą być przeznaczone do adaptacji trwałej.
Organ II instancji przyjął w zakresie nakładów poniesionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu stanowisko biegłego rzeczoznawcy majątkowego inż. J. F., zgodnie z którym na nieruchomości poniesiono nakłady o charakterze tymczasowym-wybudowano pawilony handlowo-usługowe z terminem ważności do dnia 31 grudnia 1995 roku. Z tego powodu nie można zaliczyć poniesionych nakładów jako nakładów zwiększających wartość nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Ponadto, możliwość wydania w takiej sytuacji decyzji o rozbiórce może, w przypadku dokonania przez stronę zwrotu nakładów, narazić ją na straty.
Wojewoda wyjaśnił także, iż w przypadku obiektów o charakterze czasowym zakłada się okres amortyzacji nie dłuższy niż istniejący budynek usługowy.
Również w treści umów dzierżawy z 1979 roku zawartych pomiędzy upoważnionym pracownikiem Urzędu Miasta, a dzierżawcami pawilonów usługowych znajduje się § 6, zgodnie z którym po zakończeniu dzierżawy, dzierżawca obowiązany jest na swój koszt i to bez wezwania ze strony wydzierżawiającego zwrócić przedmiot dzierżawy w stanie oczyszczonym z pozostałości po prowadzonych uprawach oraz w takim stanie, w jakim powinien się on znajdować przy prowadzeniu prawidłowej gospodarki uwzględniając jego przeznaczenie. Organ podkreśli, iż w treści powołanego paragrafu wymienia się "prowadzone uprawy", jednak mając na względzie fakt, iż przedmiot dzierżawy został przeznaczony pod budowę pawilonów usługowo-handlowych należy powyższy zapis potraktować rozszerzające i uznać, że chodziło o zwrot przedmiotu dzierżawy w stanie oczyszczonym z jakichkolwiek pozostałości po prowadzonej działalności.
Ponadto organ powołał § 3 pkt 3 cytowanej umowy który stanowi, iż "z upływem określonego z punkcie 1 terminu, dzierżawa ustaje automatycznie i w żadnym razie nie może ulec przedłużeniu w sposób dorozumiany". Aneksem z 1995 roku zmieniono jedynie § 3 pkt 1 umowy przedłużając termin zakończenia dzierżawy na dzień 31 grudnia 1998 roku. Po tej dacie dzierżawa "ustała automatycznie", zaś pawilony powinny były zostać rozebrane.
Reasumując, organ odwoławczy uznał, iż poniesione przez dzierżawców nakłady nie zwiększyły wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu.
Skargi od powyższej decyzji wnieśli S. B. oraz Prezydent Miasta, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skarżąca, S. B., zakwestionowała w szczególności ustalenia dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania.
Kwestionując powyższe ustalenia skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie uwzględnił zwiększenia jej wartości poprzez wybudowanie na jej obszarze pawilonu handlowego należącego do skarżącej oraz E. R., M. S., K. B. i spadkobierców M. B.: E. P., M. B. i M. B. – B.
Zdaniem skarżącej nie można uznać przedmiotowego pawilonu, jak wynika z opinii biegłego powołanego w sprawie za obiekt tymczasowy, ponieważ budynek ten jest bardzo solidnie wykonany.
Prezydent Miasta w uzasadnieniu swojej skargi posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych zakwestionował przedstawioną przez organ odwoławczy definicję celu, na który wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość, uznając, że zakres pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" zawiera w swojej treści urządzenia infrastruktury technicznej i społecznej, czyli infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym pawilony handlowe.
Mając zatem na względzie powyższe rozważania, Prezydent Miasta stwierdził, że cel na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jest spełniony.
Skarżący wskazał, także, iż w zaskarżonej decyzji podniesiono, że plan realizacyjny z 1972 r., przewidywał na tym terenie również infrastrukturę w postaci usług. Infrastruktura taka powstała – w związku z wywłaszczeniem – i to na wywłaszczonym gruncie, a jest bez znaczenia, w ocenie skarżącego, jej status budowlano prawny, który według danych zgromadzonych w materiale dowodowym pozwala stwierdzić, że obiekty (te) mogą być przeznaczone do adaptacji trwałej.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Rozpoznając sprawę sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., III SA 4731/97 - Lex nr 37180).
W przedmiotowej sprawie obie skargi nie są zasadne, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, gdyż wynikają z ustaleń dokonanych w toku wielokrotnych oględzin przedmiotowych działek, dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. F. sporządzonej w czerwcu 2002 r.
Obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 wskazanej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast przepis art. 137 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu siedmiu lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo w sensie prawnym, czyli wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powyższe przepisy należy rozumieć w ten sposób, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy jedynie wówczas, jeżeli przed upływem siedmiu lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto na tej nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub nie utraciła ważności decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, że prace takie nie były do tej pory realizowane.
Jednocześnie należy wskazać, że ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, natomiast "prace związane z realizacją celu wywłaszczenia" należy rozumieć jako roboty budowlane związane z realizacją tego celu.
Należy także podkreślić, że zarówno prace budowlane jak i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą dotyczyć jedynie inwestycji realizujących cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie zaś inny cel niż określony w tej decyzji.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organy powinny zatem rozważyć dwie kwestie: czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz czy cel ten został zrealizowany przed upływem siedmiu lat od daty w której ta decyzja stała się ostateczna. Jedynie pozytywna odpowiedź na obydwa pytania łącznie mogłaby uzasadniać w niniejszej sprawie odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Rozważając kwestię czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie można pominąć okoliczności, że w niniejszej sprawie co do tego zagadnienia stanowisko swoje wyraził już w wyroku z dnia 11 kwietnia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie o sygn. akt SA/Gd 1242/96. Natomiast zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzje dwóch kolejnych instancji o odmowie zwrotu na rzecz H. B. i I. C. przedmiotowej nieruchomości.
Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła realizacja celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ po zatwierdzeniu nowych planów realizacyjnych osiedla wydzierżawiono sporny teren osobom fizycznym, które otrzymały pozwolenie na budowę pawilonów handlowych, gdzie prowadzą indywidualną działalność gospodarczą.
Powyższy wyrok został wydany w czasie, w którym obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. Nr 30 z 1991 r. poz. 127 z późniejszymi zmianami).
Jednakże zarówno przepis art. 69 pkt. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że wywłaszczona nieruchomość "nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu" – art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "podlega zwrotowi...jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" - art. 69 pkt. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że odnoszą się one do pojęcia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, zatem ustalenia dotyczące realizacji tego celu zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 1995 r. wiążą co do tej kwestii zarówno organy administracji orzekające w sprawie ponownie jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Należy przy tym podkreślić, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 1995 r. został następnie powtórzona u uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bez podkreślenia jednak, że jest to argumentacja wiążącego ten organ wyroku.
Natomiast całkowicie błędne są ustalenia wynikające z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, który dokonał na nowo ustaleń dotyczących realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.
Z powyższego uzasadnienia wynika, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego o plan realizacyjny zagospodarowania terenu pawilonu usługowego zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia 10 sierpnia 1979 r. Prezydent Miasta pominął całkowicie treść wyroku z dnia 11 kwietnia 1995 r., wywodząc, że w sytuacji przeprowadzenia nowego, szerszego postępowania dowodowego nie jest tym wyrokiem związany.
Należy stwierdzić ponadto, że uzasadnienia decyzji obu organów nie zawierają rozważań dotyczących przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami formułującego ustawową definicję zbędności i wskazującego, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu siedmiu lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo w sensie prawnym, czyli wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Należy uznać, że pominięcie rozważań dotyczących tak istotnej kwestii, pomimo wskazania art. 137 ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia jest istotnym uchybieniem, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednakże uchybienie to, zdaniem Sądu, nie miało w niniejszej sprawie wpływu na treść rozstrzygnięcia które w istocie odpowiada prawu.
Z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego wynika bowiem ponad wszelka wątpliwość, że decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości została wydana w dniu 20 kwietnia 1973 r., natomiast realizacja inwestycji polegającej na budowie pawilonów usługowo – handlowych nastąpiła w latach 1984 – 1985, na podstawie pozwolenia na budowę z 11 sierpnia 1979 r. ,ponowionego w 1984 r. , czyli po upływie ponad 10 lat od daty wywłaszczenia.
W przedmiotowej sprawie na wywłaszczonej nieruchomości nie zostały zrealizowane w ciągu 7 lat żadne roboty budowlane, natomiast po upływie 10 lat zostały wybudowane obiekty niezgodne z celem wywłaszczenia co przesądza o obowiązku zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców wywłaszczonego właściciela.
Tym samym skargę kwestionującą co do zasady zwrot przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom jej właściciela należy uznać za pozbawioną podstawy prawnej.
Zarzuty zawarte w skardze S. B. dotyczą natomiast zaskarżonej decyzji w części w jakiej Wojewoda zobowiązał osoby uprawnione do uzyskania nieruchomości do zwrotu na rzecz Gminy Miasta zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 1296,09 zł. Skarżąca kwestionuje w szczególności ustalenia dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania.
Kwestionując powyższe ustalenia skarżąca zarzuciła, że organ drugiej instancji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie uwzględnił zwiększenia jej wartości poprzez wybudowanie na jej obszarze pawilonu handlowego należącego do skarżącej oraz E. R., M. S., K. B. i spadkobierców M. B.: E. P., M. B. i M. B. – B.
Zdaniem skarżącej nie można uznać przedmiotowego pawilonu, jak wynika z opinii biegłego powołanego w sprawie za obiekt tymczasowy, ponieważ budynek ten jest bardzo solidnie wykonany.
Przepis art. 140 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w razie zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Ustalenie stopnia zwiększenia się lub zmniejszenia wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego
W przedmiotowej sprawie opinia taka została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego – J. F. w czerwcu 2002 r.. Z treści tej opinii wynika, że biegły oceniając wartość przedmiotowej nieruchomości wziął pod uwagę okoliczność, że jest ona zabudowana pawilonem handlowym wraz z dwoma budynkami gospodarczymi ogrodzona siatką stalową na słupkach stalowych na cokole betonowym, a plac jest utwardzony. Biegły ustalił, że pawilony zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 11 sierpnia 1979 r. jako obiekty tymczasowe z terminem ważności do dnia 31 grudnia 1995 r. Co prawda z treści pisma Urzędu Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta z dnia 5 maja 1995 r. wynika, że obiekty te mogły być przeznaczone do adaptacji trwałej, jednakże jest to w chwili obecnej niemożliwe. Właściciele nakładów nie mają aktualnie żadnych praw do gruntu na którym pawilon został posadowiony, ponieważ umowy dzierżawy terenu z Gminą Miasta wygasły w dniu 31 grudnia 1998 r.
Z ustaleń opinii wynika jednoznacznie, że zwaloryzowane odszkodowanie należne Gminie Miasta nie może być powiększone wskutek zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości, ponieważ w istocie nakłady na tę nieruchomość, ze względu na ich charakter nie podniosły tej wartości.
Przyjmując, że amortyzacja obiektów tymczasowych obejmuje czas na jaki te obiekty zostały wzniesione biegły wskazał, że wartość wywłaszczonej działki w dacie zwrotu nie wzrosła.
Co więcej umowy dzierżawy łączące dzierżawców terenu z Gminą Miasta wygasły w dniu 31 grudnia 1998 r., zatem w dniu tym dzierżawcy, a w ich liczbie skarżąca S. B. utracili interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z tezy zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 lutego 2005 r. (OSK 949/04) "odrębna od gruntu własność nakładów, nie objętych zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, nie czyni ich właścicieli stronami postępowania o zwrot, a jedynie ma znaczenie w dokonaniu rozliczeń i to tylko na drodze cywilnej, co powoduje że w postępowaniu administracyjnym (...) mają jedynie interes faktyczny." Pogląd ten jest w pełni podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Zatem zarówno skarżącej, jak też pozostałym właścicielom nakładów na przedmiotowej nieruchomości pozostaje jedynie droga cywilna dla dochodzenia swoich ewentualnych roszczeń przed sądem powszechnym.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.