II SA/Gd 831/23

II SA/Gd 831/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 13 lipca 2023 r. znak: SKO.421.536.2023 w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
D. V. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 22 listopada 2021 r. D. V. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na syna, D.I., urodzonego dniu 5 listopada 2021 r.
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko na okres zasiłkowy 2021/2022 do czasu przedstawienia karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" oraz decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania wnioskodawczyni, Gdańskie Centrum Świadczeń w dniu 1 lipca 2022 r. przekazało wniosek strony wraz z informacją o zawieszeniu postępowania administracyjnego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnicach.
W dniu 17 marca 2023 r. D. V. przedstawiła organowi decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2023 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 29 grudnia 2025 r. oraz przedstawiła kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", wydaną przez Wojewodę Pomorskiego w dniu 23 lutego 203 r. na okres do 29 grudnia 2025 r.
Postanowieniem z dnia 21 marca 2023 r. Burmistrz Miasta Chojnice podjął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego.
Następnie, decyzją z dnia 15 maja 2023 r. Kierownik Działu Świadczeń Wychowawczych, Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chojnicach, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Chojnice, odmówił D. V. przyznania świadczenia rodzicielskiego na D. I. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełnia warunków wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."), albowiem karta pobytu z adnotacja "dostęp do rynku pracy" została jej wydana w dniu 23 lutego 2023 r. W konsekwencji organ I instancji uznał, że stronie nie przysługuje świadczenie rodzicielskie na dziecko w okresie od 5 listopada 2021 r. do 4 listopada 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 1 ust. 2, art. 17c ust. 1, art. 17c ust. 5-9 u.ś.r. Kolegium wskazało, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że wnioskodawczyni dopiero od 27 stycznia 2023 r. dysponowała uprawnieniem do legalnego pobytu i podjęcia pracy na terytorium RP, a od dnia 23 lutego 2023 r. kartą pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy, co stanowi przesłankę warunkującą przyznanie cudzoziemcowi świadczeń rodzinnych. Tym samym, w okresie od urodzenia małoletniego D. I., tj. od 5 listopada 2021 r. aż do lutego 2023 r., strona nie spełniała jednego z zasadniczych warunków przyznania jej świadczenia rodzicielskiego.
Kolegium wyjaśniło, że termin określony w art. 17c ust. 3 u.ś.r. ma charakter materialnoprawny. Po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Termin ten nie podlega przywróceniu.
W niniejszej sprawie wnioskodawczyni urodziła syna w dniu 5 listopada 2021 r. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, świadczenie rodzicielskie przysługuje przez okres jedynie 52 tygodni (12 miesięcy) od urodzenia dziecka. Powyższe oznacza, że strona mogła otrzymywać świadczenie rodzicielskie do 5 listopada 2022 r., tj. do pierwszych urodzin syna. Po tej dacie uprawnienie do pobierania świadczenia rodzicielskiego (i ubiegania się o jego przyznanie) bezpowrotnie wygasło. W konsekwencji, skoro strona dopiero po upływie przeszło 15 miesięcy od urodzenia dziecka zalegalizowała swój pobyt na terytorium RP i uzyskała kartę pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy, przyznanie świadczenia rodzicielskiego za okres od 5 listopada 2021 r. do 4 listopada 2022 r. było wykluczone.
Końcowo Kolegium podkreśliło, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023, poz. 103) z uwagi na fakt, że D.V. przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 24 lutego 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. V. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie Burmistrza Chojnic do wydania decyzji ustalającej prawo skarżącej do świadczenia rodzicielskiego zgodnie z pierwotnie złożonym wnioskiem w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wniosła ponadto o przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność legalnego przebywania i wykonywania pracy przez skarżącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 2019 r. i złożenia przez skarżącą w dniu 29 maja 2020 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dokumentów w postaci umowy o pracę z dnia 9 stycznia 2020 r., umowy o pracę z dnia 16 marca 2020 r., oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, kserokopii strony w paszporcie wnioskodawczyni ze stemplem potwierdzającym złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pisma Wojewody Pomorskiego z dnia 13 grudnia 2021 r. i decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 27 stycznia 2023 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje świadczenie rodzicielskie, ponieważ we wnioskowanym okresie nie legitymowała się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu prowadzi do wniosku, że cudzoziemcowi przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jest uprawniony do wykonywania na nim pracy niezależnie od możliwości legitymowania się adnotacją "dostęp do rynku pracy" w karcie pobytu. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebraniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Dodatkowo zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym ustaleniu, że przed 27 stycznia 2023 r. nie była uprawniona do legalnego pobytu i podjęcia pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy skarżąca, nieprzerwanie od 2019 r., legalnie przebywała i pracowała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu powtórzyła argumentację podnoszoną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Orzekając w oparciu o kryterium legalności Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: "u.ś.r."). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest spełnianie przez skarżącą przesłanek podmiotowych niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia cudzoziemcowi, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.ś.r., świadczenia rodzinne przysługują:
1) obywatelom polskim;
2) cudzoziemcom:
a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,
b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym,
c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,
e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub
– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
- jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,
f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:
– na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,
– na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,
– w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d dodano przy tym do art. 1 w ust. 2 w pkt 2, przepisem art. 486 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 poz. 1650 ze zm.). W uzasadnieniu projektu wskazano przy tym: "W ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadzona zmiana, polegająca na dodaniu w art. 1 w ust. 2 w pkt 2 lit. d, ma na celu rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych o cudzoziemców posiadających kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Zmiana ta służy wdrożeniu do polskiego porządku prawnego art. 12 ust. 1 lit. e dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim".
W orzecznictwie sądowym, podzielanym przez Sąd w składzie orzekającym, przyjmuje się, że prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczeń rodzinnych wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2023 r., sygn. akt: II SA/Gd 173/23; wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 296/22; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/16, wyrok w Gliwicach z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1380/20). Sąd w składzie orzekającym podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2337/17, że przypadki, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia dla powierzenia cudzoziemcowi pracy są wyjątkami i jako takie muszą być interpretowane w sposób ścisły (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest to legalna praca. Jak przy tym wynika z przywołanego wyroku, jeżeli cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny.
Z akt postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej wynika, że skarżąca jest obywatelką Ukrainy przebywającą od 2019 r. w Polsce. Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku przyjęło, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej jako "u.p.o.u.") dotyczące obywateli Ukrainy, którzy wjechali do Polski po 24 lutego 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u. ustawa dotyczy każdego, kto jest obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1) bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). U.p.o.u. została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej przepisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 1523/22). Tym samym nie znajduje wobec skarżącej zastosowania art. 22 ust. 1 u.p.o.u., który stanowi, że obywatel Ukrainy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobytu zgodnego z obowiązującymi przepisami, w przypadku gdy: 1) jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 lub 2) jest obywatelem Ukrainy przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy powiadomi w terminie 14 dni od dnia podjęcia pracy przez obywatela Ukrainy powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu o powierzeniu wykonywania pracy temu obywatelowi, a praca jest powierzana w wymiarze czasu pracy nie niższym niż wskazany w powiadomieniu lub liczbie godzin nie mniejszej niż wskazana w powiadomieniu oraz za wynagrodzeniem nie niższym niż ustalone według stawki określonej w powiadomieniu, proporcjonalnie zwiększonym w przypadku podwyższenia wymiaru czasu pracy lub liczby godzin pracy. W konsekwencji, rozważenia wymagało zastosowanie reguł ogólnych ustanowionych dla cudzoziemców w zakresie uzyskania świadczeń rodzinnych, wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.
Ze względu na konieczność zastosowania regulacji ogólnej jaką stanowią przepisy u.ś.r. w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii legalności pobytu skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organów administracji publicznej zalegalizowanie tego pobytu nastąpiło dopiero 27 stycznia 2023 r. to jest od momentu wydania przez Wojewodę Pomorskiego zezwolenia na pobyt czasowy.
W ocenie Sądu organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Pominęły bowiem dokumenty przedłożone przez stronę przy wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego i nie podjęły żadnych czynności celem wyjaśnienia legalności pobytu skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od 2019 r. Już samo "Oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi" z którego wynikało, że S. sp. z o.o. powierzy D. V. wykonywanie pracy, na okres od 1 grudnia 2019 r. do 28 maja 2020 r. powinno skłonić organy administracji publicznej do podjęcia czynności procesowych w zakresie ustalenia legalności pobytu. Materiał dowodowy był na etapie postępowania przed organem I instancji niekompletny, ale to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia go w sposób zupełny i kompletny. Służy temu nie tylko art. 10 § 1 k.p.a., ale także art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oba wymienione przepisy zostały przez organ I instancji pominięte to skutkowało zgromadzeniem niepełnego materiału dowodowego. Uchybienie to mogło zostać skorygowane w postępowaniu odwoławczym, ale dokumenty stanowiące załączniki do odwołania zostały pominięte przez organ II instancji, który skupił się na wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2d u.ś.r.
W tym miejscu Sąd zaznacza, że pełnomocnik skarżącej w treści skargi wniósł o przeprowadzenie w toku postępowania sądowego dowodów na okoliczność legalnego przebywania i wykonywania przez skarżącą pracy od 2019 r. Ze względu na to, że dowody te zostały dołączone do akt postępowania administracyjnego stanowiły one akta sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie których orzeka sąd, nie zachodziła konieczność stosowania art. 106 § 3 P.p.s.a.
Okoliczność legalnego pobytu Skarżącej na terenie RP od 2019 r. (w zasadzie w 2020 r.- moment złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy) jest niezbędna dla oceny wystąpienia w sprawie skutku prawnego, o którym mowa w art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Z przywołanego przepisu art. 108 ustawy o cudzoziemcach wynika, że warunkiem uznania pobytu cudzoziemca za legalny od dnia złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy jest to by kompletny wniosek o wydanie takiego zezwolenia został złożony w terminie. Art. 105 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi natomiast, że cudzoziemiec powinien wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy złożyć nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Innymi słowy, w pierwszej kolejności ustalić należy czy cudzoziemiec przebywał na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnie, a następnie czy nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na to, że w dotychczasowym postępowaniu został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na dokonanie tych ustaleń Sąd uznał za wystarczające uchylenie decyzji organu odwoławczego. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego będzie możliwe w trybie art. 136 § 1 k.p.a., tak by ponowne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 1 ust. 2 pkt 2d u.ś.r. określający jeden z warunków przysługiwania cudzoziemcowi świadczeń rodzinnych (pozostałe warunki nie mają znaczenia dla sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją). Zgodnie z tym przepisem świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcowi posiadającemu kartę pobytu a adnotacją "dostęp do rynku pracy" (z włączeniami, które również nie miały zastosowania w sprawie.). D. V. taką kartą ze wskazaną adnotacją legitymowała się od dnia 23 lutego 2023 r., co zdaniem organów administracji, wykluczało możliwość przyznania jej świadczenia, o które się ubiegała.
W ocenie Sądu karta pobytu jest jednym z dokumentów, które mogą być wydane cudzoziemcowi (art. 226 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, stan na dzień wydania karty pobytu: Dz. U z 2021 r., poz. 2354 ze zm. – dalej jako ustawa o cudzoziemcach). Karta pobytu w okresie swojej ważności potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242). Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" - w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zatem, uwzględniając przywołane wcześniej poglądy orzecznictwa, przedmiotem badania powinno być ustalenie czy skarżąca posiadała zezwolenie na pracę lub czy była zwolniona z obowiązku jego posiadania. Brak przedstawienia przy wniosku wszczynającym postępowanie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" nie zwalnia organu z konieczności czynienia takich ustaleń, bowiem jak wskazano powyżej – powyższa adnotacja ma charakter informacyjny. Jej brak nie oznacza, że cudzoziemiec jest automatycznie wykluczony z rynku pracy.
Warunki podjęcia pracy w RP przez cudzoziemca uregulowane zostały w art. 87 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia warunki określone w tym przepisie (pkt 1 -13). Jednocześnie też w art. 87 ust. 2 przewidziano, że z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest zwolniony cudzoziemiec:
1) posiadający w Rzeczypospolitej Polskiej zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 151 ust. 1, art. 151b ust. 1, art. 158 ust. 2 pkt 1 lub 2, art. 161 ust. 2, art. 176 lub art. 186 ust. 1 pkt 3, 4, lub 7-9 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub posiadający wizę krajową w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych lub przebywający na tym terytorium na podstawie art. 21 ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2369);
2) będący małżonkiem obywatela polskiego lub cudzoziemca, o którym mowa w pkt 1 i ust. 1 pkt 1-6, posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone w związku z zawarciem związku małżeńskiego;
3) będący zstępnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 lit. b, obywatela polskiego lub cudzoziemca, o którym mowa w pkt 1 i 2 oraz ust. 1 pkt 1-6, posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
4) posiadający zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone na podstawie art. 159 ust. 1 lub art. 161b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach;
5) przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach lub na podstawie umieszczonego w dokumencie podróży odcisku stempla, który potwierdza złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jeżeli bezpośrednio przed złożeniem wniosku był zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę na podstawie pkt 1-4;
6) posiadający ważną Kartę Polaka;
7) (uchylony);
8) uprawniony do przebywania i wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależącego do Unii Europejskiej lub Konfederacji Szwajcarskiej, który jest zatrudniony przez pracodawcę mającego siedzibę na terytorium tego państwa oraz czasowo delegowany przez tego pracodawcę w celu świadczenia usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
9) w stosunku do którego umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji, koncentrując się na kwestii karty pobytu, wydały swoje decyzje przedwcześnie, bez dokonania ustaleń w zakresie dotyczącym sprawdzenia posiadania przez skarżącą uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Kwestia spełnienia warunków podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wynika z wyżej zacytowanego art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i w konsekwencji wymaga od organów skrupulatnej analizy, czy wnioskodawca będący cudzoziemcem spełnia którąś z przesłanek wymienionych w punktach od 1- 13 art. 87 ust. 1 ustawy lub też spełnia warunki z art. 87 ust. 2 lub 3 tej ustawy. Dopiero stwierdzenie, że cudzoziemiec nie spełnia żadnej z tych przesłanek lub też nie jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę umożliwia uznanie, że nie jest on uprawniony do dostępu do rynku pracy w Polsce.
Powyższe wskazuje, że organ administracji przy wydawaniu kontrolowanej decyzji naruszył przepisy postępowania wadliwie ustalając stan faktyczny. W sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownej ocenie z uwzględnieniem wytycznych zwartych w niniejszym uzasadnieniu poddać należy czy skarżąca ze względów podmiotowych jest uprawniona do świadczeń rodzinnych, a w dalszej kolejności – jeśli organ odwoławczy uzna, że tak jest – w zakresie spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r. Dopiero ustalenia poczynione na podstawie pełnego materiału dowodowego uwzględniające całokształt okoliczności sprawy pozwolą na właściwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Sąd uchylił jednak tylko decyzję organu II instancji uznając, że sprawa możliwa jest do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy ze względu na jego kompetencje reformatoryjne.
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego ograniczenia się przez orzekające organy wyłącznie do wyników wykładni literalnej art. 1 ust. 2 u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym podkreśla, że podziela linię orzeczniczą opartą o wykładnię systemową i celowościową tego przepisu. Stosownie do przywołanych w niniejszym uzasadnieniu orzeczeń brak karty pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy nie jest równoznaczny z wykluczeniem możliwości ubiegania się o świadczenia wychowawcze. Istotnym jest czy pobyt cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny oraz może on wykonywać legalnie pracę (na podstawie zezwolenia na pracę lub ustawowego zwolnienia od jego posiadania).
Zdaniem Sądu, ten sposób wykładni przepisów odnieść należy do ogólnych zasad przyznawania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych, w tym także do prawa do świadczenia rodzicielskiego. Za niedopuszczalną uznać należy wykładnię przepisów prawa prowadzącą do ograniczania czy pozbawiania praw adresatów decyzji. Podzielić w tym miejscu należy pogląd pełnomocnika skarżącej, że literalna wykładnia art. 1 pkt 2 u.ś.r. prowadzi w okolicznościach rozpatrywanej sprawy do przerzucenia na skarżącą negatywnych konsekwencji kilkudziesięciomiesięcznego oczekiwania na wydanie przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy.
Jednocześnie Sąd zaznacza, że podziela pogląd organu odwoławczego odnośnie materialnoprawnego charakteru terminu określonego w art. 17c ust. 3 u.ś.r. Słusznie Kolegium wywiodło, że po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Skutek ten dotyczy jednak wyłącznie sytuacji, w której osoba ubiegająca się o świadczenie nie złożyła wniosku o jego przyznanie z powodów leżących wyłącznie po jej stronie. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której prawo to wygasałoby także wtedy, gdy ubiegająca się o świadczenie przedłożyła wymagane dokumenty, które zostały błędnie ocenione lub pominięte bądź też z winy organów administracji publicznej nie była w stanie dokumentów takich przedłożyć. Należy bowiem mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został przez skarżącą złożony 29 maja 2020 r. (przed urodzeniem dziecka), a zezwolenie na pobyt czasowy wydano w dniu 27 stycznia 2023 r. tj. po 32 miesiącach prowadzonego postępowania. Akceptacja przeciwnej wykładni sprowadzałby się do "przerzucania" na skarżącą skutków wadliwego działania organów administracji publicznej. Innymi słowy, do wygaśnięcia prawa do świadczenia rodzicielskiego nie może dojść w sytuacji nienależnie nieprzyznanego świadczenia. Skutkiem wyeliminowania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia może być, o ile są spełnione wszystkie przesłanki, jego przyznanie za okres, za jaki zostałoby ono przyznane przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania ze względu na brzmienie art. 210 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Jeżeli strona działa bez zawodowego pełnomocnika (adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego) sąd powinien ją pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu (art. 210 § 2 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że jeżeli strona jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, a sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym to koszty postępowania przyznawane są wyłącznie na wniosek. Brak zgłoszenia wniosku wyklucza możliwość orzeczenia o kosztach. W niniejszej sprawie wniosek taki nie złożony.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 5 akt sądowych), a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w bazie orzeczeń: https//:orzeczenia.nsa.gov.pl.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu organ administracji publicznej dokona oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonując ewentualnie uzupełniając go w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy uwzględniać powinno ocenę prawną i wytyczne przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.