II SA/GD 830/22

II SA/Gd 830/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.57.2022.GD w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga H. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r., nr WI-I.7840.3.57.2022.GD, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. w Gdyni, na działce nr [...], obręb [...].
W piśmie z dnia 6 marca 2017 r. skarżąca wraz z D. K. zawarły wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego powyższą decyzją oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji.
Postanowieniem z dnia 10 marca 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił wstrzymania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r., wskazując na brak prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia.
Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 9 maja 2017 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na potrzebę uprzedniego przeprowadzenia procedury wznowienia postępowania.
Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie administracyjne na wniosek skarżącej i D. K.
Następnie, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni ponownie odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. z uwagi na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia.
Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 26 września 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 771/17, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi wniesionej przez skarżącą i D. K. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 26 września 2017 r.
W piśmie z dnia 27 grudnia 2019 r. skarżąca wraz z D. K. złożyły kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r.
Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r. po raz kolejny odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r.
Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. uchylił powyższe postanowienie a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21, oddalił skargę N. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 30 lipca 2021 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta Gdyni postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r., nr RAA.6740.72.2017.HNB/AD-181/17, wydanym na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., również odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia 22 grudnia 2016 r.
Uzasadniając wydane postanowienie, Prezydent wskazał, że zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. w sprawie wznowienia postępowania można wstrzymać wykonanie decyzji jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej zaś sprawie nie ma możliwości uchylenia decyzji z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Doręczenie decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. nastąpiło bowiem w dniu 16 stycznia 2017 r. a tym samym termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upływał w dniu 17 stycznia 2022 r.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, po rozpatrzeniu którego Wojewoda Pomorski zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 13 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123, art. 144 i art. 152 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 lutego 2022 r.
Wojewoda podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie można wstrzymać wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. albowiem nie istnieje możliwość jej uchylenia z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda podkreślił przy tym, że doręczenie decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. nastąpiło w dniu 13 stycznia 2017 r., a nie jak przyjął organ I instancji w dniu 16 stycznia 2017 r., a tym samym termin 5 - letni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 13 stycznia 2022 r. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że zawarty w art. 146 § 1 k.p.a. zwrot "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", dotyczy doręczenia lub ogłoszenia decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu a nie w stosunku do osoby, której decyzji nie doręczono lub jej nie ogłoszono. Tym samym, brak doręczenia decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżącej pozostaje bez wpływu na upływ 5 - letniego terminu wykluczającego możliwość uchylenia decyzji. Wojewoda uznał ponadto za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący niezbadania, czy wniosek nie będzie podlegał 10 - letniemu terminowi przedawnienia, albowiem postępowanie zakończone decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i aktualnie nie jest prowadzone postępowanie wznowieniowe z uwagi na okoliczność, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przeprowadzenie dowodu z analizy mgr inż. arch. W. A. z dnia 23 maja 2022 r. na potwierdzenie faktu istnienia merytorycznych podstaw do uchylenia zaskarżonej w wyniku postępowania wznowieniowego decyzji, tj. przekroczenie linii zabudowy określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie dopuszczalnej wysokości budynku, błędne zdefiniowana szerokość elewacji.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.:
- art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na wadliwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu i błędnym przyjęciu, że w realiach sprawy doszło do przedawnienia; pomięcie, że skarżącej, jako stronie postępowania (wadliwe zawężenie kręgu podmiotowego), decyzja do chwili obecnej nie została doręczona przez organ (brak zwrotki w aktach sprawy); nadto, prezentowane przez organ rozumowanie przepisów, podważa zasadę zaufania do władzy publicznej (w ocenie skarżącej, skarżąca nie może ponosić ujemnych konsekwencji opieszałego prowadzenia sprawy przez organ administracji publicznej, w sytuacji terminowego złożenia wniosku o wznowienie postępowania);
- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na braku rzetelnego, dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechaniu oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzenia szeregu istotnych wniosków dowodowych stron stanowiących kontrdowód w stosunku do okoliczności i twierdzeń podnoszonych przez inwestora:
a) brak merytorycznego (rzeczowego) odniesienia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia do znajdujących się w aktach sprawy ekspertyz, tj. "Analiza stateczności konstrukcji istniejącej skarpy przy obiektach na działce nr [...] przy ul. M. [...] i nr [...] przy ul. K. [...] w Gdyni i działkach nr [...] i [...] przy ul K." inż. A. M. L. oraz opinii geotechnicznej mgr inż. M. S. z listopada 2017 r., podczas gdy z treści tych dokumentów wynika, iż z uwagi na budowę geologiczną skarpy oraz zachodzące zjawiska (w tym spełzywanie gruntu jako jeden z procesów geodynamicznych) konieczne jest zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających poprzedzających rozpoczęcie inwestycji; dokumenty sporządzone na zlecenie skarżącej zostały wykonane przez kompetentne osoby, w tym posiadające uprawnienia geologiczne, zawierają one szerokie odniesienie do obowiązujących przepisów prawa, wnioski ekspertyz poparte są rzetelnymi wynikami badań; potwierdzają znaczne prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę chociażby ze względu na przyjętą w dokumentacji inwestorskiej błędną kategorię geotechniczną obiektu budowlanego);
b) organy obu instancji bezpodstawnie oparły się wyłącznie na opinii Geologa Powiatowego z dnia 2 listopada 2020 r., która gołosłownie i bezpodstawnie wskazała, że "ww. opracowania powstały w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i nie podlegają ocenie organów administracji" - zaniechując tym samym oceny merytorycznej przedłożonych dokumentów i wniosków tam zawartych (w tym przeprowadzonych prac geologicznych - w znacznie szerszym zakresie niż uczynił to inwestor); opracowania przedłożone przez skarżącą zostały sporządzone przez osoby kompetentne, posiadające stosowne uprawnienia;
c) decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 22 grudnia 2016 r. dla inwestora działki przy ul. K. wydano bez projektu palisady i badań poprzedzających ten projekt (brak takiego dokumentu w aktach sprawy);
2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 152 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w związku z § 7 ust. 1 i 2 przywołanego rozporządzenia, poprzez brak wstrzymania wykonania decyzji, niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, albowiem w realiach niniejszej sprawy wzniesienie obiektu budowlanego następuje w złożonych warunkach gruntowych wymagających ilościowej i jakościowej oceny danych geotechnicznych i ich analizy, co niewątpliwie oznaczało konieczność zakwalifikowania obiektu jako należącego do trzeciej kategorii geotechnicznej;
a) nie uwzględniał problemu gospodarki wodnej w skali strefy zagrożenia osuwiskiem K.;
b) inwestycja rodzi niebezpieczeństwo dla nieruchomości z nią sąsiadujących, zaś planowane środki zabezpieczenia skarpy są nieadekwatne, z uwagi na nieuwzględnienie specyfiki całego obszaru oddziaływania inwestycji (co też winno być faktem notoryjnym dla urzędu - z uwagi na katastrofy, do których doszło w bezpośrednim sąsiedztwie);
c) nie została wykonana ekspertyza techniczna stanu budynków usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, której to konieczność sporządzenia ma swoje źródło w ukształtowaniu terenu i oczywistych niebezpieczeństwach mogących towarzyszyć projektowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r. jest zgodne z prawem.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 lutego 2022 r. o odmowie wstrzymania, we wznowionym postępowaniu, wykonania decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej N. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną przy ul. K. [...] w Gdyni, na działce nr [...], obręb [...].
Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Tym samym, przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania.
Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie i doktrynie, ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20, LEX nr 3106804). Ocena "prawdopodobieństwa" musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy tu zatem samo istnienie przesłanki wznowieniowej. W postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Wobec tego obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 413/19, LEX nr 2738797). Samo zatem wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji i automatycznego zastosowania art. 152 § 1 (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zaś przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, to niemożność jej uchylenia z uwagi na upływ czasu od jej doręczenia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., oznacza oczywisty brak przesłanek do wstrzymania jej wykonania. Przeszkodami do wstrzymania wykonania są dwie przesłanki zawarte w art. 146 k.p.a. Przy czym, pierwsza z nich, zawarta w art. 146 § 1, ma charakter bezwzględny i jej wystąpienie powoduje, że wykonanie decyzji w ogóle nie może być wstrzymane. Termin tak określony, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023).
Tym samym, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 22 grudnia 2016 r. we wznowionym na wniosek skarżącej, oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowaniu, z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a.
Zgodnie bowiem z treścią art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 oraz w art. 145a – 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie wznowione zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 tym samym uchylenie decyzji w tej sprawie nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Bez wątpienia zaś, od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 22 grudnia 2016 r. upłynęło już pięć lat. Doręczenie tej decyzji nastąpiło bowiem w dniu 13 stycznia 2017 r., a tym samym termin 5 - letni, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 13 stycznia 2022 r.
Wskazać przy tym należy, jak słusznie wyjaśnił Wojewoda Pomorski, że choć art. 146 § 1 k.p.a., posługując się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzuje adresata tego doręczenia, to chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji w rozumieniu tego artykułu to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5- letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia decyzji osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domaga się wznowienia postępowania, której decyzja w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania nie była doręczona (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4309/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2022 r. jest zgodne z prawem a zarzuty skargi oceny tej nie mogą podważyć.
Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie kończące postępowanie administracyjne