II SA/GD 83/25

II SA/Gd 83/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.B na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.41.2022.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie Puckim (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane") nakazał M. B. (dalej jako: "inwestor", "strona", "skarżący") rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji stalowej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,00 m x 3,00 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K. gmina K. (ozn. E na mapie będącej załącznikiem do decyzji). W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że wobec niewykonania obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. konieczne było wydanie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (chodzi o ustawę Prawo budowlane) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r. przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed tą datą, tj. w dniu 11 października 2019 r., a zatem zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed dniem 19 września 2020 r.
W dalszej kolejności PWINB wskazał, że w toku zleconych przez niego oględzin przeprowadzonych w dniu 11 maja 2022 r. PINB ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany pełni funkcję gospodarczą, posadowiony jest na płytach chodnikowych, nie jest podłączony do żadnych instalacji. Inwestor uczestniczył w oględzinach, nie wniósł żadnych uwag do protokołu oględzin, tym samym – zdaniem organu - należy domniemywać, że zgadza się z ustaleniami organu I instancji.
Następnie, przywołując m. in. treść przepisu art. 3 pkt 1 -3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 12, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przyjął wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla tego obiektu.
Jednocześnie PWINB nie podzielił stanowiska organu I instancji, że przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne PWINB wyjaśnił, że sporny obiekt budowlany został posadowiony w 2019 roku. Od tego czasu jego posadowienie jest na tyle stabilne, że nie zmienił on swojego położenia i opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym spowodować jego zniszczenie, przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem. PWINB wskazał jednocześnie, że błędna kwalifikacja nie ma znaczenia dla wydanego nakazu rozbiórki.
W dalszej kolejności PWINB podniósł, że skoro przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 2019 r., to tym samym upłynął wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego termin 180 dni, co oznacza, że budowa tego obiektu wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że realizacja spornego obiektu budowlanego nastąpiła bez wymaganego pozwolenia, co stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2020 r. organ administracji wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego obiektu oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. dokumentów określonych w tym postanowieniu. Do dnia wydania kwestionowanej decyzji, tj. do dnia 18 stycznia 2022 r. strona nie przedłożyła żądanych dokumentów. W związku z powyższym PINB zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
Końcowo, odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu PWINB wyjaśnił, że nie podważa prawa własności działek nr [...] i [...] przysługującego stronie. Wskazując na treść przepisu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo własności upoważnia właściciela do posiadania, używania i dysponowania rzeczą - w tym przypadku nieruchomością położoną na wskazanych działkach, przy czym działania właściciela są ograniczone zasadami współżycia społecznego oraz przepisami prawa, w tym Prawa budowlanego. Organ zaznaczył jednocześnie, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie nie tylko do budynków trwale związanych z gruntem, ale również do obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sporny obiekt budowlany jest budynkiem blaszanym, składanym, standardowym i skręcanym na śruby z blachy trapezowej bez fundamentu, zabezpieczony kotwami, by nie porwał go wiatr. Firma, od której kupił obiekt i która go złożyła, zapewniła skarżącego, że posadowienie obiektów tego typu nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że przedmiotowy obiekt służy jako magazyn energii – znajdują się w nim akumulatory, do których napięcie dostarczają panele fotowoltaiczne oraz przetwornica o napięciu 3000 W, która z niskiego napięcia przetwarza energię zasilania na energię wysoką 3 KW doprowadzaną do budynku, w którym zamieszkuje. Skarżący podniósł, że zakład energetyczny, z uwagi na wysoki koszt, nie chce doprowadzić przyłącza elektrycznego do jego nieruchomości i zalecił mu założenie paneli fotowoltaicznych. W ocenie skarżącego sporny obiekt musi pozostać, albowiem znajdujące się w nim akumulatory nie mogą pozostać bez zabezpieczenia przed warunkami energetycznymi. Dodatkowo wskazał, że jest osoba schorowaną.
W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2025 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, podniósł dodatkowo, że z art. 29 Prawa budowlanego wynika, że nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną. Skarżący wyjaśnił, że na działkach nr [...] i [...] posiada uprawę borówki amerykańskiej i ma prawo posadowić na swojej prywatnej własności budynki niezbędne do gospodarowania i zamieszkiwania. Podniósł, że sporną zabudowę zrealizował przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo wskazał, że z wyjaśnień udzielonych mu przez Prezydenta RP wynika, że ustawa Prawo budowlane się zmieniła i że można postawić sobie budynek bez wymaganego pozwolenia.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 13 lutego 2025 r. skarżący podniósł, że w dniu 23 kwietnia 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy Krokowa o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek nr [...] i [...] obr. K. Dodatkowo podniósł, że miał prawo do postawienia na swoich działkach budynków gospodarczych bez formalności, gdyż umożliwia to wprowadzona w dniu 3 czerwca 2023 r. nowelizacja Prawa budowlanego tzw. Lex Silos. Zdaniem skarżącego z ustawy tej mogą także korzystać osoby, które nie są rolnikami i nie prowadzą gospodarstwa rolnego, a które pod pojęciem produkcji rolnej będą rozumiały uprawę ogrodu na własne potrzeby. Wskazał, że prowadzi uprawę borówki amerykańskiej i w związku tym zmuszony jest korzystać z budynku gospodarczego. Wyjaśnił, że zgodnie z Lex Silos inwestycję zgłosił w wydziale budowlanym w P.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2025 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej bezpośrednio wskazanych.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja PWINB z 12 grudnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w powiecie Puckim z 18 stycznia 2022 r. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika ze sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a jego uzasadnieniem zawartym w kontrolowanej decyzji.
Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Rodzaje decyzji kończących postępowanie odwoławcze określa art. 138 k.p.a. Zawarty w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83). Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 556/21, wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2023 r., sygn. I SA/Wa 2484/22; wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, co oznacza, że przyjął za prawidłowe rozstrzygnięcie PINB w powiecie Puckim uznające, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję gospodarczą. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 12 grudnia 2024 r. organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji błędnie uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest nietrwale związany z gruntem. W ocenie PWINB od czasu posadowienia w 2019 r. obiekt nie zmienił bowiem swojego położenia, jest stabilny, opiera się czynnikom zewnętrznym, mogącym spowodować jego zniszczenie, przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Dlatego też przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem. Zdaniem PWINB dostrzeżona nieprawidłowość nie podważa jednak rozstrzygnięcia organu I instancji nakazującego skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu zachodzi sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji PWINB. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotem postępowania był obiekt nietrwale związany z gruntem, po czym w uzasadnieniu swojej decyzji dokonał odmiennych ustaleń. Jeżeli PWINB nie zamierzał podzielić stanowiska organu I instancji w zakresie kwalifikacji obiektu to powinien wydać decyzję reformatoryjną przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaniechanie jej wydania nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, a o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwóch istotnych elementów: rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym oraz formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej i wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego w konkretnym przypadku, w odniesieniu do okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Nie można go zatem domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Powinno ono być wyrażone wprost w osnowie decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1440/07; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07).
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i dokonania ponownej oceny zgłoszonych przez stronę zarzutów w okolicznościach faktycznych występujących w rozstrzyganej sprawie z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. Swoje ustalenia i ich ocenę organ powinien zaprezentować w uzasadnieniu spełniającym wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.