II SA/Gd 279/19

II SA/Gd 279/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1399/20 - Wyrok NSA z 2020-12-17
I OSK 399/20 - Wyrok NSA z 2023-02-10
I SA/Wa 1266/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. J. na decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
A Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (zwana dalej Spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 stycznia 2018 r., o ustaleniu na rzecz F. K. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 3,5300 ha, położonej w obrębie C., gmina P., na skutek udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 4 grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy, działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej u.z.t.w., zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 kV, m.in. na działce nr [...], położonej w obrębie C., gmina P. Właścicielami nieruchomości byli wówczas F. K. i Z. K..
W dniu 6 września 2017 r. F. K. wystąpił do Starosty o ustalenie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W toku postępowania organ ustalił, że na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydziału I Cywilnego z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt [...[, spadek po zmarłej dnia 14 czerwca 1985 r. Z. K., w części dotyczącej udziału w gospodarstwie rolnym, położonym w T., o powierzchni 13,78 ha, w skład którego wchodziła m.in. działka nr [...], nabyli: mąż F. K. oraz zstępni S. K., M. K. i S. K., każdy z nich po 1/4 części spadku. Natomiast na podstawie umowy dożywocia i darowizny objętych aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia 14 grudnia 1994 r. działka numer [...] stała się własnością S. K. oraz jego żony B. K. w udziale 7/8 na prawach wspólności ustawowej oraz sądowego stwierdzenia nabycia spadku z dnia 21 lutego 1994 r. przez S. K. w udziale 1/8. W związku z tym nie ulegało wątpliwości organu, że wniosek został złożony przez podmiot uprawniony do żądania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił na rzecz wnioskodawcy odszkodowanie w wysokości 16.348,13 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z tego gruntu.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka podniosła zarzut przedawnienia. Ponadto wskazała, że do księgi wieczystej nie wpisano ograniczonego prawa rzeczowego, co uniemożliwia Spółce korzystanie z przysługujących jej uprawnień i czyni wydaną decyzję niewykonalną.
Wojewoda decyzją z dnia 18 marca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Jak stwierdził organ odwoławczy, spór między stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, wnioskodawcy winno zostać wypłacone odszkodowanie za graniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, które nastąpiło na skutek przeprowadzenia linii elektroenergetycznej, oraz czy zgłoszone roszczenie odszkodowawcze nie stało się zobowiązaniem naturalnym w wyniku jego przedawnienia.
Odnosząc się do tych kwestii Wojewoda dokonał analizy przepisów u.g.n. (art. 112 ust. 2), a także u.z.t.w. (art. 2 ust. 2) i stwierdził, że odjęcie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej stanowi wywłaszczenie. Organ wskazał, że aktualnie kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 4 u.g.n., który nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, który reguluje kwestie odszkodowania i jego wysokości. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
W związku z tym, w ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazującego staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro bowiem odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej w 1974 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 400 kV, nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. - to odszkodowanie powinno zostać ustalone. Ponadto za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także art. 233 u.g.n. nakazujący sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzić na podstawie jej przepisów. Jak dalej stwierdził organ drugiej instancji, ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z decyzją z dnia 4 grudnia 1974 r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia.
Ponieważ podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania za dokonane wywłaszczenie jest beneficjent decyzji wywłaszczeniowej, w niniejszej sprawie obowiązek wypłaty odszkodowania niewątpliwie spoczywa na Spółce, jako następcy prawnym Zakładu Energetycznego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 7 u.g.n. poprzez zaniechanie wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta nie ma znaczenia w sytuacji ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości. Inwestor zrealizował już bowiem przedmiotową linię energetyczną, zatem powstał obowiązek odszkodowawczy. Nietrafne jest też twierdzenie, że na skutek braku dokonania wpisu ograniczenia do księgi wieczystej, wydana decyzja jest niewykonalna. W ustawie brak jest zapisu, że podstawą ustalenia odszkodowania jest konieczność ujawnienia decyzji w księdze wieczystej. Nieujawnienie prawa własności w księdze wieczystej powoduje jedynie negatywne korelacje, związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zatem nie można twierdzić, że w sytuacji nieujawnienia przedmiotu ograniczenia w księdze wieczystej, zachodzi przeszkoda ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W ocenie Wojewody orzekanie o odszkodowaniu nie jest uzależnione od istniejących wpisów w księdze wieczystej, gdyż dopiero w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym organ stwierdza, czy doszło do ograniczenia na podstawie decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia Wojewoda podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. W związku z tym w realiach zaskarżonej sprawy przedawnienie roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa własności, podobnie jak w innych sprawach wywłaszczeniowych, nie występuje, albowiem brak jest przepisów regulujących tę kwestię w odniesieniu do odszkodowania z tego tytułu.
Organ stwierdził też, że operat szacunkowy z dnia 22 marca 2017 r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę w dniu 22 marca 2018 r., został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, wobec czego może stanowić podstawę określenia wartości szkód powstałych na działce nr [...]. W operacie tym rzeczoznawca ustalił, w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 16 marca 2017 r., że na dzień 4 grudnia 1974 r. przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny rolnicze. W związku z tym dokonując wyceny biegła przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o powierzchni od 1 do 10 ha, położonych w gminie P., w okresie od kwietnia 2016 r. do dnia określenia wartości nieruchomości, a następnie stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określiła wartość prawa własności i wartość zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji na działce linii napowietrznej. Wartość tego odszkodowania określono na poziomie zmniejszenia wartości nieruchomości, posługując się metodyką związaną z określeniem wartości służebności.
W skardze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i przyznanie odszkodowania w sytuacji, gdy uległo ono przedawnieniu z upływem 6 lat. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że przedawnienie roszczeń z tytułu wywłaszczenia nie stoi w sprzeczności z podlegającym ochronie prawem własności. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dopuszczalności stosowania przedawnienia w odniesieniu do odszkodowania za wywłaszczenie pod drogi publiczne Spółka stwierdziła, że analogicznie powinno podlegać przedawnieniu roszczenie o odszkodowanie za grunt przejęty pod budowę urządzeń przesyłowych. Kwestie dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie należy bowiem rozpatrywać w sposób systemowy, odnosząc się do podobnych regulacji i sposobu ich uregulowania.
W niniejszej sprawie, stosownie do art. 118 kodeksu cywilnego, roszczenie wnioskodawców uległo przedawnieniu z dniem 4 grudnia 1980 r. Ponadto strona podkreśliła, że regulacja obowiązująca w dacie wydania decyzji, tj. art. 36 ust. 2 u.z.t.w. wskazywała, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Tym samym wnioskodawca miał możliwość, żądania odszkodowania w przypadku wystąpienia szkody. W sytuacji, gdy zaniechał on dochodzenia swoich praw, nie ma żadnych podstaw dla zapewnienia mu ochrony prawnej.
Nadto, w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.z.t.w., jedynie wówczas gdy założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie. Tymczasem w sprawie nie wykazano, że właściciele nieruchomości nie mogą jej użytkować tak jak przed wywłaszczeniem. W szczególności, że zgodnie z treścią decyzji Naczelnika Gminy chodzi o czasowe zajęcie nieruchomości, nie prowadzące do trwałego odjęcia prawa własności, albowiem uprawnione osoby uzyskały prawo do wstępu na nieruchomość jedynie celem budowy linii energetycznej. Tym samym właścicielowi nieruchomości służyło jedynie odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, natomiast nie przysługiwało odszkodowanie za wywłaszczenie. Co więcej, w ówczesnym stanie prawnym wejście na nieruchomość w celu założenia urządzeń przesyłowych wymagało jedynie zezwolenia właściwego organu, a nie prawa do gruntu. Wobec tego nie można utożsamiać ograniczenia własności nieruchomości pod budowę publicznej infrastruktury przesyłowej z jej wywłaszczeniem sensu stricto, oznaczającej ingerencję władzy publicznej w prawo własności, które polega nana naruszeniu istoty tego prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu - decyzji Wojewody z dnia 18 marca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 30 stycznia 2018 r., o ustaleniu na rzecz F. K. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] doprowadziła do wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy odnotować jako bezsporny fakt, że przez opisaną nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna. W skardze kwestionuje się przede wszystkim pogląd organu o nieprzedawnieniu zgłoszonego przez wnioskodawcę roszczenia odszkodowawczego, a także kwestionuje sam fakt wywłaszczenia wskazując, że czasowe zajęcie nieruchomości nie doprowadziło do trwałego odjęcia prawa własności, w związku z czym byłemu właścicielowi nie przysługiwało roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie, lecz wyłącznie za szkody wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem przewodów służących do przysłania energii elektrycznej.
Przedmiotem sporu nie był również fakt, że za przedmiotową nieruchomość byli właściciele nie uzyskali odszkodowania przewidzianego prawem. W tym miejscu należy zauważyć, że wywłaszczanie nastąpiło na mocy art. 35 u.z.t.w., który to przepis stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy, za straty powstałe w wyniku ww. działań właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie, ustalane przez organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej. Ponadto ustawa przewidywała odszkodowanie także wtedy, jeżeli pomimo ograniczenia właściciel nie poniósł szkody (art. 36 ust. 3).
Wprawdzie w dacie wystąpienia przez byłego właściciela nieruchomości z wnioskiem o ustalenie i wypłatę należnego mu odszkodowania ww. przepisy już nie obowiązywały, lecz w orzecznictwie obecnie nie budzi wątpliwości, że podstawą prawną dochodzenia tego roszczenia może być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do zarzutu Spółki wyjaśnić należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2338/17, LEX nr 2703641). Wydanie decyzji w oparciu o art. 35 u.z.t.w. prowadzi bowiem do trwałego, a nie wyłącznie czasowego, ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. Gdyby zaś w decyzji tej miało chodzić o możliwość zajęcia nieruchomości na pewien ograniczony czas to ustawodawca powinien go oznaczyć (zob. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III CZP 87/13, OSNC 2014/7-8/68). Takiego wskazania brak zarówno w przepisie, jak i samej decyzji Naczelnika. W związku z tym ograniczenie własności na podstawie art. 35 u.z.t.w. mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy, oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Ratio legis omawianej regulacji stanowi nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania urządzeń i ich konserwacji, ale o możliwości realizowania zadań i celów gospodarczych, którym te urządzenia służą. Ograniczenie własności będzie więc w każdym wypadku tak długo trwało, jak długo dane urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymanie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, LEX nr 537076).
Takie stanowisko prezentowane jednolicie w orzecznictwie, które też podziela sąd wojewódzki w tym składzie, prowadzi do kolejnego wniosku, a mianowicie, że choć obecnie przepis art. 35 u.z.t.w. nie ma mocy prawnej, to jednak nie ma przeszkód, aby roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o tę regulację, zgłoszone po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozpatrywać na podstawie jej art. 129 ust. 5 pkt 3.
Regulacja ta przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przepis ten stosuje się także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13, LEX nr 1794783), przy czym dotyczy pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. (obejmującego swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 u.z.t.w.).
Wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę pojęcie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego wyzucia z prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") tej ustawy należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Także w poprzednim stanie prawnym uznawano, że umieszczenie przepisu art. 35 u.z.t.w. w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia" nakazywało uznanie go za przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.gov.pl).
Reasumując, należy uznać, że rozpatrzenie zgłoszonego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. było prawnie dopuszczalne, gdyż w sprawie jest niewątpliwe, że przed wejściem w życie u.g.n. doszło do ograniczenia prawa własności, stanowiącego jedną z form odszkodowania, bez ustalenia należnego odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Przy czym, odnosząc się do zarzutu skargi, że wnioskodawcy przysługiwało odszkodowanie nie za wywłaszczenie, jak stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., lecz za szkody wynikłe z działań związanych z udzieleniem zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, należy jeszcze raz podkreślić, że zarówno pełne odjęcie prawa własności, jak i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowią wywłaszczenie, zatem również ustalane odszkodowanie jest odszkodowaniem "za wywłaszczenie". Różnica polega jedynie na tym, że zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ustalane jest za szkody powstałe na skutek zakładania i przeprowadzenia ww. urządzeń przesyłowych. Taką też podstawę prawną wskazano w decyzji organu pierwszej instancji, zaś z treści decyzji jednoznacznie wynika, że organy prawidłowo ustaliły odszkodowanie stosownie do zakresu wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, tj. za szkody wynikające z zakładania i przeprowadzania urządzeń przesyłowych.
Nie sposób też zgodzić się z poglądem, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia z tego względu, iż nie wykazano, aby nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe. Zauważyć trzeba, że urządzeniem, w związku z którym nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jest napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV. Z jej przebiegiem wiąże się konieczność ustalenia strefy ochronnej, mającej na celu ochronę ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, a także pasa technologicznego koniecznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń, zapewniającego zakładowi energetycznemu możliwość dokonywania okresowych konserwacji linii, jej ewentualnych modernizacji oraz dokonywania napraw. Strefy te oznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pod linią
i w określonych odległościach od niej, zatem w tym wypadku można mówić o spełnieniu się przesłanki braku możliwości dalszego racjonalnego korzystania z nieruchomości, w tej części, która objęta jest przebiegiem ww. linii oraz oddziaływaniem wskazanych stref. Powyższe ograniczenie zostało też prawidłowo odzwierciedlone w ustalonej kwocie odszkodowania, albowiem w sporządzonym operacie do powierzchni działki, na której ograniczone jest korzystanie przez właściciela, włączono także powierzchnię 10,928 m2 zajętą przez pas technologiczny linii.
Dalej trzeba zauważyć, że wniosek inicjujący postępowanie przed organami administracji został złożony przez osobę uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania. Osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za omawianą postać wywłaszczenia jest niewątpliwie "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem w dacie dokonania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w szczególności wykazu właścicieli i użytkowników gruntów, stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika z dnia 4 grudnia 1974 r., w dniu wywłaszczenia właścicielem działki nr [...], objętej ww. decyzją, był F. K., który złożył przedmiotowy wniosek o ustalenie odszkodowania. Zatem spełniona jest również przesłanka podmiotowa rozpoznania rzeczonego wniosku.
Odnosząc się następnie do głównego zarzutu skargi, tj. kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, sąd również uznaje go za niezasadny. Swoje stanowisko Spółka opiera na treści art. 36 ust. 2 u.z.t.w., który przewidywał, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.
Wobec tego trzeba wskazać, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13; z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.gov.pl), jak i doktryna (por. J. Jaworski, M. Wolanin Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Legalis 2017), przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. W związku z tym, chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym zakresie.
W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę na to, że choć omawiane odszkodowanie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności - jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest bowiem czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, podobnie uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09 oraz wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, CBOSA, http://orzeczenia.gov.pl).
Nadto sąd zauważa, że powołany przez skarżącą przepis art. 36 ust. 2 u.z.t.w. wprawdzie przewidywał 3-letni okres przedawnienia, ale z woli ustawodawcy odnosił się on wyłącznie do roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro więc przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej roszczenie odszkodowawcze nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, aby mogło być ono dochodzone w każdym czasie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 34/17, dostępny http://orzeczenia.gov.pl).
W związku niezasadny jest zarzut skierowany do organu, że czyniąc ustalenia nie uwzględnił przedawnienia zgłoszonego i rozpatrywanego roszczenia odszkodowawczego, gdyż owo żądanie takiemu przedawnieniu nie podlegało.
Wprawdzie w złożonej skardze Spółka nie kwestionuje wysokości i prawidłowości ustalenia odszkodowania, do wypłaty którego została zobowiązana, to jednak sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dokonał kontroli także w tym zakresie. Badanie to doprowadziło do wniosku, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy został prawidłowo oceniony przez rozstrzygające sprawę organy, wobec czego mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przysługujący wnioskodawcy udział w prawie własności wywłaszczonego gruntu.
Zdaniem sądu wojewódzkiego prawidłowo w niniejszej sprawie ustalono przeznaczenie wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z gruntu przez właściciela. Jak ustaliła biegła, w tym czasie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady narodowej w P. nr [...] z dnia 22 marca 1978 r., który dla przedmiotowej nieruchomości ustalał przeznaczenia jako treny rolnicze. W związku z tym, przystępując do wyceny, biegła przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym, o powierzchni od 1 do 10 ha, gdzie działka podlegająca szacowaniu ma powierzchnię 3,53 ha. Następnie stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami określiła wartość prawa własności działki oraz wartość zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej, zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny i posługując się metodyką związaną z określeniem wartości służebności przesyłu, którą zastosowano analogicznie, tj. z uwzględnieniem: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, a także skutków spowodowanych obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W konsekwencji tych wyliczeń ustalono wartość udziałów przysługujących wnioskodawcy w prawie własności działki (5/8 części), która przekłada się na kwotę odszkodowania w wysokości 16.348, 13 zł.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem sądu wojewódzkiego dokonana przez organy ocena tego operatu co do jego prawidłowości, rzetelności i zgodności z przepisami jest prawidłowa, materiał dowodowy zebrano i oceniono w zgodzie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny. Operat szacunkowy pozostaje aktualny na dzień zaskarżonej decyzji, bowiem jako że dokument ten powstał ponad 12 miesięcy przed dniem jego wykorzystania przez organy, jego aktualność została w odpowiedni sposób potwierdzona przez rzeczoznawcę (art. 156 ust. 3 u.g.n.).
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego braku wpisu w księdze wieczystej tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, przysługującego Spółce, to nie ma on znaczenia prawnego dla kwestii ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania z tego tytułu. Wpis ten ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i jako taki pozostaje bez wpływu na możliwość ustalenia odszkodowania na rzecz wywłaszczonego i jego wypłaty (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 32/05; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 258/18, CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy należało uznać, że postępowanie przeprowadzone przez organy nie narusza przepisów prawa. W szczególności niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, albowiem w sprawie wyczerpująco zebrano materiał dowodowy służący do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, przy czym bez wpływu na te ustalenia i rozstrzygnięcie sprawy pozostały rozważania w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, co wyjaśniono w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Tak zebrany materiał został następnie poddany wnikliwej ocenie organów, która to ocena nie nosi znamion dowolności. Wbrew zarzutom skargi również przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone, gdyż w sprawie należało uznać, że na mocy decyzji Naczelnika z dnia 4 grudnia 1974 r., w związku z budową linii elektroenergetycznej, doszło do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, co stanowiło formę wywłaszczenia, za które – zgodnie zarówno z ówczesną regulacją, jak i obecnie obowiązującymi przepisami – byłemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie. Nie budzi też wątpliwości, że procedując w sprawie tego odszkodowania organy prawidłowo zastosowały art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek Wojewody, wobec tego, że pozostałe strony w przepisanym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.