II SA/Gd 844/23

II SA/Gd 844/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 1291/24 - Wyrok NSA z 2024-09-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11a i 11 b
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.3.2023.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 27 listopada 2020 r. Prezydent Miasta Wejherowa (dalej: "Prezydent", "Inwestor"), na podstawie art. 11a i art. 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", wystąpił do Starosty Wejherowskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji
o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa
ul. Stefana Żeromskiego w Wejherowie".
Decyzją z 7 lipca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 11i, art. 12 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi gminnej ul. Żeromskiego w Wejherowie, określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez E. L., G. L., D. L. i T. L. (współwłaścicieli działki nr [...]) Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 26 stycznia 2022 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego część inwestycji obejmująca budowę zatok postojowych - "parkingu" na 84 miejsca postojowe, nie może być realizowana w oparciu
o specustawę drogową, gdyż wykracza ona poza jej zakres przedmiotowy i pozostaje
w sprzeczności z zakazem rozszerzającej wykładni zakresu przedmiotowego tej ustawy określonego w jej art. 1 ust. 1, który to zakaz wiąże się z wywłaszczającym skutkiem uostatecznienia się decyzji (art. 12 ust. 4). Ponadto, w ocenie Wojewody, zaprojektowanie na odcinku A-A - 0+011,04 – 0+113,28 i odcinku B-B (0+000,00 – 0+091,98) placu do zawracania samochodów osobowych nie wynika z konieczności zastosowania § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie
(Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie", bowiem przedmiotowa inwestycja ma stanowić połączenie drogi krajowej nr 6 (dalej: "DK 6") z istniejącą ulicą Stefana Żeromskiego.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że na mapie przedstawiającej proponowany przebieg inwestycji drogowej naniesione linie rozgraniczające projektowanej drogi nie pokrywają się z granicami działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wywieszenie obwieszczeń
o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń i BIP Starostwa Powiatowego w Wejherowie ze wskazaniem terminów dokonania tych obwieszczeń. Wojewoda wskazał także na błędy w zaskarżonej decyzji w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z 6 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 11i i art. 12 specustawy drogowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi gminnej ul. Żeromskiego w Wejherowie, określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że - mając na uwadze zalecenia zawarte w decyzji Wojewody z 26 stycznia 2022 r. - postanowieniem z 9 maja 2022 r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Odnosząc się do tego postanowienia Inwestor, pozostając przy dotychczasowych rozwiązaniach projektowych, wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji objętej wnioskiem jest budowa drogi publicznej (gminnej) wraz z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą, polegająca w szczególności na budowie placu do zawracania oraz połączenia komunikacyjnego DK 6 (ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego) z drogą gminną nr 027025G (ul. Żeromskiego) tworzących
z istniejącym układem drogowym sieć dróg publicznych. Inwestycja zakłada zmiany komunikacyjne wynikające z potrzeb użytkowników okolicznych dróg oraz mieszkańców, poprawiające bezpieczeństwo ruchu drogowego, zapewniające podniesienie atrakcyjności terenów sąsiadujących, a także uzyskanie ładu przestrzennego i estetyki przestrzeni publicznej. Inwestor zaznaczył, że zaprojektowana ulica Żeromskiego jest drogą publiczną gminną zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) - dalej: "u.d.p.". Odwołując się do treści § 118 ust. 1 Rozporządzenia wskazano, że na drodze klasy GP i drogach niższych klas, poza terenem zabudowy, dopuszcza się usytuowanie zatoki postojowej w obrębie korony drogi, gdy nie ma warunków do wykonania parkingu poza nią. Zgodnie zaś z § 110 Rozporządzenia droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów, przy czym obiekty te i urządzenia mogą znajdować się w obrębie korony lub poza koroną drogi w zależności od ich przeznaczenia. Wyjaśniono, że wobec braku definicji legalnej zatoki postojowej w przepisach należy odwołać się do definicji językowej, zgodnie z którą jest to rozszerzenie jezdni na pewnej długości kosztem chodnika lub pobocza przeznaczone do parkowania samochodów.
Odwołując się do wyjaśnień Inwestora organ pierwszej instancji podał, że istniejący pas drogi gminnej ul. Żeromskiego ma około 8 m szerokości, w tym jezdnię o szerokości
5 m i obustronne chodniki o szerokości około 1,5 m każdy, usytuowane bezpośrednio przy jedni i ogrodzeniach przyległych nieruchomości. Z uwagi na istniejącą infrastrukturę,
tj. ogrodzenia i budynki, nie ma możliwości poszerzenia istniejącego pasa drogowego.
W miejscu gdzie pas drogowy jest szerszy przy jezdni zlokalizowano zatokę postojową
z 8 miejscami postojowymi. Wyjaśniono, że obecnie zaparkowane wzdłuż ul. Żeromskiego pojazdy uniemożliwiają swobodny przejazd drogą w dwóch kierunkach, przejazd służb (śmieciarek, straży pożarnej), przejazd samochodów dostawczych zaopatrujących okoliczne sklepy. Wpływa to na bezpieczeństwo użytkowników drogi, komfort życia mieszkańców, a także zmniejsza przepustowość drogi. Wskazano, że w ramach inwestycji zaprojektowano bezpośrednie połączenie istniejącej drogi gminnej ul. Żeromskiego z DK 6 (ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego), co wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu na wąskim odcinku ul. Żeromskiego. W celu wyeliminowania problemów z zaparkowanymi pojazdami wzdłuż istniejącej ul. Żeromskiego oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa, przejezdności i przepustowości, a także z uwagi na potrzeby użytkowników przedmiotowej drogi publicznej przy krawędzi projektowanej jezdni drogi gminnej ul. Żeromskiego klasy D zaprojektowano zatoki postojowe ze stanowiskami postojowymi ustawionymi pod kątem 90° i 0° w stosunku do krawędzi jezdni. Zaplanowano budowę wzdłuż drogi łącznie sześciu zatok postojowych, dwóch zatok postojowych bez wyznaczonych stanowisk postojowych usytuowanych równolegle do krawędzi drogi oraz czterech zatok z wyznaczonymi stanowiskami postojowymi usytuowanymi prostopadle do krawędzi drogi. Ogółem wyznaczonych będzie łącznie 78 stanowisk postojowych, w tym 6 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych. Podkreślono, że wszystkie miejsca postojowe są ogólnodostępne dla wszystkich użytkowników ul. Żeromskiego, a ich ilość to niezbędne minimum dla zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników drogi.
Starosta podał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie sklepu L., który na terenie swojej nieruchomości zapewnił miejsca postojowe służące obsłudze klientów sklepu. W ramach inwestycji przewidziano dojście pisze do tego sklepu, zaś nie przewidziano obsługi ruchu kołowego pomiędzy inwestycją a terenem sklepu. Ponadto inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie dworca kolejowego, dla którego obsługi wybudowano w 2021 r. około 240 miejsc postojowych po drugiej stronie DK 6. Zdaniem Inwestora projektowane w ramach inwestycji miejsca postojowe służą jedynie użytkownikom drogi gminnej ul. Żeromskiego i są ogólnodostępne. Projektowana inwestycja nie polega tym samym na budowie parkingu. Przyznano, że projekt budowlany obejmuje m.in. budowę zatok postojowych, które bez wątpienia mogą być realizowane
w trybie przewidzianym specustawą drogową, są bowiem elementem drogi publicznej, zlokalizowanej w pasie drogowym, co wynika wprost z § 110 ust. 1 Rozporządzenia.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie może również dokonywać zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji, gdyż to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz to, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.
Podsumowując Starosta podniósł, że Inwestor (zarządca drogi publicznej) nie zrezygnuje z budowy zatok postojowych wzdłuż drogi gminnej ul. Żeromskiego, gdyż
w jego ocenie zatoki te mogą być realizowane w trybie przewidzianym specustawą drogową, są one bowiem elementem drogi publicznej. Ponadto są one ogólnodostępne, niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników przedmiotowej drogi.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez G. L. Wojewoda decyzją z 25 lipca 2023 r. uchylił ją w całości i odmówił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in. na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie przepisów specustawy drogowej podkreślając, że tego rodzaju regulacji, przewidujących możliwość ograniczenia, a nawet odebrania prawa własności nieruchomości, i to w szczególnym, uproszczonym trybie, nie można interpretować rozszerzająco.
Odwołując się do judykatury Wojewoda zwrócił uwagę, że zawarte w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odesłanie ("ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych") nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca "drogi" stanowiącej "drogę publiczną" w rozumieniu u.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej ustawie. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy drogowej także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg, to
w odpowiedni sposób ukształtowałby on jej przepisy.
Organ odwoławczy podał, że "drogą publiczną", w myśl art. 1 u.d.p., jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. "Drogę" stanowi zaś budowla wraz
z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana
w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.), rozumianym jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Wojewoda zauważył, że o ile w świetle cytowanych definicji "pas drogowy" może obejmować także obiekty budowlane i urządzenia związane z "obsługą" ruchu drogowego, to sama "droga" obejmuje wyłącznie obiekty i urządzenia przeznaczone do "prowadzenia" ruchu drogowego.
W związku z oceną dopuszczalności realizacji parkingu w ramach inwestycji drogowej organ odwoławczy porównawczo zwrócił uwagę na zawarte w u.d.p. definicje legalne "drogi ekspresowej" oraz "autostrady". Zgodnie z art. 4 pkt 10 tej ustawy pod pojęciem "drogi ekspresowej" należy rozumieć drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, wyposażoną m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi (lit. c). Analogiczny komponent zawiera także definicja "autostrady" (art. 4 pkt 11 lit. c).
Zdaniem Wojewody dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że parkingu - czyli "miejsca wyznaczonego na postój pojazdów samochodowych, znajdującego się zwykle na wydzielonym placu" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2013, t. 3, s. 367) - nie można zasadniczo traktować jako elementu "drogi"
w technicznoprawnym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że projektowana inwestycja obejmuje budowę jezdni drogi publicznej jednokierunkowej łączącej DK 6 z istniejącą ul. Żeromskiego wraz z zawrotką dla istniejącej ul. Żeromskiego na łącznym odcinku około 222 m, budowę zjazdu publicznego w kierunku działki nr [...], budowę zatok postojowych w ciągu budowanych odcinków jezdni (84 miejsca postojowe). Wojewoda podał, że z projektu budowlanego wynika,
iż przebudowa istniejącego fragmentu ul. Żeromskiego drogi klasy "D" będzie na odcinku A-A - 0+000,00 - 0+011,04, na odcinku A-A - 0+113.28 -0+128,03 nastąpi budowa drogi jednokierunkowej klasy "L" (która stanowić będzie skrzyżowanie z DK 6 klasy "GP"), a na odcinku A-A - 0+011,04 - 0+113,28 i odcinku B-B (0+000,00 - 0+091,98) budowa placu do zawracania samochodów osobowych (jako jezdnia manewrowa) - a nie drogi ekspresowej ("S") ani autostrady ("A").
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obszar, na którym ma powstać droga, w chwili obecnej zajmuje dziki parking o nawierzchni gruntowej. Z uwagi na zły stan nawierzchni oraz brak uregulowanego ruchu drogowego korzystanie z tego obszaru stanowi realne zagrożenie zarówno dla pieszych, jak i kierujących pojazdami mechanicznymi.
W ocenie Wojewody w sprawie nie bez znaczenia jest także uzasadnienie Inwestora dotyczące konieczności budowy zatok postojowych. W projekcie budowlanym branży drogowej (tom 2) w punkcie 2 wskazano, że istniejący pas drogi gminnej ul. Żeromskiego ma około 8 m szerokości, w tym jezdnię szerokości 5 m i obustronne chodniki o szerokości około 1,5 m każdy, usytuowane bezpośrednio przy jezdni i ogrodzeniach przyległych nieruchomości. Wskazano także, że obecnie zaparkowane wzdłuż ul. Żeromskiego pojazdy uniemożliwiają swobodny przejazd drogą w dwóch kierunkach, przejazd służb (śmieciarek, straży pożarnej), przejazd samochodów dostawczych zaopatrujących okoliczne sklepy. Wpływa to na bezpieczeństwo użytkowników drogi, komfort życia mieszkańców, a także zmniejsza przepustowość drogi. W celu wyeliminowania tych problemów z zaparkowanymi pojazdami wzdłuż istniejącej ul. Żeromskiego oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa, przejezdności i przepustowości, a także z uwagi na potrzeby użytkowników przedmiotowej drogi publicznej, przy krawędzi projektowanej jezdni drogi gminnej ul. Żeromskiego klasy D, zaprojektowano zatoki postojowe. Zdaniem organu odwoławczego wynika z tego, że ów parking - miejsca postojowe, ma w założeniu za zadanie nie obsługę "podróżnych", lecz mieszkańców pobliskiego osiedla.
Wojewoda przyznał, że co prawda katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg wyszczególniony w § 110 Rozporządzenia ma charakter katalogu otwartego, jednak zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. Organ odwoławczy wskazał, że o ile z parkingu mogą korzystać co do zasady uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu, np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie
(w niniejszej sprawie osiedla mieszkaniowego, okolicznych sklepów).
W ocenie Wojewody o ile elementy w postaci np. zatok autobusowych, peronów przystankowych stanowią integralną część inwestycji drogowej, o tyle zaprojektowany parking nie stanowi obiektu stanowiącego z drogą całości techniczno-użytkowej, niezbędnej do prowadzenia ruchu drogowego i podlegającego realizacji na podstawie
ww. ustawy. Wprawdzie parking niewątpliwie służy poprawie jakości obsługi ruchu drogowego, niemniej nie jest on niezbędny do rozbudowy samej drogi oraz prowadzenia ruchu drogowego. Parking stanowi część infrastruktury drogowej i z oczywistych względów nie może funkcjonować bez połączenia z drogą, gdyż jego celem jest obsługa ruchu drogowego, jednak droga może spełniać swoje funkcje użytkowe bez parkingu. Innymi słowy, cel publiczny polegający na realizacji inwestycji drogowej w postaci połączenia DK 6 z istniejącą ul. Żeromskiego, uzasadniający zastosowanie szczególnego trybu określonego w specustawie drogowej i objęcie z mocy prawa własności części nieruchomości, może być całkowicie zrealizowany z pominięciem wspomnianego elementu w postaci budowy parkingu. Tego rodzaju inwestycje stanowią bowiem udogodnienia dla kierujących pojazdami oraz podnoszą jakość ruchu drogowego, jednak ich charakter oraz cel realizacji nie uzasadnia zastosowania szczególnego trybu określonego w specustawie drogowej.
Zdaniem organu odwoławczego już powierzchowny przegląd projektu zagospodarowania terenu inwestycji nasuwa zasadnicze wątpliwości, czy sporna inwestycja to rzeczywiście jedynie budowa drogi gminnej ul. Żeromskiego wraz z zawrotką i towarzyszącą jej infrastrukturą, czy raczej budowa parkingu, któremu towarzyszy budowa drogi jednokierunkowej łączącej DK 6 z istniejącą ul. Żeromskiego wraz z zawrotką dla istniejącej ul. Żeromskiego. Wojewoda wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż Inwestor wzdłuż tego odcinka drogi o łącznej długości 222 m lokalizuje 84 miejsca postojowe, które z założenia służą co najmniej wielogodzinnemu pozostawieniu pojazdów przez osoby parkujące tam z uwagi na bliskość sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wszystko to prowadzi do wniosku, że objęcie decyzją
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej budowy parkingu, pozostaje w sprzeczności z zakazem rozszerzającej wykładni zakresu przedmiotowego specustawy drogowej określonego w art. 1 ust. 1 tej ustawy, który to zakaz wiąże się z ewidentnie wywłaszczającym skutkiem uostatecznienia się tej decyzji (art. 12 ust. 4).
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika,
iż pod realizację zawrotki przewidziano całą działkę nr [...] o powierzchni 0,4670 ha, lokalizując na niej dodatkowo 84 miejsca do parkowania. W konsekwencji w decyzji przyjęto rozwiązanie, które nie zapewnia minimalnych parametrów tego typu urządzenia drogowego jak zawrotka, wynikających z przepisów, jak również wykorzystuje zawrotkę dla zlokalizowania parkingu. Tym samym nie uwzględnia na możliwie minimalnym poziomie konieczność wywłaszczenia nieruchomości niezbędną dla realizacji tej zawrotki. Trudno
w tej sytuacji nie stwierdzić naruszenia wymogu niezbędności i racjonalności przyjętego do realizacji projektu inwestycji w opisanym wyżej zakresie. Ponadto przyjęte rozwiązanie,
z uwagi na budowę jednokierunkowej drogi łączącej DK 6 z istniejącą ul. Żeromskiego, powoduje, że ul. Żeromskiego przestaje być drogą nieprzelotową, która wymaga zakończenia zawrotką zgodnie z § 125 ust. 1 Rozporządzenia.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Gmina Wejherowo, reprezentowana przez Prezydenta, zarzuciła jej naruszenie:
1. art. 11e specustawy drogowej poprzez narzucenie Skarżącej przez organ odwoławczy warunku na wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie przewidzianego w przepisach ustawowych, w postaci braku zgody na realizację części projektowanej inwestycji, tj. miejsc postojowych, podczas gdy ustawa wyraźne zabrania narzucania tego typu warunków, a inne przepisy rangi ustawowej nie przewidują takiego ograniczenia (jak wskazał Wojewoda w swojej decyzji);
2. art. 11g ust. 3 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której rzekoma (według organu drugiej instancji) wadliwość dotyczyła tylko i wyłącznie części planowanej inwestycji, tj. miejsc postojowych, podczas gdy specustawa drogowa
w sposób jasny i klarowny określa możliwy zakres orzekania przez organ odwoławczy
i zakres ten został przez ten organ naruszony;
3. art. 11a ust. 1, 2 i 2a w zw. z art. 11d ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 specustawy drogowej poprzez dokonanie odmowy wydania zezwolenia na realizacje inwestycji pomimo spełnienia wymagań formalnych przez Skarżącą, tj. złożenie kompletnego
i prawidłowego wniosku, podczas gdy przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości dokonania odmowy wydania wnioskowanej decyzji z uwagi na inny pogląd organu
w zakresie sposobu realizacji inwestycji;
4. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez dokonanie nie merytorycznej i nie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego skutkującej wadliwym uznaniem, że głównym przedmiotem planowanej inwestycji jest realizacja parkingu, a nie drogi publicznej, podczas gdy Skarżąca dość dobitnie wskazała w trakcie postępowania pierwszej i drugiej instancji, że celem jest połączenie ul. Żeromskiego z DK 6.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (jeśli wystąpią) oraz zobowiązanie organu do wydania zezwolenia na realizację planowanej inwestycji (w terminie według uznania Sądu).
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że celem przedmiotowej inwestycji jest budowa drogi publicznej - drogi gminnej ul. Żeromskiego wraz z infrastrukturą towarzyszącą polegająca na budowie placu do zawracania ul. Żeromskiego oraz jednokierunkowego połączenia komunikacyjnego DK 6 (tj. ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego) z drogą gminną nr 027025G (ul. Żeromskiego) tworzących z istniejącym układem drogowym sieć dróg publicznych. Wyjaśniono, że ul. Żeromskiego będzie drogą przelotową dla jadących od strony DK 6 (tj. ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego), natomiast dla jadących od strony ul. Pułaskiego (w kierunku DK 6) będzie to droga nieprzelotowa. Planowane jest wykonanie połączenia z DK 6 w jednym kierunku, tylko poprzez umożliwienie wjazdu pojazdom z DK 6 w ulicę Żeromskiego. Pojazdy/uczestnicy ruchu/użytkownicy drogi nie będą mieli możliwości wjazdu na DK 6. Tylko takie uzgodnienie zostało uzyskane przez Skarżącą z zarządcą DK 6. Oznacza to, że konieczne jest zlokalizowanie tzw. zawrotki dla ruchu od strony ul. Pułaskiego.
Strona skarżąca wskazała, że budowa jednokierunkowej drogi łączącej DK 6
z istniejącą ul. Żeromskiego nie zmienia faktu, że ul. Żeromskiego dla pojazdów poruszających się w kierunku od ul. Pułaskiego do przedmiotowej drogi jednokierunkowej ma nieprzelotowe zakończenie. W związku z czym w ramach inwestycji zaprojektowano plac do zawracania samochodów zgodny z § 125 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia.
Wskazano, że istniejący pas drogi gminnej, tj. ul. Żeromskiego, ma około 8 m szerokości, w tym jezdnię o szerokości 5 m i obustronne chodniki o szerokości około 1,5 m każdy. Chodniki usytuowane są bezpośrednio przy jezdni i ogrodzeniach przyległych nieruchomości. Z uwagi na istniejącą infrastrukturę (ogrodzenia, budynki) nie ma możliwości poszerzenia istniejącego pasa drogowego. W miejscu gdzie pas drogowy jest szerszy przy jezdni zlokalizowano zatokę postojową z ośmioma miejscami postojowymi.
W obecnym układzie pojazdy zaparkowane wzdłuż ul. Żeromskiego uniemożliwiają swobodny przejazd drogą w dwóch kierunkach, przejazd służb (śmieciarek, straży pożarnej), przejazd samochodów dostawczych zaopatrujących okoliczne sklepy, karetki pogotowia. Wpływa to na bezpieczeństwo użytkowników drogi, komfort życia mieszkańców, a także zmniejsza przepustowość drogi. W ramach inwestycji zaprojektowano bezpośrednie połączenie DK 6 (ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego) z istniejącą drogą gminną ul. Żeromskiego, co wpłynie na zwiększenie natężenia ruchu na wąskim odcinku ul. Żeromskiego. W celu wyeliminowania problemów z zaparkowanymi pojazdami wzdłuż istniejącej ul. Żeromskiego oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa, przejezdności i przepustowości, a także z uwagi na potrzeby użytkowników tej drogi publicznej, przy krawędzi projektowanej jezdni drogi gminnej ul. Żeromskiego klasy D
i jezdni placu do zawracania, zaprojektowano zatoki postojowe ze stanowiskami postojowymi ustawionymi pod kątem 90° i 0° w stosunku do krawędzi jezdni. Zaplanowano budowę łącznie sześciu zatok postojowych, dwóch zatok postojowych bez wyznaczonych stanowisk postojowych usytuowanych równolegle do krawędzi drogi oraz czterech zatok
z wyznaczonymi stanowiskami postojowymi usytuowanymi prostopadle do krawędzi drogi. Ogółem wyznaczonych będzie łącznie 78 stanowisk postojowych, w tym 6 stanowisk postojowych dla osób niepełnosprawnych. Podkreślono, że wszystkie miejsca postojowe są ogólnodostępne dla wszystkich użytkowników ul. Żeromskiego, a ich ilość to niezbędne minimum dla zaspokojenia potrzeb wszystkich użytkowników drogi. Zatoki postojowe zostały zaprojektowane zgodnie z § 118, a stanowiska postojowe zgodnie z § 116 ust. 1 Rozporządzenia.
Strona skarżąca podała, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w bliskim sąsiedztwie sklepu L., który na terenie swojej nieruchomości zapewnił miejsca postojowe służące obsłudze klientów sklepu. W ramach inwestycji przewidziano dojście pisze do tego sklepu, zaś nie przewidziano obsługi ruchu kołowego pomiędzy inwestycją
a terenem sklepu. Inwestycja znajduje się także w bliskim sąsiedztwie dworca kolejowego, dla którego obsługi wybudowano w 2021 r. około 240 miejsc postojowych po drugiej stronie DK 6. Podkreślono, że projektowane w ramach inwestycji miejsca postojowe służą jedynie użytkownikom drogi gminnej ul. Żeromskiego i są ogólnodostępne.
Skarżąca wskazała, że dodatkowo w ramach inwestycji przewiduje się także budowę chodników, zjazdów, zabruków, opasek, ustawienie elementów małej architektury (tj. ławki, kosze na śmieci, stojaki rowerowe), a także wprowadzenie uporządkowanej zieleni w formie nasadzeń drzew oraz krzewów ozdobnych i kwitnących. W celu zwiększenia bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu w projekcie zastosowano elementy uspokojenia ruchu, takie jak wprowadzenie ruchu kołowego w jednym kierunku, separacja ruchu kołowego i pieszego, oświetlenie całego terenu inwestycji, zastosowanie minimalnych parametrów łuków poziomych, w szczególności na skrzyżowaniu z DK 6
w celu zmniejszenia prędkości poruszania się pojazdów. Zaprojektowano przestrzeń
z myślą o kierowcach, pieszych i rowerzystach, która będzie służyć wszystkim użytkownikom okolicznych dróg, a także wpłynie na poprawę bezpieczeństwa. Przewidywany ruch samochodów nie będzie przyczyniał się do zwiększenia emisji spalin, poziomu hałasu oraz wibracji. Projekt zakłada także budowę kanału technologicznego, oświetlenia, sieci kanalizacji deszczowej ze zbiornikami retencyjnymi, instalacji pod przyszły monitoring miejski oraz przebudowę istniejących kolidujących sieci uzbrojenia terenu. Podkreślono, że w ramach budowy drogi przejęte zostaną jedynie tereny, które są niezbędne do wybudowania drogi wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W związku z tym strona skarżąca stwierdziła, że planowana inwestycja w wersji przedstawionej we wniosku spełnia wymogi ustawowe i nie można potwierdzić tezy Wojewody, że inwestycja ta polega na budowie parkingu.
Odwołując się do judykatury Skarżąca podniosła, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie ma kompetencji do oceny przebiegu drogi pod względem możliwie najmniejszego stopnia ingerencji w prawo własności nieruchomości, na których ma być zlokalizowana droga, ani też do zmiany wnioskowanej lokalizacji drogi. O przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie jej zarządca.
Strona skarżąca podkreśliła, że planowana inwestycja nie polega na budowie parkingu; projekt budowlany obejmuje swoim zakresem m.in. budowę zatok postojowych, które bez wątpienia mogą być realizowane w trybie przewidzianym specustawą drogową, są bowiem elementem drogi publicznej, zlokalizowanej w pasie drogowym, co wynika wprost z brzmienia § 110 ust. 1 Rozporządzenia.
Końcowo wskazano, że Inwestor nie widzi podstaw i możliwości zmiany przyjętych rozwiązań zgodnie z oczekiwaniem właściciela nieruchomości i Wojewody. Zaznaczono, że zaproponowany przez Inwestora przebieg drogi jest najkorzystniejszym rozwiązaniem, zaś w ramach budowy drogi przejęte zostaną jedynie te tereny, które są niezbędne dla projektowanych obiektów budowlanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 25 lipca 2023 r., którą organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Wejherowskiego z 6 grudnia 2022 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi gminnej ul. Żeromskiego w Wejherowie, i odmówił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.), która określa zasady
i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce. Celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy miało poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy ich bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Regulacje specustawy drogowej mają charakter wyjątkowy, co oznacza, że jej zakres zastosowania musi ściśle odpowiadać temu, co wskazano w jej treści. Przytoczony wyżej art. 1 ust. 1 wskazuje, że obejmuje ona realizację inwestycji
"w zakresie dróg publicznych", co należy rozumieć ściśle, jako wyraźne odniesienie wyłącznie do tych przedsięwzięć, które dotyczą bezpośrednio samych dróg publicznych. Należy zauważyć, że ustawodawca nie używa w art. 1 ust. 1 sformułowań takich jak
"w związku z drogami publicznymi" lub podobnych znaczeniowo, które pozwalałyby na rozciągniecie jej zastosowania na przedsięwzięcia obejmujące szerszy zakres, nawet jeżeli zakres ten obejmuje przedsięwzięcia funkcjonalnie lub użytkowo związanie z drogą publiczną. Konstrukcja specustawy drogowej wskazuje, że ma ona zastosowanie do dróg publicznych każdego typu pod względem technicznym, czy rodzaju z uwagi na podmiot zarządzający, ale musi to być inwestycja wyłącznie w zakresie dróg publicznych. Oczywiście, w związku z realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych mogą być realizowane zadania, które znaczeniowo nie dotyczą bezpośrednio samej drogi publicznej, niemniej jednak tego rodzaju zadania są realizowane w ramach inwestycji drogowej nie wskutek swobodnej woli inwestora, ale wynikają z realizacji obowiązku prawnego nałożonego na podmiot realizujący inwestycję. Prawo do skorzystania przez inwestora
z rozwiązań specustawy drogowej narzuca jednak ograniczenia przedmiotowe co do jej zakresu, albowiem realizacja innych przedsięwzięć niż dotyczących dróg publicznych jest niemożliwa z wykorzystaniem regulacji tej ustawy.
Mając na uwadze poczynione wyżej zastrzeżenia Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że planowana przez Skarżącą inwestycja - w takim kształcie, jaki został przedstawiony we wniosku z 27 listopada 2020 r. - nie mogła być realizowana w trybie przepisów specustawy drogowej.
Pomimo zachowania określonej w tej ustawie procedury poprzedzającej wydanie przez Starostę decyzji z 6 grudnia 2022 r., jak również spełnienia przez tę decyzję wymogów formalnych stawianych przez ustawodawcę (w tym zwłaszcza co do zawartości treściowej takiej decyzji) organ odwoławczy doszedł do słusznego wniosku, że w sprawie powinno dojść do odmowy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w takim kształcie, jaki zaproponował Inwestor.
W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku stwierdzenia w toku postępowania niezgodności proponowanej przez wnioskodawcę koncepcji z przepisami obowiązującego prawa wnioskodawca może zmodyfikować swój wniosek, aby zawarte w nim ustalenia doprowadzić do zgodności z przepisami prawa wskazanymi w szczególności przez organ orzekający (tak: M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck, 2021). Przepisy procedury administracyjnej, które na zasadzie art. 11c specustawy drogowej mogą znaleźć zastosowanie do inwestycji z zakresu dróg publicznych, pozwalają na poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie zaakceptowania inwestycji w kształcie objętym wnioskiem (art. 79a k.p.a.). Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek do wymogów prawnych i nie będzie zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać zezwolenie dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku.
W przypadku stanowczego stanowiska inwestora, poprzedzonego udzieleniem mu stosownej informacji wyprzedzającej, organ nie musi rozważać rozwiązań alternatywnych w kierunku pozytywnego załatwienia sprawy, ale ocenia rozwiązania zaproponowane przez wnioskodawcę.
Należy zwrócić uwagę, że po uchyleniu przez Wojewodę pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji Starosty (z 7 lipca 2021 r.) umożliwiono Inwestorowi skorygowanie wniosku, wskazując na konieczność wyeliminowania niezgodnych z zapisami specustawy drogowej rozwiązań, jednakże w odpowiedzi na postanowienie organu pierwszej instancji
z 9 maja 2022 r. Inwestor poinformował, że "nie zrezygnuje z budowy zatok postojowych".
Nie ulega wątpliwości, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, co wprost wynika z wymienionego w zarzutach skargi art. 11e specustawy drogowej, należy jednak zauważyć, że na gruncie tego przepisu w orzecznictwie trafnie się wskazuje, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. Organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Jednakże rolą orzekającego w sprawie organu jest - oprócz sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych - ocena, czy koncepcja składającego wniosek mieści się
w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przypadku właśnie m.in. przez przepisy specustawy drogowej, która już w pierwszym artykule wyraźnie stanowi, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z 5 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2892/15 i z 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14, wyrok WSA w Gdańsku z 20 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 593/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy rozpoznające wniosek dotyczący lokalizacji drogi publicznej nie mogą zmieniać parametrów inwestycji drogowej, mogą jednak zbadać, czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja ta uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich, a przede wszystkim, czy podjęcie jej
w tym trybie, z uwagi na jej zakres, nie stanowi w istocie obejścia prawa (zob. wyrok NSA
z 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 424/09).
Dokonując wykładni przepisów specustawy drogowej należy z jednej strony pamiętać, że prawo własności nie jest prawem absolutnym - może ono doznawać określonych ograniczeń (w praktyce nawet licznych), a niekiedy nawet podlegać przymusowemu odebraniu, co wprost przewiduje konstytucyjny system gwarancji ochrony własności. Z drugiej strony, dla dopuszczalności ustanawiania takich ograniczeń bądź dokonywania przymusowego pozbawienia własności muszą być spełnione określone, dość rygorystyczne, wymagania. W szczególności własność może być ograniczona tylko
w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności
(art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), a zarazem jest usprawiedliwiona określonymi wartościami cenionymi w demokratycznym państwie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).
Mając na uwadze powyższe konstytucyjne zasady należy podzielić stanowisko Wojewody, że ustaw - takich jak analizowana specustawa drogowa - przewidujących możliwość ograniczenia, a nawet odebrania prawa własności nieruchomości, i to
w szczególnym, uproszczonym trybie, nie można interpretować rozszerzająco.
Zatem w pełni zasadnie zauważa się w odniesieniu do specustawy drogowej - określającej, jak to już wyżej wskazano, zasady i warunki przygotowania inwestycji
w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p. - że zawarte w niej odesłanie (art. 1 ust. 1) nie przewiduje żadnych wyjątków, co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca "drogi" stanowiącej "drogę publiczną" w rozumieniu u.d.p. może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w tej ustawie. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy drogowej także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg, to
w odpowiedni sposób ukształtowałby on jej przepisy (zob. wyrok WSA w Gliwicach
z 5 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 134/10). Niedopuszczalna jest zatem interpretacja art. 1 ust. 1 tej ustawy wykraczająca poza jego wyraźne i jednoznaczne brzmienie.
W konsekwencji, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu "drogi" zdefiniowanym
w u.d.p., a więc dla realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym. Wszak treść ww. przepisu jednoznacznie nawiązuje do pojęcia "drogi", a nie do pojęcia "pasa drogowego", który został zdefiniowany odrębnie (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 38/17, WSA
w Szczecinie z 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 903/13).
"Drogą publiczną", w myśl art. 1 u.d.p., jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem,
z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. "Drogę" stanowi zaś budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.), rozumianym jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).
Należy zauważyć, że o ile, w świetle cytowanych definicji, "pas drogowy" może obejmować także obiekty budowlane i urządzenia związane z "obsługą" ruchu drogowego, to sama "droga" obejmuje wyłącznie obiekty i urządzenia przeznaczone do "prowadzenia" ruchu drogowego.
W związku z oceną dopuszczalności realizacji parkingu w ramach inwestycji drogowej Wojewoda słusznie porównawczo zwrócił uwagę na definicje legalne "drogi ekspresowej" oraz "autostrady", zawarte w u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 10 u.d.p. pod pojęciem "drogi ekspresowej" należy rozumieć drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, wyposażoną m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi (lit. c). Analogiczny komponent zawiera także definicja "autostrady" (art. 4 pkt 11 lit. c u.d.p.).
Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, że parkingu, czyli "miejsca wyznaczonego na postój pojazdów samochodowych, znajdującego się zwykle na wydzielonym placu" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2013, t. 3, s. 367), nie można zasadniczo traktować jako elementu "drogi"
w technicznoprawnym znaczeniu, wyjąwszy drogi ekspresowe i autostrady.
W niniejszej sprawie projektowana inwestycja obejmuje budowę jezdni drogi publicznej jednokierunkowej łączącej DK 6 z istniejącą ul. Żeromskiego wraz z zawrotką dla istniejącej ul. Żeromskiego na łącznym odcinku około 222 m, budowę zjazdu publicznego w kierunku działki nr [...], budowę zatok postojowych w ciągu budowanych odcinków jezdni (84 miejsca postojowe). Z projektu budowlanego wynika, że przebudowa istniejącego fragmentu ul. Żeromskiego drogi klasy "D" będzie na odcinku A-A - 0+000,00 - 0+011,04, na odcinku A-A - 0+113.28 -0+128,03 nastąpi budowa drogi jednokierunkowej klasy "L" (która stanowić będzie skrzyżowanie z DK 6 klasy "GP"), a na odcinku A-A - 0+011,04 - 0+113,28 i odcinku B-B (0+000,00 - 0+091,98) budowa placu do zawracania samochodów osobowych (jako jezdnia manewrowa) - a nie drogi ekspresowej ("S") ani autostrady ("A").
Obszar, na którym ma powstać droga, w chwili obecnej zajmuje dziki parking
o nawierzchni gruntowej. Z uwagi na zły stan nawierzchni oraz brak uregulowanego ruchu drogowego korzystanie z powyższego obszaru stanowi realne zagrożenie zarówno dla pieszych, jak i kierujących pojazdami mechanicznymi.
Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na uzasadnienie Inwestora dotyczące konieczności budowy zatok postojowych. W projekcie budowlanym branży drogowej (tom 2) w punkcie 2 wskazano, że istniejący pas drogi gminnej ul. Żeromskiego ma około 8 m szerokości, w tym jezdnię szerokości 5 m i obustronne chodniki o szerokości około 1,5 m każdy, usytuowane bezpośrednio przy jezdni i ogrodzeniach przyległych nieruchomości. Wskazano także, że w chwili obecnej zaparkowane wzdłuż ul. Żeromskiego pojazdy uniemożliwiają swobodny przejazd drogą w dwóch kierunkach, przejazd służb (śmieciarek, straży pożarnej), przejazd samochodów dostawczych zaopatrujących okoliczne sklepy. Wpływa to na bezpieczeństwo użytkowników drogi, komfort życia mieszkańców, a także zmniejsza przepustowość drogi. W celu wyeliminowania tych problemów z zaparkowanymi pojazdami wzdłuż istniejącej ul. Żeromskiego oraz w celu zapewnienia bezpieczeństwa, przejezdności i przepustowości, a także z uwagi na potrzeby użytkowników przedmiotowej drogi publicznej przy krawędzi projektowanej jezdni drogi gminnej ul. Żeromskiego klasy D, zaprojektowano zatoki postojowe. A zatem, już z samego uzasadnienia wniosku Inwestora wynika, że ów parking - miejsca postojowe, ma w założeniu za zadanie nie obsługę "podróżnych", lecz mieszkańców pobliskiego osiedla.
W judykaturze (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2216/11, wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 8201/3) wskazuje się, że co prawda wyszczególniony w § 110 Rozporządzenia katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg ma charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. O ile z parkingu mogą korzystać co do zasady uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się
z innymi funkcjami tego parkingu, np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się
w jego sąsiedztwie (w niniejszej sprawie osiedla mieszkaniowego i okolicznych sklepów).
Funkcja parkingu, którego realizacja została objęta wnioskiem Inwestora w niniejszej sprawie, z całą pewnością nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu. Za powyższym przemawia fakt, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż na stosunkowo niewielkim odcinku tej drogi przewidzianych jest wiele miejsc parkingowych. Co więcej, inwestycja została przewidziana na terenach przyległych do sklepu L. oraz terenów zabudowy jednorodzinnej. Wskazuje to jednoznacznie,
że przeznaczenie omawianych miejsc parkingowych znacznie wykracza poza obsługę użytkowników drogi.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie objęcie decyzją
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej budowy spornego parkingu pozostawało
w sprzeczności z zakazem rozszerzającej wykładni zakresu przedmiotowego specustawy drogowej (art. 1 ust. 1), który to zakaz wiąże się z ewidentnie wywłaszczającym skutkiem uostatecznienia się ww. decyzji (art. 12 ust. 4).
Należy podkreślić, że nie można uznać za dopuszczalne stosowanie przepisów specustawy drogowej do inwestycji, które nie stanowią drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. Względy celowościowe - jak w niniejszej sprawie: brak możliwości parkowania wzdłuż istniejącej wąskiej ul. Żeromskiego - nie mogą uzasadniać wykładni rozszerzającej przepisów specustawy drogowej. W przeciwnym razie mogłoby dojść do nadużyć, polegających na realizacji w trybie specustawy drogowej inwestycji nie drogowych i to
w dodatku takich, których przymusowa (tj. wiążąca się z wywłaszczeniem) realizacja nie byłaby możliwa nawet w trybie ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, której rolę aktualnie pełni ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.". W tym kontekście godzi się zauważyć, że zarówno
w doktrynie (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2024, uwaga 8 do art. 6), jak i w orzecznictwie (zob. wyrok NSA
z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 416/16) podkreśla się, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. może być budowa
i utrzymanie parkingu.
Bez znaczenia pozostaje, w jaki sposób powyższe miejsca zostały nazwane, tj. czy nazwano je "parkingami", czy - jak w projekcie budowlanym - "miejscami postojowymi". Realizacja tych miejsc nie mogła nastąpić w oparciu o specustawę drogową, skoro nie są one obiektem budowlanym, ani urządzeniem stanowiącym całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego.
Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, należy wskazać, że w niniejszej sprawie wadą nie jest dotknięta część decyzji Starosty
z 6 grudnia 2022 r. dotycząca "odcinka drogi, nieruchomości, działki", lecz cała ta decyzja, gdyż wyeliminowanie z niej planowanej budowy parkingu (nazwanego miejscami postojowymi) niweczy w istocie całość planowanej inwestycji, pozostawiając ją w wersji szczątkowej, nie nadającej się do realizacji.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]