II SA/GD 833/24

II SA/Gd 833/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 i 1a, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/4429/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pelplin z dnia 3 lipca 2023 r., nr RPŚ.6730.03.2023.AKa, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego S. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan S. K. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) z 24 czerwca 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Miasta i Gminy Pelplin po rozpoznaniu wniosku Skarżącego, decyzją z 3 lipca 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budową urządzeń budowlanych, na działce nr ewid. [..], obręb [..] M., gmina P.
Burmistrz wyjaśnił, że w związku z tym, że działka ta nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dokonano analizy obszaru istniejącej zabudowy wokół wskazanego pod realizację inwestycji terenu, z której wynika, że zamierzony zakres inwestycji i sposób zagospodarowania terenu nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Teren analizowany wyznaczono po 50 m w każdą stronę od granic działki, z uwagi na wjazd na teren nieruchomości z działki nr [..] stanowiącej drogę dojazdową do terenu inwestycji - odcinek F-E o długości ok. 12,7 m. Burmistrz stwierdził, że działka ma dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem. Skarżący nie przedstawił natomiast zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ nie uznał za wiarygodne wyjaśnień inwestora dotyczących możliwości posadowienia na działce zabudowy zagrodowej. Burmistrz wskazał, że w aktach sprawy jest pismo mówiące o zgłoszeniu realizacji budynku gospodarczego oznaczonego w ewidencji budynków jako budynku produkcyjnego, usługowego lub gospodarczego dla rolnictwa - zgłoszenie z 6 maja 2019 r., co świadczy o realizacji budynku gospodarczego, parterowego o wymiarach 4,8 m na 7 m oraz wysokości do 5 m. Dokonano zgłoszenia, obiekt zrealizowano, znajduje się w ewidencji budynków, co potwierdza jego legalność. Zrealizowano go na potrzeby prowadzenia działalności rolniczej, co jest podkreślone w zgłoszeniu.
Zdaniem organu pierwszej instancji, Skarżący mieszka w budynku wielorodzinnym na działce nr [..], chcąc jak podkreślił, prowadzić działalność rolniczą, a mając jednocześnie zaspokojone warunki mieszkaniowe, wnioskując o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w zabudowie zagrodowej, chce doprowadzić do zmiany jego funkcji na budynek mieszkalny. Powołując się na ustawę o ustroju rolnym Burmistrz wyjaśnił, że skoro w aktach będących w jego posiadaniu nie ma informacji potwierdzających posiadanie przez wnioskodawcę areału powyżej 1 ha, a obiekt, który pierwotnie miał wspierać działalność rolniczą, miałby zostać przeznaczony na cele mieszkalne, doprowadziłoby to do sytuacji, w której rozpoznając zgodnie z wnioskiem, organ naruszyłby przepisy prawa. Wobec tego przeanalizowano sprawę w zakresie planowanego zagospodarowania jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ustalono, że przedmiotowy teren nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym należało przeanalizować, czy zgodnie z art. 7 ust 2a ustawy nie jest wymaga zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie określone warunki. Działka Skarżącego nie spełnia jednak wszystkich warunków, ponieważ nie ma możliwości wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy w oparciu o 5 budynków, które leżą w odległości nie większej niż 100 m od siebie, który obejmowałby obszar większy niż połowa działki objętej wnioskiem. Działka nie jest też położona w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a jej powierzchnia przekracza 0,5 ha. W związku z tym warunek określony w 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie został spełniony. Do wniosku nie została dołączona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony.
SKO rozpoznając odwołanie Skarżącego, decyzją z 24 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że żadna z działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie została też spełniona przesłanka, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium podkreśliło, że wzdłuż działki drogowej (dz. nr [..]), z której istnieje wjazd na działkę, występuje zabudowa na działkach: [..] od 0,0 m (budynek inny niemieszkalny) do 8,1 m (budynek mieszkalny wielorodzinny) oraz na działce [..] - inny budynek niemieszkalny ok. 2,1 m od linii rozgraniczającej teren drogi. Natomiast powierzchnia budynków na działkach sąsiednich o numerach [..], [..], [..], [..], [..], [...], znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, świadczy o tym, że w obszarze tym nie ma żadnego budynku mieszkalnego, który nawiązywałby swoją powierzchnią do budynku skarżącego, mającego powierzchnię 35 m2, mają one bowiem powierzchnię od 111 m2 do 180 m2 , średnia dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych to 143,75 m2. Determinuje to wskaźnik powierzchni zabudowy, który dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi średnio 9,59 %, podczas gdy na terenie inwestycji zaledwie 0,52%. Wskazuje to na niezgodność planowanej inwestycji w zakresie kształtowania wskaźnika zabudowy. Obiekt objęty inwestycją ma 7 m szerokości, w żaden sposób nie nawiązuje do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jego elewacja frontowa ma 4,56 m, co znajduje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym, większość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym to budynki jednokondygnacyjne, ale o różnorodnej geometrii dachu, od dwuspadowych symetrycznych poprzez wielospadowe, o niewielkich kątach. Na działkach nr [..] i [..] występują budynki o dachach wielospadowych, na działkach [..], [...] dwuspadowych symetrycznych. Wysokość kalenic waha się od ok. 6,5 m (budynek na działce [..]), do 9,0 m (budynek na dz. [..]). Geometria dachów jest nieznacznie zróżnicowana i można ją określić w przedziale od ok. 25 do 45 stopni. Oznacza to, że obiekt objęty wnioskiem, którego geometria dachu to dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia głównej połaci 31 stopni oraz wysokości kalenicy głównej na poziomie 6,6 m zasadniczo wpisywałby się w zakres sąsiedztwa. Kolegium podzieliło wnioski organu pierwszej instancji, że biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie ma zgodności planowanej inwestycji w zakresie wszystkich parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, nie został więc spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1.
Kolegium wskazało również, że organ pierwszej instancji ustalił, że teren inwestycji według nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla gminy Pelplin zatwierdzony uchwałą nr 11/14/92 Rady Gminy i Miasta w Pelplinie z dnia 12 marca 1992 r., który przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r., znajduje się w granicach obszarów otwartych upraw rolnych. Z informacji z rejestru gruntów sporządzonej 24 stycznia 2023 r. wynika, że objęta wnioskiem działka ma powierzchnię całkowitą 0,6677 ha, a w jej skład wchodzą następujące użytki - 0,6237 klasy RII, 0,0243 ha - klasy W-RII, 0,0197 ha klasy Br- RII. Nie została przy tym wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1. W związku z tym inwestycja wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a takiej decyzji inwestor nie przedłożył. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U poz. 2409 z 2022r.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne wymagają grunty wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Kolegium stwierdziło, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy jeśli stwierdzi, że teren objęty wnioskiem należy do jednej z kategorii gruntów wymienionych w z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie została w toku prac planistycznych zmierzających do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., wyrażona przez właściwy organ zgoda na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze i nieleśne. Zatem warunek przewidziany art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony, co na mocy art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze użytków klasy I-III. Taka zgoda nie jest wymagana, gdy wskazane grunty spełniają kryteria określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 -4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wnioski przeprowadzonej analizy wykazały, że działka nie spełnia trzech z czterech wymienionych w tym przepisie przesłanek.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego naruszenia art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że mapa załączona na potrzeby postępowania do analizy została sporządzona w skali 1:1000, poświadczona za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmuje teren, którego wniosek dotyczy, spełnia więc wymagania określone powyższym przepisem. Co do kwestionowania klasy gruntu, to wynika ona z ewidencji prowadzonej przez Starostę Tczewskiego i z informacji z niej sporządzonej z 24 stycznia 2023 r.
Pan S. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie:
art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy nie było podstaw ku temu, gdyż organ ten ustalił, że niespełnione zostały przez Skarżącego przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art.61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich koniecznych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nieustalenie granic obszaru analizowanego na aktualnych mapach uwzględniających wszystkie budynki, co skutkowało nieprawidłowym oznaczeniem obszaru i nieprawidłowym stwierdzeniem, że niespełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne oparcie rozstrzygnięcia na nieudowodnionych twierdzeniach zawartych w stanowiskach A. K. oraz P. K., co do legalności zabudowy oraz stanu technicznego zbiornika na nieczystości;
art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu;
art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego budynek, którego dotyczy postępowanie, nie wpisuje się w zabudowę budynków znajdujących się w obszarze analizowanym;
art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe oznaczenie obszaru analizowanego, a także klasy gruntu posiadanej przez Skarżącego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analizy urbanistycznej w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą wykładnię i wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, sporządzonych w maju 2022 r., nieuwzględniających wszystkich budynków;
art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość nie spełnia wymogów zawartych enumeratywnie w tym przepisie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Oznacza to, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu toczyć się może wyłącznie na wniosek inwestora. Powyższe wynika wprost z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p."). Wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w pkt 2 lit. b, wskazujący między innymi na konieczność zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.
W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że organ wydający decyzję zabudowy jest co do zasady związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, jak i poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany w kontekście jego gabarytów. To bowiem wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. To inwestor we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określa zakres planowanej inwestycji i to on wyłącznie decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (por. Wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., II OSK 442/21).
Z wniosku Skarżącego o wydanie warunków zabudowy wynika, że domagał się on ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Wniosek ten nie został w trakcie postępowania zmodyfikowany przez Skarżącego, natomiast Burmistrz samowolnie dokonał modyfikacji żądania, wskazując że Skarżący nie spełnia przesłanki podmiotowej do ubiegania o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej (nie jest rolnikiem). W związku z tym organ pismem z 3 kwietnia 2023 r. (k. 39 akt organu pierwszej instancji) poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na terenie działki [..]. Ponadto decyzje wydane zarówno przez Burmistrza jak i SKO dotyczą warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budową urządzeń budowlanych na terenie działki [..]. Wyjaśnienia Burmistrza zawarte w uzasadnieniu decyzji, a odnoszące się do samowolnej zmiany przez organ treści wniosku Skarżącego są nieakceptowalne, a działanie Burmistrza wykracza poza kompetencje określone prawem. Inicjowane przez stronę działania w ramach postępowania administracyjnego mają charakter czynności dyspozytywnych, a to oznacza, że to strona decyduje, co obejmuje zakresem podejmowanej czynności procesowej. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.) organ nie może swobodnie według swej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2019 r., IV SA/Wr 162/19). Zakaz samowolnej zmiany żądania w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek jest niezależny od przesłanek jaki kieruje się organ administracji. W tej sprawie Burmistrz uznał, że Skarżący nie może domagać się zmiany sposobu użytkowania w ramach funkcji zagrodowej, ponieważ nie dysponuje areałem o powierzchni 1 ha, co powoduje, że nie jest rolnikiem. Stwierdzenie braku przesłanki do udzielenia określonego uprawnienia, nie może prowadzić do samowolnej modyfikacji wniosku wszczynającego postępowanie. Brak przesłanki istnienia określonej prawem przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, powinien skutkować wydaniem decyzji odmownej (przy czym Sąd podkreśla, że na tym etapie postępowania, nie dokonuje oceny prawidłowości stanowiska Burmistrza w tym zakresie).
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko, że wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynek gospodarczy. Jednak zabudowa zagrodowa to, jak definiuje się np. w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym zabudowa jednorodzinna (mieszkalna) nie może być jej kontynuacją (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 marca 2019 r., II SA/Ol 86/19).
Powyższy pogląd prowadzi w tej sprawie do konkluzji, że organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w zakresie niezgodnym z żądaniem wnioskodawcy. Oznacz to nie tylko naruszenie zasady związania organu administracji treścią wniosku (art. 61 § 1 k.p.a.) ale także naruszenie art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 i 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący wyraźnie domagał się ustalenie warunków zabudowy dla zmiany funkcji z gospodarczej na mieszkalną w zabudowie zagrodowej. Ten wniosek nie został w istocie przez organy administracji rozpoznany, natomiast przeprowadzona analiza urbanistyczna odnosi się do funkcji, której określenia Skarżący się nie domagał (zabudowy jednorodzinnej).
Zauważyć także należy, że wydane w sprawie decyzje obejmują również "budowę urządzeń budowlanych", przy czym wniosek o wydanie decyzji takiego żądania nie zawiera. Sąd dostrzega, że na załączonej do wniosku mapie, Skarżący zaznaczył dwa budynki – jeden przeznaczony na cele mieszkalne, a drugi na garaż, niemniej nie jest to zgodne z pisemną częścią wniosku, co powodowało konieczność doprecyzowania treści żądania. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie ewentualne obiekcje wobec treści wniosku powinny być zweryfikowane przez organ u wnioskodawcy. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi bowiem podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Ponadto wskazać należy, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Powtórzyć należy, że organ związany jest tym żądaniem i nie może sam z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji tego żądania. Treść żądania wyznacza bowiem zakres postępowania dowodowego w oparciu o stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego. A zatem w przypadku wątpliwości, co do treści wniosku organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Wyjaśnienie zaś treści żądania strony oznacza wyłącznie, że tylko w tym przedmiocie organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie (por. Wyrok WSA w Białymstoku z 29 sierpnia 2018 r., II SA/Bk 500/18).
Stwierdzić również trzeba, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna jest wadliwa. Niw wynika to jedynie z faktu, że nie odnosi się ona do funkcji zabudowy wskazanej we wniosku, ale również z tego, że w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro bowiem obiekt budowlany już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega jakiejkolwiek zmianie (por. Wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2019 r., II SA/Łd 833/18). Oczywistym wydaje się zatem, że skoro legalnie wybudowany budynek gospodarczy nie będzie podlegał przekształceniu w zakresie gabarytów architektonicznych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to określanie tych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe. Zaznaczyć przy tym należy, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby zmiany funkcji obiektu budowlanego, niezbędne jest ustalenie, że obiekt, którego funkcja ma zostać zmieniona, jest obiektem wybudowanym legalnie. W tej sprawie nie było to przedmiotem sporu.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wykorzystania przez organ pierwszej instancji nieaktualnych map, zauważyć należy, że Skarżący nie wskazał na czym ta aktualność w jego ocenie polega. Zaakcentować przy tym trzeba, że stosownie do art. 64 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, to na Skarżącym spoczywa obowiązek przedłożenia do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, którejś z map wskazanych w tym przepisie i niewątpliwie mapa ta powinna być aktualna. Stanowi ona bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jako taki objęta jest domniemaniem prawdziwości przedstawionych na niej danych. Podważenie wiarygodności mapy nie jest wykluczone, ale wymaga przeprowadzenia przeciw dowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), którego Skarżący nie zaoferował. Te same uwagi odnieść należy do kwestionowania nieprawidłowego określenia klas gruntów. Skarżący nie wskazał na czym w jego ocenie miałby polegać błąd, zwłaszcza że w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajdują się także będące dokumentami urzędowymi - informacje z rejestru gruntów, które nie wskazują na zasadność zarzutów skargi w tej materii.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku. W ocenie Sądu, stwierdzony zakres i stopień naruszenia prawa przez organy administracji obu instancji jest na tyle istotny, że konieczne jest także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem zapewnienia Skarżącemu prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W tej sprawie zarówno ocena prawna jak i wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane są w szczególności rozpoznać wniosek Skarżącego zgodnie ze złożonym w nim żądaniem – zmiana funkcji na mieszkalną w zabudowie zagrodowej. W przypadku wątpliwości do treści wniosku organ administracji powinien zwrócić się o ich usunięcie do wnioskodawcy.
Podkreślenie wymaga, że na tym etapie sprawy – wobec nierozpoznania żądania Skarżącego przez organy administracji, Sąd nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych wydania albo odmowy wydania wnioskowanej decyzji, ponieważ ocena taka byłaby przewczesna. W tym zakresie wypowiedzieć się muszą właściwe organy administracji w wydanych przez siebie decyzjach, po przeprowadzonym prawidłowo postępowaniu administracyjnym, uwzględniającym regulacje prawne dotyczące ustalania warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.