II SA/Gd 831/24

II SA/Gd 831/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OZ 441/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-18
II OZ 440/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 127, art. 128
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. J. i B. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.209.2023.MH w przedmiocie wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Z. J. i B. D. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 15 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku nakazał współwłaścicielkom obiektu budowlanego Z. J. i B. D. w terminie do 30 stycznia 2012 r. usunąć nieprawidłowości mogące powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, stwierdzone w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w M., to jest nadbudować komin, zawierający przewód wentylacyjny i spalinowy, do którego podłączony jest piec gazowy dwufunkcyjny zainstalowany w kuchni w parterze budynku nr [...]. Nadbudowę należy wykonać na wysokość minimum 0,3 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...], pod kierunkiem osoby posiadającej prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z 17 lutego 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie nałożonego obowiązku, uchylił ją natomiast w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 30 marca 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 209/12 oddalił skargę na tak wydaną decyzję WINB z 17 lutego 2012r. Natomiast wyrokiem z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1780/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną przez Z. J. i B. D. skargę kasacyjną.
Upomnieniem z 9 lipca 2013 r. PINB wystosował do współwłaścicielek obiektu budowlanego ponaglenie w zakresie wykonania nałożonego obowiązku i wezwał strony do niezwłocznego wykonania nakazu pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.
W dniu 21 sierpnia 2013 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Postanowieniem z 20 września 2013 r. PINB oddalił zarzuty wniesione przez Z. J. i B. D. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia postanowieniem z 2 lutego 2018 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W piśmie z 14 lutego 2018 r. PINB poinformował strony o kontroli celem sprawdzenia wykonania nadbudowy spornego komina. Z protokołu kontroli sporządzonego 5 marca 2018 r. wynika, że komin nie został nadbudowany.
Postanowieniem z 14 listopada 2019 r. PINB nałożył na zobowiązane Z. J. i B. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 5000 zł na każdą ze zobowiązanych, jednocześnie wzywając zobowiązane do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 21 sierpnia 2013 r. Zobowiązane wniosły na tak wydane postanowienie zażalenie, w którego treści zawarły zarzut do tytułu wykonawczego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.
Postanowieniem z 15 lutego 2021 r. PINB oddalił wniesiony zarzut.
Postanowieniem z 3 marca 2021 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie z 14 listopada 2019 r. w zakresie dotyczącym terminu do uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na wykonanie obowiązków do 31 sierpnia 2021 r. W pozostałym zakresie utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy.
Postanowieniem z 19 marca 2021 r. WINB, po rozpatrzeniu zażaleń zobowiązanych, utrzymał w mocy postanowienie z 15 lutego 2021 r. w zakresie zgłoszonego zarzutu.
W dniu 9 marca 2022 r. dokonano ponownie kontroli sprawdzenia wykonania nakazu wynikającego z decyzji z 15 grudnia 2011 r., przeprowadzonej w obecności Z. J. ustalając, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany.
W dniu 21 kwietnia 2022 r. zostały wystawione wobec zobowiązanych tytuły wykonawcze stosowane w egzekucji należności pieniężnych na kwotę 5.000 zł każdy.
W dniu 21 czerwca 2023 r. ponownie dokonano sprawdzenia wykonania spornego obowiązku wynikającego z decyzji z 15 grudnia 2011 r. stwierdzając, że w dalszym ciągu nie został on wykonany.
W dniu 21 czerwca 2023 r. wystosowano zapytania ofertowe na wykonanie zastępcze robót budowlanych, objętych tytułem wykonawczym, w odpowiedzi pozyskując oferty na kwoty odpowiednio 12 960 zł brutto, 13 500 zł brutto i 14 500 zł brutto.
Postanowieniem z 25 października 2023 r. PINB orzekł, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, stwierdzonych w zakresie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], tj. obowiązek nadbudowy komina, zawierającego przewód wentylacyjny i spalinowy, do którego podłączony jest piec gazowy 2-funkcyjny zainstalowany w kuchni w parterze budynku nr [...] na wysokość minimum 0,3 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...], objęty tytułem wykonawczym z 21 sierpnia 2013 r., zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie wezwano zobowiązane do wpłacenia zaliczki w kwocie 8000 zł.
Z. J. i B. D. wniosły zażalenie na tak wydane postanowienie, jednocześnie wnosząc zarzuty i wnosząc o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie z 25 października 2023 r. w zakresie dotyczącym terminu uiszczenia kwoty 8.000 zł tytułem zaliczki do wykonania zastępczego obowiązku i wyznaczył nowy termin do 19 lipca 2024 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu WINB wskazał, że zobowiązane nie wykonały nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości mogących powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, także po doręczeniu im tytułu wykonawczego. W ocenie WINB organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego w wysokości 13 000 zł, na podstawie otrzymanych ofert. Organ uznał też, że wskazany środek egzekucyjny jest adekwatny do okoliczności postępowania egzekucyjnego.
Z. J. i B. D. wniosły skargi na skierowane do nich postanowienie w przedmiocie wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji obowiązku usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego. Skargi te zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Gd 831/24 i II SA/Gd 896/24. Postanowieniem z 12 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 896/24 i II SA/Gd 831/24 oraz prowadzić je łącznie pod sygnaturą akt II SA/Gd 831/24.
W skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności podnoszonych w pismach kierowanych do organu w przedmiocie wdrożonych egzekucji. Skarżące wskazały, że organ egzekucyjny zignorował inne toczące się równolegle postępowania, zakwestionowały również prawidłowość nałożonego na nie obowiązku, dopatrując się w działaniach organów egzekucyjnych znamion złośliwości i szykan.
W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Rozpoczynając tę część rozważań, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje bowiem swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią.
Przeprowadzona przez Sąd, według powyższego kryterium, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 132), dalej u.p.e.a. Obydwa orzeczenia odpowiadają wymogom wynikającym z powołanej ustawy oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w postępowaniu egzekucyjnym znajdują odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a.
Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy egzekucyjne zobligowane były do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych ww. ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżące nie wykonały nałożonego na nie obowiązku nadbudowy komina, zawierającego przewód wentylacyjny i spalinowy, do którego podłączony jest piec gazowy 2-funkcyjny zainstalowany w kuchni w parterze budynku nr [...] na wysokość minimum 0,3 m ponad kalenicę dachu sąsiedniego budynku nr [...], objętego tytułem wykonawczym z 21 sierpnia 2013 r. Okoliczność ta została stwierdzona w toku trzykrotnie przeprowadzanych kontroli w obecności skarżących lub jednej z nich. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek ten jest ostateczny i wymagalny. Został poddany ocenie tak organów obu instancji, jak i sądów administracyjnych, które oddaliły skargi wnoszone przez skarżące.
Zgodnie zaś z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania. Dodać przy tym należy, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania przez zobowiązane decyzji nakładającej określony obowiązek. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa zmierzające do jej wykonania. Decyzja nakładająca obowiązek nadbudowy komina nie podlega również kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu, gdyż wykracza to poza zakres rozpoznawanej sprawy.
W konsekwencji, przedmiotem kontroli w toczącym się postępowaniu jest wyłącznie postanowienie dotyczące wykonania zastępczego oraz uiszczenia na ten cel zaliczki, a w jej ramach – analiza, czy spełnione zostały wszystkie wymagania formalne uprawniające organ do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o ten środek egzekucyjny.
W związku z tym, że zobowiązane nie wykonały nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku wystawił tytuł wykonawczy kierując go do egzekucji. Postanowieniem z 14 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku nałożył na zobowiązane grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, w wysokości po 5000 zł. Strony nie wykonały ostatecznego obowiązku (protokół kontroli z 9 marca 2022 r. oraz z 21 czerwca 2023 r.) i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku przystąpił do zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego, tzn. wykonania zastępczego. W toku tego postępowania organ otrzymał trzy oferty na realizacje wykonania nadbudowy komina z kanałem wentylacyjnym i spalinowym na wysokość minimum 0,3 m nad kalenice dachu sąsiedniego budynku na kwoty: 13500 zł, 14500 zł oraz 12960 zł. Postanowieniem z 25 października 2023 r. organ I instancji orzekł, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości zostanie wykonany zastępczo i zobowiązał strony do wpłaty zaliczki na poczet realizacji obowiązku w wysokości 8.000 zł pod rygorem ściągnięta tej kwoty w trybie egzekucji. Organ wskazał również na przybliżony koszt wykonania zastępczego, wynoszący 13.000 zł.
Kontrolowanym postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. PWINB utrzymał w mocy przytoczone wyżej postanowienie organu I instancji co do meritum, uchylając postanowienie organu I instancji i reformując je – w zakresie terminu uiszczenia zaliczki.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 127 i 128 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Art. 128 § 1 tej ustawy stanowi, że w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 u.p.e.a. organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Stosownie do przepisu § 1a art. 128 u.p.e.a., postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. W myśl § 2 art. 128 u.p.e.a., w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zgodnie zaś z art. 32 u.p.e.a., do którego odsyła przepis art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.
W okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na uchylanie się zobowiązanych Z. J. i B. D. od wykonania decyzji, zasadne było więc – w świetle art. 7 u.p.e.a., nakazującego organowi przy wyborze środków egzekucyjnych kierować się nie tylko jak najmniejszą dolegliwością dla zobowiązanego, lecz również efektywnością danego środka egzekucyjnego - wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego, jako środka prowadzącego bezpośrednio do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku, z obciążeniem zobowiązanego kosztami wykonania zastępczego. Z tych przyczyn stwierdzić należy, że organy zasadnie uznały zaistnienie przesłanek do orzeczenia o wykonaniu zastępczym, a treść zaskarżonego postanowienia odpowiada ww. przepisom u.p.e.a.
W odniesieniu do wywodów skarg wskazać należy, że orzeczona uprzednio grzywna w celu przymuszenia pozostawała wyłącznie środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku rozbiórki, który – jak wynika z bezspornych okoliczności sprawy - okazał się nieskuteczny. Niespełnienie przez nią zakładanego celu w postaci wymuszenia realizacji nakazu spowodowało zaistnienie podstawy do orzeczenia o zastosowaniu wykonania zastępczego na koszt i ryzyko skarżących.
W odniesieniu do zarzutów skarg dotyczących zasadności nałożenia obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym wskazać należy, że nie dotyczą one przedmiotu rozstrzygnięcia. Skarżące konsekwentnie kwestionują prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie prawomocnych rozstrzygnięć w zakresie nałożenia obecnie egzekwowanego obowiązku. Tymczasem, podstawową regułą postępowania egzekucyjnego jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Ta argumentacja skarżących nie może zatem odnieść skutku. Poza tym, skarżące nie odnoszą się do własnego zaniechania wykonania obowiązku, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne, toczące się już od ponad 12 lat. Sąd dostrzega z urzędu, że prawidłowe jest orzeczenie o zaliczce na poczet przewidywanych kosztów wykonania zastępczego. Jej wysokość została ustalona na podstawie kosztorysu stanowiącego wycenę przewidywanych kosztów wykonania zastępczego obowiązku spoczywającego na skarżących. Podzielić też należy pogląd, że może być ona ustalona w wysokości odpowiadającej prognozowanym kosztom. Należy jednakże zwrócić uwagę, że wymogiem wynikającym wprost z przepisu art. 128 § 1a u.p.e.a., jest wskazanie w postanowieniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Tak więc postanowienie takie powinno zawierać zarówno wskazanie kwoty o jakiej mowa w § 1a art. 128 u.p.e.a., jak i kwoty zaliczki o ile organ korzysta z możliwości przewidzianej w § 2 art. 128 u.p.e.a. Z postanowienia musi zatem jednoznacznie wynikać jaka jest przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego oraz kwota zaliczki. Zobowiązany powinien bowiem uzyskać wiedzę zarówno o przewidywanych kosztach ogólnych jak i o kwocie ustalonej zaliczki i jej relacji do tychże kosztów. Jak już wskazano kwota zaliczki może opiewać na kwotę przewidywanych kosztów wykonania zastępczego z wyraźnym ich wskazaniem. Warunki te zostały spełnione w kontrolowanej sprawie.
Sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są oczywiście niezasadne. Zmierzały bowiem do wymuszenia na organach egzekucyjnych ponownej kontroli zasadności nakazu nadbudowy komina co, jak wyżej wyjaśniono, na tym etapie postępowania jest niemożliwe.
Wnioski skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego argumentowane toczącymi się sprawami nie mogły mieć wpływu na działanie organu odwoławczego.
Sąd, analizując wniesione skargi z urzędu, nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji innych przepisów prawa. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organ z poszanowaniem zasad ogólnych, a uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny odniósł się do podniesionych przez strony zarzutów, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), skargi jako nieuzasadnione, oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skarg jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.