II SA/Gd 84/26

II SA/Gd 84/26 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 127 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. G. – D. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 grudnia 2025 r., nr GD.RUZ.4219.12.2023.6.APP w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P.G. – D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiat [..] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w następującym stanie sprawy:
W dniu 7 lipca 2020 r. Powiat wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie inwestycji przebudowy urządzenia wodnego – rowu melioracji szczegółowych R-A w zakresie opisanym, usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej służący do odprowadzania opadów atmosferycznych do rowu melioracji szczegółowych R-A. Pismem z 15 lipca 2020 r. rozszerzono wniosek o odbudowę istniejącego rowu przydrożnego.
Pismem z 27 lipca 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zawiadomił o wszczęciu postępowania na ww. wniosek. Decyzją z 11 września 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielił Powiatowi pozwolenia wodnoprawnego.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 26 lipca 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ ten wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o zasięg oddziaływania inwestycji, kwestie możliwości przyjęcia wody opadowej i roztopowej z planowanej inwestycji, a także aktualność ekspertyzy z 2015 roku. Organ I instancji powinien także, zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzić kontrolę w terenie (oględziny) oraz, oceniając operat wodnoprawny, wyjaśnić, czy przepustowość rowu pozwala na odebranie wnioskowanej ilości wód opadowych bez negatywnych konsekwencji dla gruntów sąsiednich. Organ I instancji powinien także wyjaśnić faktyczny zasięg oddziaływania oraz stan rowu R-A, w tym przepustów w rowie poniżej projektowanej przebudowy przepustu. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że oddziaływaniem jest również korzystanie z czyjegoś urządzenia wodnego (rowu), do którego Powiat planuje odprowadzać wody. Zatem w niniejszej sprawie wody odprowadzane do rowu R-A i prowadzone przez ten rów do S. stanowią o korzystaniu z rowu melioracji szczegółowych należącego do właścicieli gruntów, na których jest sytuowany, a co za tym idzie właściciele tych części rowu powinni zostać uznani za strony postępowania w rozumieniu art. 401 ustawy Prawo wodne. Organ odwoławczy nie znalazł przy tym materiału dowodowego stanowiącego uzasadnienie dla uznania G. za stronę postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, a także pozyskać od Spółki informację odnośnie do faktycznych parametrów rowu. W rezultacie organ pierwszej instancji zobowiązany został do ustalenia kręgu stron postępowania, zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, zebrania właściwego materiału dowodowego, a także stosownego uzasadnienia wydanej decyzji.
Decyzją z 3 marca 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako Dyrektor ZZ) w punkcie I udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na:
1) wykonanie urządzenia wodnego – przebudowę rowu melioracji szczegółowej R-A poprzez: a) rozbudowę istniejącego przepustu drogowego, położonego w ciągu drogi powiatowej nr [...] w km 1+113 zlokalizowanego na działkach nr [..]-[..] obręb W., wskazując parametry przepustu po przebudowie, b) wykonanie wylotu o średnicy 315 mm kanalizacji deszczowej W-1 w km 2+150 rowu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb W., wskazując podstawowe parametry,
2) wykonanie urządzenia wodnego – odbudowę istniejącego rowu przydrożnego na odcinku od km 0+995 do km 1+105 lewej strony drogi powiatowej nr [...] zlokalizowanego na działce nr [..] obręb R., wskazując podstawowe parametry,
3) usługę wodną – odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych lub roztopowych z ww. drogi powiatowej do rowu melioracji R-A projektowanym wylotem W-1 zlokalizowanym na ww. działce [...].
Jednocześnie Dyrektor ZZ w pkt II określił termin obowiązywania pozwoleń określonych w pkt I.1 i I.2 na czas określony, natomiast pozwolenia w pkt I.3 na czas 30 lat od dnia, w którym niniejsze pozwolenie wodnoprawne stanie się ostateczne. W pkt III organ określił warunki i obowiązki uprawnionego z tytułu udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, natomiast w pkt IV organ pierwszej instancji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich wobec tych nieruchomości i urządzeń.
Postanowieniem Dyrektora ZZ z 14 marca 2022 r. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W piśmie z 15 marca 2022 r. Z. M., będący właścicielem działki nr [...] w R., złożył podanie zatytułowane "wniosek o wznowienie postępowania" wskazując, że w dniu 14 marca 2022 r. dowiedział się o wydanym ww. pozwoleniu wodnoprawnym. Wnioskodawca wyjaśnił, że działka nr [...] jest położona pomiędzy planowaną inwestycją a ujściem rowu R-A do S. i na niej znajduje się fragment rowu melioracyjnego R-A. W rezultacie działka znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód.
Postanowieniem z 12 maja 2022 r. Dyrektor ZZ odmówił Z. M. wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 3 marca 2022 r. wskazując, że działka skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Zatem skarżący nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Nadto w uzasadnieniu wskazano, że w dniu złożenia wniosku decyzja z 3 marca 2022 r. nie była decyzją ostateczną. W pouczeniu poinformowano o przysługującym od tak wydanego postanowienia zażalenia do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku.
W dniu 17 maja 2022 r. M. M. złożył "zażalenie dotyczące udzielenia pozwolenia wodnoprawnego" na przebudowę urządzenia wodnego, tj. rowu melioracji szczegółowej poprzez rozbudowę istniejącego przepustu drogowego, położonego w ciągu drogi powiatowej [...] oraz usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych z drogi powiatowej nr [...] do rowu melioracji szczegółowej R-A. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie błędnie został ustalony zasięg oddziaływania spornego przedsięwzięcia.
Postanowieniem z 13 lutego 2023 r. Dyrektor RZGW uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie wznowieniowe organu pierwszej instancji, uznając, że podanie Z. M. z 16 marca 2022 r. stanowi odwołanie od decyzji z 3 marca 2022 r.
Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r. Dyrektor RZGW stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że żalącemu nie przysługuje status strony ani z art. 28 k.p.a. ani z art 401 ust. 1 Prawa wodnego. Zasięg oddziaływania ww. przedsięwzięcia obejmuje bowiem w obrębie [...] działki numer: [...]-[..]. Zdaniem Dyrektora RZGW skarżący nie wykazał wpływu odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] poprzez wylot W-1 do rowu melioracji szczegółowej. Zalewanie działki skarżącego podczas obfitych opadów atmosferycznych lub wiosennych roztopów jest naturalnym zjawiskiem. W żaden sposób nie zostało przy tym udowodnione, że realizacja pozwolenia wodnoprawnego narusza interesy skarżącego.
Po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z 13 marca 2024 r. sygn. II SA/Gd 934/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie z 22 sierpnia 2023 r., w uzasadnieniu wskazując, że Dyrektor RZGW prawidłowo uznał wskazane podanie za odwołanie, jednak uznanie w zaskarżonym postanowieniu przez Dyrektora RZGW, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania było co najmniej przedwczesne.
Decyzją z 22 listopada 2024 r. Dyrektor RZGW uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że organ I instancji w powtórnym postępowaniu winien przeprowadzić wizję w terenie i ustalić, czy wody opadowe i roztopowe ze spółki C. lub innych zakładów są odprowadzane do rowu R-A, co pozwoliłoby sprawdzić rzetelność wskazanych obliczeń przedstawionych w piśmie z 8 listopada 2021 r. a także dokonać oceny, czy skarżącemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Przy tym, strony postępowania powinny być zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. W trakcie oględzin każda ze stron ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien dokonać właściwej oceny zasięgu oddziaływania, o którym mowa w art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu wodnoprawnego. Co prawda wnioskodawca złożył wyjaśnienia z 8 listopada 2021 r. dotyczące zasięgu oddziaływania dla potrzeb ustalenia kręgu stron postępowania, to w takich okolicznościach operat wodnoprawny powinien zostać skorygowany. Operat wodnoprawny powinien stanowić rzetelną podstawę do ustalenia katalogu stron postępowania i w sposób prawidłowy przedstawiać analizę zasięgu oddziaływania inwestycji zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy - Prawo wodne a znajdujący się w aktach sprawy operat wodnoprawny tych ustaleń nie zawierał, co poddaje wątpliwą jego wartość dowodową. Nadto, organ wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że liczba stron postępowania przekracza 10. W rozpoznawanej sprawie ma to szczególnie istotne znaczenie wobec treści art. 401 ustawy - Prawo wodne, w tym jego ust. 3 odsyłającego do stosowania art. 49 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy liczba stron w postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10. Co prawda, wszystkie wymienione w załączniku strony postępowania otrzymały decyzję, to jednak informacja o zaskarżonej decyzji powinna zostać ujawniona w trybie zawiadomienia w formie publicznego obwieszczenia, określonego w art. 49 k.p.a. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w powtórnym postępowaniu jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę przesłanek wskazanych w niniejszej decyzji, zebrać właściwy materiał dowodowy, prawidłowo określić krąg stron postępowania, zapewnić im czynny udział w postępowaniu, a następnie odzwierciedlić to w treści uzasadnienia decyzji.
Rozpoznając sprzeciw Powiatu od tak wydanej decyzji, wyrokiem z 30 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Gd 47/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem w ocenie Sądu, wskazane przez Dyrektora RGZW z 22 listopada 2024 r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z 3 marca 2022 r. nie mogły uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Argumentacja organu odwoławczego odnosiła się bowiem do kwestii, które organ odwoławczy powinien zweryfikować samodzielnie, a nie do okoliczności składających się na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pismem z 7 lipca 2025 r. Dyrektor RZGW wezwał Powiat do złożenia wyjaśnień w odpowiedzi otrzymując zaktualizowany operat wodno-prawny.
Do akt dołączono także kopię ekspertyzy z 2015 roku dotyczącej warunków odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu utwardzonego zakładu "C.".
Po dokonaniu analizy pozyskanej dokumentacji, Dyrektor RZGW pismem z 22 października 2025 r. wezwał Powiat do zajęcia stanowiska w sprawie oraz do wyjaśnienia, czy w rowie R-A nadal występuje zjawisko cofki spowodowane błędnie wykonanym rurociągiem, które ma bezpośredni wpływ na zasięg oddziaływania.
W odpowiedzi Powiat pismem z 5 listopada 2025 r. wyjaśnił, że sytuacja hydrologiczna w rowie R-A od sporządzenia ekspertyzy w 2015 r. do wydania skarżonej decyzji uległa zmianie. Ekspertyza zakładała m.in. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu firmy C. w ilości 469 dm3/s. W roku 2018 przedsiębiorca ten otrzymał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym na budowę stawu rybnego, do którego sukcesywnie przełączane były wody opadowe i roztopowe. W roku 2023, w okresie kiedy wydawana była skarżona decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, z terenu firmy do zarurowanego odcinka rowu R-A odprowadzane były wody opadowe i roztopowe w ilości zgodnej z ilościami wykazanymi w uzupełnionym operacie wodnoprawnym, tj. 64 dm3/s. Całkowite zakończenie odprowadzania wód do rowu R-A planowane jest do końca 2025 roku. Przywołana na str. 8 zaktualizowanego operatu ekspertyza M. s.c. dotyczy analizy spływu wód opadowych i roztopowych z terenu firmy C. sporządzonej na potrzeby wydanego w 2018 roku pozwolenia wodnoprawnego.
Powiat wyjaśnił, że jeśli miałyby wystąpić jednocześnie cofka spowodowana stanem technicznym rowu oraz cofka spowodowana budową przepustu i wylotu W-1 to obszar ich występowania nie będzie się pokrywał i żadna z nich nie będzie na siebie oddziaływać i wody prowadzone przez rów R- A, zebrane z terenu przed projektowanym przepustem (z napływu od strony firmy C.) - zostaną rozsączone na odcinku rowu położonym we wskazanym zasięgu oddziaływania. Wody prowadzone przez rów poza zasięgiem oddziaływania pochodzić będą z melioracji rolnych i spływów powierzchniowych poza tym obszarem. Na ich ilość nie będą miały wpływu wody objęte skarżoną decyzją o pozwoleniu wodnoprawnym. Brak możliwości swobodnego przepływu wód w rowie na odcinku od przepustu pod torem kolejowym do jego ujścia do S. jest spowodowany jego stanem technicznym i nie ma na niego wpływu budowa przepustu i wylotu W-1. Powodem takiej sytuacji jest długookresowy brak prac konserwacyjnych oraz brak możliwości dostępu spowodowany przebiegiem przez grunty prywatne. Jak wskazano, w stanie z okresu sporządzania ekspertyzy z roku 2015 ilość wód odprowadzanych z terenu firmy C. mogła mieć wpływ na powstawanie cofki i podtapianie terenów przed niedrożnymi odcinkami rowu. W stanie na dzień wydawania skarżonej decyzji, ilość tych wód stanowi ok. 13% ilości wód odprowadzanych na dzień sporządzenia ekspertyzy. Wody te rozsączają się na odcinku rowu położonym w zasięgu oddziaływania przepustu i wylotu W-1. Z powodu zmniejszenia ilości wód prowadzonych w rowie R-A, zasięg cofki ustalony w roku 2015 nie mógł się zwiększyć, więc jeśli dalej występuje, to w stanie z tego okresu. Nie ma on więc żadnego wpływu na ustalony w zaktualizowanym operacie zasięg oddziaływania. Wykazane w operacie natężenie przepływu, znacznie niższe w stosunku do warunków historycznych, potwierdza brak ryzyka wystąpienia piętrzenia wód ponad poziom wynikający z istniejących warunków technicznych rowu. Mając na uwadze powyższe, Powiat podtrzymał stanowisko, że określony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania jest prawidłowo określony oraz odpowiada rzeczywistym uwarunkowaniom hydraulicznym i technicznym rowu R-A.
Decyzją z 8 grudnia 2025 r. Dyrektor RZGW ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że planowana przebudowa przepustu znajdującego się w km 2+123-2+149 rowu faktycznie przyczyni się do udrożnienia przepływu w miejscu planowanych robót oraz umożliwi przejęcie wnioskowanej ilość wód przez rów we wskazanym odcinku, tj. do przepustu kolejowego. Wnioskodawca zapewnia, że wyznaczony zasięg oddziaływania dla zamierzenia wynosi ok. 220 m od projektowanego wylotu W-1, tj. do km rowu R-A jest prawidłowy oraz odpowiada rzeczywistym uwarunkowaniami hydraulicznym i technicznym rowu oraz wody prowadzone przez ww. rów zebrane z terenu przed projektowanym przepustem zostaną rozsączone na odcinku rowu położnym we wskazanym zasięgu oddziaływania. Zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego grunty zalegające w podłożu pod drogą w miejscu wykonania przepustu to gliny piaszczyste. W związku z tym wyznaczony zasięg oddziaływania budzi wątpliwość organu, ponieważ gliny piaszczyste należą do gruntów o znikomej klasie przepuszczalności.
Organ odwoławczy wskazał, że wykazany zasięg oddziaływania dotyczy rowu, który działa nieprawidłowo, tj. odbiornik nie jest w stanie swobodnie poprowadzić odprowadzanych wód bez wyrządzania szkód na gruntach sąsiednich oraz w samym rowie. Wyjaśnienie przez wnioskodawcę, że brak jest możliwości wystąpienia wód poza koryto, nie świadczy o braku możliwość wystąpienia szkód poprzez stagnacje wód w rowie, tym samym oddziałując negatywnie na działki nie będące w obecnie wyznaczonym zasięgu oddziaływania. Zdaniem organu - przy prawidłowym funkcjonowaniu rowu R-A, zasięg oddziaływania planowanej usługi obejmowałby działki, przez które przebiega przedmiotowy rów aż do ujścia, tym samym – także działkę należącą do skarżącego – Z. M.
Zdaniem Dyrektora RZGW zebrany materiał dowodowy w ramach postępowania wyjaśniającego świadczy nie tylko o tym, że należałoby rozważyć Z. M. jako stronę postępowania, ale również o tym, że odbiornik wód opadowych i roztopowych, tj. rów R-A nie jest w stanie swobodnie odprowadzić wód opadowych i roztopowych w związku z jego złym stanem technicznym. Niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bez ustalenia stanu faktycznego i zweryfikowania, czy będzie ono w ogóle wykonalne, tj. czy odbiornik jest w stanie poprowadzić odprowadzane wody bez wyrządzania szkód na gruntach sąsiednich oraz w samym rowie. W związku z wystąpieniem nowych okoliczności w sprawie, które mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organ I instancji w powtórnym postępowaniu jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę przesłanek wskazanych w niniejszej decyzji, prawidłowo określić krąg stron postępowania zapewnić im czynny udział w postępowaniu, a następnie odzwierciedlić to w treści uzasadnienia decyzji. Z uwagi na powyższe, działając zgodnie z art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzję Dyrektora ZZ uchylono w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W sprzeciwie od tak wydanej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie Z. M. za stronę postępowania pomimo nieustalenia jednoznacznie, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, na co wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 934/23) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Gd 47/25);
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
art. 136 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia dostatecznego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomość Z. M., co było niezbędne do oceny jego legitymacji do wniesienia odwołania jako strony postępowania;
art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na skutek odwołania wniesionego przez osobę nie będącą stroną postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sprzeciw skarżącego Powiatu, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 grudnia 2025 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, CBOSA). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151 a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA).
Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej (istotnej) części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, CBOSA).
Jednocześnie podkreślić należy, że - choć rozpatrzenie sprzeciwu co do samej zasady uruchamia ocenę formalną, w granicach o których mowa była powyżej, to jednak - w ramach jego rozpoznania - sąd nie może abstrahować od oceny materialnoprawnej, lecz tylko na tyle i w takim zakresie, w jakim ocena ta będzie uzasadniona i odniesiona do przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z faktu, że nie sposób dokonać kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a., nie oceniając wprzód kasatoryjnego rozstrzygnięcia także w świetle wywiązana się przez organ wyższej instancji z powinności z art. 138 § 2a k.p.a. Oznacza to, że poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia prawotwórczych okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. Takie jest też stanowisko NSA, który w swych wyrokach stwierdzał, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazania wymaga, że decyzja z 8 grudnia 2025 r. wydana została po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 30 stycznia 2025 r. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 47/25, mocą którego po rozpoznaniu sprzeciwu Powiatu - uchylono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopada 2024 r.
Tym samym, przechodząc do ponownego rozpoznania odwołania organ odwoławczy związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wskazanymi w tym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Co więcej, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu.
Uchybienie obowiązkowi przyjęcia oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku i niezastosowanie się do wynikających z niej wskazań stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym lub orzeczenia wydanego w kolejnym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest to naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Gd 47/25 Sąd wskazał, że organ odwoławczy wydając decyzję z 22 listopada 2024 r. nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 934/23.
W wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 934/23 tut. Sąd dokonał sądowej kontroli postanowienia Dyrektora RZGW z 22 sierpnia 2023 r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania Z. M. od decyzji z 3 marca 2022 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie udzielającej Powiatowi [...] pozwolenia wodnoprawnego. Sąd przytoczył art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, stanowiący, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Dlatego też jak wskazano w ww. wyroku, należyte ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji jest istotne, bo ma znaczenie przy poprawnym ustalaniu kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2593/20, CBOSA). Z reguły więc zasięg oddziaływania przedstawiony w operacie wodnoprawnym (art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz art. 409 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne) wpływa na określenie przez organ stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
W powołanym wyroku Sąd, formułując zalecenia dla Dyrektora RZGW wskazał, że organ, do którego wpłynęło odwołanie powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie oceny legitymacji strony, poprzez: ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe z firmy C. nie odpływają obecnie do rowu R-A i czy nie należy ich uwzględnić w analizie przepustowości i pojemności rowu; ustalenie, jak swobodny przepływ wód wpłynie na możliwość okresowego wzrostu poziomu wody w rowie, a tym samym na oddziaływanie w zakresie należących do skarżącego gruntów; ustalenie wpływu przebudowy przepustu i zwiększenie jego średnicy na ewentualne zwiększenie przepływu wody przez kolejne przepusty. Ponadto, organ powinien rozważyć, czy w takich okolicznościach sprawy i z uwagi na zwiększenie zasięgu oddziaływania inwestycji w piśmie z 8 listopada 2021 r. operat wodnoprawny nie powinien zostać skorygowany, jako że zasięg oddziaływania przedstawiony w operacie wodnoprawnym wpływa na określenie przez organ stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ drugiej instancji nie sprostał wskazanym w ww. wyroku wskazaniom co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy co prawda wystosował do Powiatu wezwania pismami z 7 lipca 2025 r. i 22 października 2025 r., jednakże zgodzić się należy z zarzutem strony wnoszącej sprzeciw, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób dostateczny.
W wezwaniu z 7 lipca 2025 r. organ wezwał Powiat do wyjaśnień w zakresie dotyczącym uwzględnienia wpływających do rowu R-A wód opadowych i roztopowych z firmy C. oraz złożenia wyjaśnień w zakresie analizy faktycznego zasięgu oddziaływania. Nadto w ww. piśmie wskazał na zalecenia wynikające z wyroku Sądu z 30 stycznia 2025 r. W kolejnym natomiast wezwaniu organ zwrócił się do Powiatu o zajęcie stanowiska w sprawie. W ocenie Sądu przywołanie w wezwaniu do wyjaśnień zawartych w wyroku zaleceń Sądu nie może być utożsamiane z przeprowadzaniem postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Organ oparł skarżone rozstrzygnięcie na ekspertyzie z 2015 r., nie odnosząc się jednak do zmian stanu i sposobu korzystania z rowu R-A, jakie miały miejsce od tego czasu. Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor RZGW zobowiązany będzie do uwzględnienia ww. zmian. Z załączonego zaktualizowanego operatu (s. 8) wynika, że na terenie przedsiębiorstwa C. istnieje zbiornik retencyjny obecnie zbierający wody z większości powierzchni utwardzonej, podczas gdy ekspertyza wskazywała, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rowu R-A.
Organ odwoławczy ustalił w decyzji z 8 grudnia 2025 r., że wody opadowe i roztopowe z firmy C. odpływały do rowu R-A, nie dokonał jednak stosownych ustaleń, jak swobodny przepływ wód wpłynie na możliwość okresowego wzrostu poziomu wody w rowie, a tym samym na odziaływanie w zakresie należących do skarżącego gruntów. Organ przedstawił stanowisko wynikające z dokumentacji Powiatu uznając, że wykazany zasięg oddziaływania, nieobejmujący działki Z. M., dotyczy rowu, który działa nieprawidłowo i arbitralnie stwierdzając, że gdyby rów działał prawidłowo zasięg oddziaływania obejmowałby sporną działkę. Zgodzić się należy ze stroną wnoszącą sprzeciw, że organ nie uzasadnił w sposób wystarczający takiego stanowiska. W żaden natomiast sposób Dyrektor RZGW nie zbadał wpływu przebudowy przepustu i zwiększenie jego średnicy na ewentualne zwiększenie przepływu wody przez kolejne przepusty.
W rezultacie organ nie dokonał stosownych ustaleń w zakresie dotyczącym zasięgu oddziaływania, do czego organ odwoławczy zobligowany był wyrokiem tut. Sądu.
Mając na uwadze powyższe uchylenie przez Dyrektora RZGW decyzji Dyrektora ZZ z 3 marca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor RZGW powinien także dokonać stosownych ustaleń w zakresie dotyczącym wyjaśnień Powiatu z 5 listopada 2025 r., z których wynika, że sytuacja hydrologiczna od czasu sporządzenia ekspertyzy z 2015 r. uległa zmianie, nadto, że całkowite zakończenie odprowadzania wód do rowu R-A planowane jest do końca 2025 roku. W treści zaktualizowanego operatu (s. 8-10), wskazano natomiast na odprowadzanie wód do istniejącego na terenie firmy C. zbierającego wody zbiornika retencyjnego, do którego także mają być odprowadzane docelowo wody z części placu, z których wody na dzień sporządzenia operatu zbierane były jeszcze do rowu R-A. Tym samym organ odwoławczy zobowiązany będzie ustalić, czy wody opadowe i roztopowe z firmy C. odpływają obecnie do rowu R-A i czy należy je uwzględnić w analizie przepustowości i pojemności rowu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Odnosi się to zarówno do organu orzekającego w I instancji, jak również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym.
Jak wskazał Sąd w wyroku z 30 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Gd 47/25, wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem stron postępowania. Tylko podmioty uznane za strony mogą skorzystać z tego prawa i w terminie do tego przewidzianym wnieść taki środek zaskarżenia. Oznacza to, że odwołanie może wnieść wyłącznie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, przy tym niezależnie od tego, czy brał on udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji czy też nie. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże, że ma interes prawny w tej sprawie. Z tego względu badanie statusu strony postępowania może, a nawet powinno, następować na każdym jego etapie, zatem także już po wniesieniu odwołania. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów odwołania bada, czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony (stronę) oraz czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu. W konsekwencji tego na etapie postępowania odwoławczego organ administracji jest obowiązany zbadać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany. Dokonuje się tego w tzw. fazie wstępnej, w której zadaniem organu odwoławczego jest dokonanie oceny czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Brak interesu prawnego u odwołującego się, wynikający z ustalenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy jego praw i obowiązków, skutkuje w następstwie brakiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a w konsekwencji wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na co również wskazał Sąd w wydanym w sprawie wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 934/23.
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, argumentacja przedstawiona w decyzji organu odwoławczego nie dawała przesłanek do wydania decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ nie przeprowadził postępowania w sposób pozwalający na dokonanie ustaleń w zakresie wskazanym w wyżej wymienionych wyrokach tut. Sądu. Zdaniem Sądu, zakres tych wyjaśnień w niniejszej sprawie powinien zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku z uwzględnieniem wyroku z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 934/23, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.