II SA/Gd 829/22

II SA/Gd 829/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 1, art. 10
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 lipca 2022 r. nr GD.RUZ.4231.21.6.2021.IG w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga R. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 18 lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Elblągu z 26 marca 2021 r. o cofnięciu w całości bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków biologicznie rozkładalnych pochodzących z przetwórstwa owoców i warzyw na gruntach położonych na działkach [...]-[...], obręb [...] w ilości: Qhmax= 18m3/ h, Qśr.dob.= 183m3/d, Qr.max = 22500m3/rok udzielonego decyzją Starosty Elbląskiego znak: OŚROL.6341.21.4.20215.DW z 8 lipca 2015 r., została wniesiona w następującym stanie sprawy;
Starosta Elbląski decyzją z 8 lipca 2015 r. udzielił R. sp. z o.o. sp. k. pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Elblągu (dalej organ ochrony środowiska) pismem z 30 października 2020 r. zwrócił się do Zarządu Zlewni w Elblągu o cofnięcie R. sp. z o.o. sp. k. pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków, udzielonego decyzją Starosty Elbląskiego z 8 lipca 2015 r..
Do pisma załączono protokół kontroli Nr [...], w trakcie której stwierdzono, że zakład nie wywiązuje się z obowiązków nałożonych decyzją udzielająca pozwolenia wodnoprawnego; protokół oględzin z 2 października 2020 r. oraz zarządzenie pokontrolne z 29 października 2020 r.
W przedmiotowym piśmie organ ochrony środowiska poinformował, że w dniach 02.10 - 23.10. 2020 r. o przeprowadził drugą kontrolę interwencyjną w siedzibie [..] przy ul. B. w G. W toku czynności kontrolnych Inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska ustalili szereg naruszeń i nieprawidłowości w postaci braku ogroblowania na działce nr [...] obręb G., gmina E.; braku badań ścieków na obecność bakterii rodzaju Salmonella; brak planu upraw i nawożenia uwzględniającego płodozmian przed rozpoczęciem rolniczego wykorzystania ścieków w 2020 r.; stosowanie ścieków nieodpowiadających warunkom rolniczego wykorzystania z uwagi ich na zbyt duże zakwaszenie; stosowanie ścieków na nieuprawianym gruncie oraz brak pomiarów i ewidencji ilości ścieków wykorzystywanych rolniczo.
Organ I instancji w dniu 7 grudnia 2020 r. zwrócił się do organu ochrony środowiska o dodatkowe informacje w przedmiotowej sprawie, w celu ułatwienia sprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie wezwał R. sp. z o.o. sp. k. do złożenia wyjaśnień w sprawie stwierdzonych naruszeń przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego z 8 lipca 2015 r. na rolnicze wykorzystanie ścieków.
Pismem z 10 grudnia 2020 r. Spółka poinformowała o wykonaniu ogroblowania działki nr [...] obręb G., gmina E. oraz o działaniach podjętych w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, takich jak opracowanie planu upraw i nawożenia. Spółka zobowiązała się również do prowadzenia monitoringu ilości ścieków wykorzystywanych rolniczo.
W dniu 14 grudnia 2020 r. organ I instancji otrzymał od organu ochrony środowiska dodatkowe informacje w sprawie oraz kopie dokumentów z poprzedniej kontroli Spółki przeprowadzonej w 2018 r., a także informacje o planowanej ponownie kontroli zakładu w G. w trzecim kwartale 2021 r. Ponadto w ww. piśmie wskazano, że naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków zostały stwierdzone już podczas kontroli prowadzonej w 2018 r. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 03 -09 sierpnia 2018 r. wynika, że stwierdzono przekroczenie w roku 2016 dawki ścieków wykorzystywanych rolniczo; brak spełnienia warunków w zakresie redukcji zanieczyszczeń we wskaźniku BZT5 o co najmniej 20% w ściekach przeznaczonych do rolniczego stosowania w latach 2016 – 2017; brak zbadania ścieków przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w roku 2018; brak przedkładania od 2015 r. organom ochrony środowiska wyników pomiarów badań ścieków przeznaczonych do stosowania.
Wówczas w toku kontroli inspektor ochrony środowiska nie zastosował wobec kontrolowanego zakładu żadnych sankcji z powodu naruszeń pozwolenia wodnoprawnego poza wezwaniem do natychmiastowej realizacji warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego.
W dniu 18 stycznia 2021 r. do organu I instancji Spółka przekazała zdjęcia wykonanych ogroblowań rowów przylegających do działek o numerach [...]-[...], obręb G., gmina E. oraz poinformowała, że wykonane obwałowanie ma wysokość ok. 70 cm i szerokość ok. 2 m.
Zdaniem organu I instancji ogroblowanie działek, na których stosowane będą ścieki z zakładu [..] zostało wykonane nieprawidłowo. Wykonany luźny nasyp, niezwiązany z gruntem może zostać rozmyty podczas rozlewania ścieków, szczególnie w sytuacji gdy w tym czasie wystąpią nasilone opady atmosferyczne. Dostrzeżono przy tym, że przedmiotowe działki leżą w odległości mniejszej niż 1,5 km od brzegu jeziora D., w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].
Pismem z 27 stycznia 2018 r. Nadzór Wodny w Elblągu zaopiniował pozytywnie cofnięcie Spółce pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków powołując się na okoliczność, że w ostatnim dziesięcioleciu wielokrotnie dochodziło do licznych nieprawidłowości w korzystaniu z tego pozwolenia, w tym również do zanieczyszczenia rzeki T.
Spółka po zapoznaniu się z aktami sprawy wniosła o umorzenie postępowania, bowiem zostały usunięte wszystkie stwierdzone nieprawidłowości. Przedłożyła zdjęcia wykonanego ogroblowania rowów, plan zasiewów i upraw na działkach w 2021 r. oraz sprawozdania z badań gleby i ścieków z lat 2015 - 2020.
Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Elblągu, na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że firma R. sp. z o.o. sp. k. w latach 2015 - 2020 wielokrotnie naruszała zobowiązania nałożone na nią na mocy pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków, udzielonego decyzją Starosty Elbląskiego z 8 lipca 2015 r.. Do naruszeń ww. decyzji dochodziło pomimo kontroli działalności Spółki prowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Elblągu. W ocenie tutejszego organu szczególnie rażącym naruszeniem ww. pozwolenia wodnoprawnego jest brak pomiarów i ewidencji ilości ścieków wykorzystywanych rolniczo oraz brak planu upraw i nawożenia uwzględniającego płodozmian przed rozpoczęciem rolniczego wykorzystania. Okoliczność ta powoduje, że nie można ustalić, czy określone w pozwoleniu ilości stosowanych ścieków zostały dotrzymane przez zakład. Ponadto w wyniku stosowania przez firmę ścieków dochodziło do zanieczyszczeń środowiska, w wyniku przedostawania się do wód odcieków z pól, na których były stosowane ścieki. Wykonany przez firmę R. luźny nasyp, stanowiący ogroblowanie rowów, nie będzie w stanie zabezpieczyć w przyszłości wód przed przedostawaniem się do nich odcieków z pól.
Zgodnie z art. 415 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
W związku z uporczywym naruszaniem przez firmę R. sp. z o.o. sp. k. ozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków, udzielonego decyzją Starosty Elbląskiego z 8 lipca 2015 r. organ I instancji postanowił o jego cofnięciu.
We wniesionym odwołaniu Spółka nie zgodziła się z oceną organu I instancji i zaznaczyła, że wszystkie nieprawidłowości wskazane podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 02.10-23 października 2020 r. zostały usunięte. Natomiast kontrolę WIOŚ z sierpnia 2018 roku należy Organ odwoławczy po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów wskazał, że poprzez rolnicze wykorzystywanie ścieków rozumie się zastosowanie ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych do nawadniania oraz nawożenia użytków rolnych. Ścieki mogą być przeznaczone do rolniczego wykorzystania, jeżeli BZT5 ścieków jest redukowane co najmniej o 20%, a zawartość zawiesiny ogólnej co najmniej o 50%, odpowiadają one określonym warunkom sanitarnym oraz nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń obecnych w ściekach zgodnie z rozporządzeniem ministra gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. 2019 r. poz. 1311). Sezonowe dawki ścieków wykorzystywanych rolniczo określone w pozwoleniu wodnoprawnym nie mogą przekroczyć zapotrzebowania roślin na azot, potas, wodę oraz utrudniać przebiegu procesów samooczyszczania się gleby, dlatego wysokość dawek ścieków powinna uwzględniać: potrzeby pokarmowe roślin uprawnych, zasobność gleby w składniki pokarmowe (fosfor, potas), dawki składników wprowadzanych do gleby w nawozach naturalnych, organicznych (zwłaszcza azotu), zagospodarowanie gruntów i system płodozmianu. Stosując ścieki przemysłowe na własnych gruntach, zakład winien bezwzględnie posiadać plan nawożenia, uwzględniający termin zastosowania ścieku, rodzaj jego przeznaczenia, powierzchnię nawożenia, wysokość dawki oraz ilość składników wniesionych do gleby ze ściekami na podstawie wyników analizy gleby. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, zakład został zobowiązany do opracowania planu upraw i nawożenia uwzględniającego płodozmian przed rozpoczęciem rolniczego wykorzystywania ścieków w danym roku kalendarzowym w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zakład takiego planu nawożenia nie wykonał. Dołączony do odwołania plan nawożenia za rok 2021 nie zawiera powierzchni nawożenia, wysokości dawki oraz ilości składników wniesionych do gleby, zatem nie spełnia powyższych wymagań. Tak sporządzony plan nawożenia potwierdza, że ścieki były odprowadzane do ziemi za pomocą deszczowni mobilnej, a nie rolniczym wykorzystaniem ścieków. To są dwa odrębne zagadnienia, czym innym jest odprowadzanie ścieków do ziemi, a czym innym rolnicze wykorzystywanie ścieków jako nawozu lub nawadnianie gruntów. Zaplanowanie codziennego wywożenia ścieków nie uwzględnia dnia, w których będą występować obfite opady atmosferyczne. Zgodnie z art. 84 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zakazuje się rolniczego wykorzystania ścieków m.in. na gruntach nasyconych wodą.
Pozwolenia wodnoprawnego udziela się w celu ochrony jednolitych części wód podziemnych i powierzchniowych, zatem każde przekroczenie zobowiązań w nim zawartych wiąże się z jego nieprzestrzeganiem. W związku z tym nie zgodził się organ odwoławczy ze skarżącą Spółką, że kontrola podczas której stwierdzono nieprawidłowości są "małej wagi" i "mało znaczące." Fakt, że nie nałożono kary, jak i poprawność wydanych zarządzeń pokontrolnych Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Pozwolenie wodnoprawne z 8 lipca 2015 r. udzielone przez Starostę Elbląskiego nałożyło na skarżącą zobowiązania, z których to zakład się nie wywiązał, co potwierdza protokół organu ochrony środowiska z przeprowadzonej kontroli nr [...] za okres 2016 r. - I półrocze 2018 r.. Ponadto w dniach 30 lipca 2021 – 12 sierpnia 2021 r. ten sam organ ochrony środowiska ponownie przeprowadził kontrolę za okres 2020 r, podczas której ustalono m.in., że:
- wyniki badań pobranej w dniu 09 lipca 2021 r. próbki ścieków przemysłowych wykazały na niską redukcję ścieków w zakresie BZT5, co narusza pkt 3.1 udzielonego pozwolenia wodnoprawnego;
- naruszenie art. 303 ust. 2 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. poprzez pobranie próby przez pracownika laboratorium zakładu, a nie przez akredytowanego próbobiorcę.
Nie uznał organ odwoławczy poprawności twierdzenia Spółki, że podwyższona kwasowość ścieków wynikała ze złego sposobu pobierania i dostarczania próbek do analiz. Jeżeli próba jest nieprawidłowo pobrana to wynik analizy jest niemiarodajny i ścieki, które przekraczają wartości dopuszczalne nie można wykorzystywać rolniczo.
Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż skarżąca w latach 2015-2020 wielokrotnie naruszała zobowiązania nałożone w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym i organ odwoławczy podzielił tą ocenę. Tym samym skonstatował, że w sprawie prawidłowo znalazł zastosowanie przepis art. 415 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Przedmiotowy przepis odnosi się do zmiany warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Liczne kontrole przeprowadzone przez WIOŚ potwierdzają, że Spółka przez lata nie przestrzegała warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. W konsekwencji z uwagi na wieloletnie rolnicze korzystanie ścieków z przekroczeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego jakim jest brak planu nawożenia oraz przekroczeń wartości wskaźników zanieczyszczeń organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa przez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dochowania przez skarżącą warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że skarżąca nie przestrzega warunków zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym i utrzymania w mocy decyzji o cofnięciu w całości pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, w sytuacji gdy skarżąca przykładnie wywiązywała się z nałożonych pozwoleniem zobowiązań, a także podjęła działania naprawcze oraz usunęła wszelkie nieprawidłowości zgłaszane przez organ;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa przez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie realizacji przez skarżącą przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że skarżąca nie realizuje nałożonych na nią w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązków i utrzymania w mocy decyzji o cofnięciu w całości pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa przez błędną ocenę dowodów w postaci protokołów kontroli: nr [...]-[..] przejawiającą się w zaniechaniu uwzględnienia przy ocenie celowości cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, że skarżąca realizowała zarządzenia pokontrolne oraz przez bezpodstawne przyjęcie, że realizacja zarządzeń pokontrolnych i brak sankcji nie mają znaczenia, co doprowadziło do braku wyważenia przez organ interesu w postaci ochrony wód i uzasadnionego interesu Skarżącej (która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przetwórstwa i konserwacji warzyw i owoców) i zastosowania nieproporcjonalnego środka w postaci cofnięcia pozwolenia bez odszkodowania;
4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 Kpa przez brak stosownego wyważenia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej oraz przedstawienia odpowiedniego uzasadnienia decyzji w tym zakresie (w szczególności w kontekście argumentacji skarżącej dotyczącej wykonania zarządzeń pokontrolnych WIOŚ), który skutkuje przekroczeniem przez organ granic uznania administracyjnego i wydaniem decyzji noszącej cechy dowolności, naruszającej zasady zaufania i przekonywania, w sytuacji w której uznaniowość decyzji z art. 415 Prawa wodnego nie oznacza dowolności, a realizacja przez skarżącą zarządzeń pokontrolnych WIOŚ wskazuje na brak celowości i nieproporcjonalność sięgnięcia po najsurowszy środek w postaci pozbawienia skarżącej uprawnień bez odszkodowania;
5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego;
6. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 415 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji w której w dacie wydania przez organ II instancji decyzji nie istniały przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca podała, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Elbląskiego z 8 lipca 2015 r. na rolnicze wykorzystanie ścieków biologicznie rozkładalnych pochodzących z przetwórstwa owoców i warzyw nałożyło na skarżącą obowiązki związane z ochroną wód podziemnych i powierzchniowych. Wbrew twierdzeniom organu, skarżąca wypełniała nałożone na nią obowiązki i czyniła wszelkie kroki do pełnej i wyczerpującej realizacji postanowień zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Pomimo tego w stosunku do skarżącej wszczęto kontrolę, której wyniki zostały określone w protokole kontroli nr [..] za okres 2016 r. - I półrocze 2018 r., protokole kontroli nr [...] oraz protokole kontroli nr [...]. Organ wydający decyzję dokonał analizy i subsumpcji zawartych tam ocen w sposób powierzchowny, wybiórczy oraz tendencyjny. Organ II instancji wbrew nałożonym na niego obowiązkom nie uwzględnił przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności ujawnionych w ust. 1.3 protokołu kontroli nr [...], w którym opisano realizację zarządzeń pokontrolnych przez skarżącą. W przedmiotowym protokole wskazano, że zarządzenie pokontrolne z dnia 29 października 2020 wydane po kontroli przeprowadzonej w dniach 02.10.2020 r i 23.10.2020 r. udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] zrealizowano. Zarządzenia pokontrolne związane z kontrolą nr [...] również zostały przez Spółkę zrealizowane. Dodatkowo, organ II instancji nieprawidłowo ocenił rezultaty niniejszej kontroli. Wskazała skarżąca, że rzekome naruszenia stwierdzone podczas przedmiotowej kontroli dotyczyły okoliczności mało znaczących, a co najważniejsze wymienione tam naruszenia nie wpływają negatywnie na stan środowiska i na decyzję zezwalającą na rolnicze wykorzystywanie ścieków. Naruszenia dotyczące braku ogroblowania działki, pomiarów i ewidencji ilości ścieków wykorzystywanych rolniczo oraz brak planu upraw i nawożenia zostały uzupełnione oraz wykonane przez Spółkę.
Według skarżącej decyzja o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego uregulowana w art. 415 Prawa wodnego stanowi przykład decyzji uznaniowej. Uznaniowość decyzji nakłada na organ administracji publicznej poza obowiązkiem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, także obowiązek uwzględnienia zasady wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 Kpa in fine). Organ winien baczyć, by skorzystanie ze środka w postaci cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, było zgodne z zasadą proporcjonalności i celowe w realiach konkretnej sprawy.
W ocenie skarżącej co prawda w przepisie art. 415 Prawa wodnego brak stopniowalności naruszeń i rozróżnienia na naruszenia znaczące i nieznaczące. Jednakże stopniowalność taką można wyczytać z uznaniowego charakteru decyzji i związanych z nią zasad wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, proporcjonalności i celowości, których zastosowanie w sprawie organ zobligowany jest przedstawić stronie w uzasadnieniu decyzji, bowiem nie każde nieprzestrzeganie pozwolenia wodnoprawnego wiąże się z jego cofnięciem, a jedynie takie, które jest celowe i proporcjonalne w realiach konkretnej sprawy. Także postawa skarżącej wobec organów ochrony środowiska i organów procedujących w niniejszej sprawie winna zostać oceniona pozytywnie, bowiem skarżąca każdorazowo stara się wykonać i wykonuje zarządzenia pokontrolne organów oraz udziela wszelkich wyjaśnień.
Końcowo skarżąca podniosła, że cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego ingeruje istotnie w prowadzoną przez skarżącą działalność gospodarczą w zakresie przetwórstwa i konserwacji warzyw i owoców. Decyzja pozbawia skarżącą uprawnień niezbędnych do jej prowadzenia, zakazując w istocie rolniczego wykorzystania ścieków biologicznie rozkładalnych, które są immanentnie związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Dokonując oceny zaskarżonych decyzji, w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, iż organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego czy też przepisów prawa procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji.
Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm.).
Z treści art. 1 Prawa wodnego, regulującego zakres przedmiotowy ustawy, wynika, że akt ten reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, co oznacza, że gospodarowanie rozumiane jako zdobywanie zasobów i dysponowanie nimi, powinno być podporządkowane zasadzie zrównoważonego rozwoju zdefiniowanej w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556), zwanej dalej p.o.ś. Jest to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Koncepcja zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form gospodarowania, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju. Zrównoważony rozwój nadaje procesom rozwoju gospodarczego i społecznego cechę trwałości. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia ludzi.
W duchu zrównoważonego rozwoju ustawodawca w art. 10 Prawa wodnego uregulował cele zarządzania zasobami wodnymi, wśród których dominujący jest cel ogólny polegający na tym, że ma ono służyć zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami. W szczególności zarządzanie zasobami wodnymi powinno służyć zapewnieniu odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności – również do nawodnień (art. 10 pkt 1), ochronie przed powodzią oraz suszą (pkt 2), ochronie zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją (pkt 3) oraz zapewnieniu wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu (pkt 5).
To na organach powołanych do zarządzania zasobami wodnymi (Wodach Polskich) spoczywa obowiązek podejmowania działań zmierzających do realizacji wskazanych celów ustawowych, w tym zasadniczego polegającego na dostarczeniu ludności i gospodarce takiej ilości wody, która jest potrzebna do życia i prawidłowego funkcjonowania gospodarki, w tym gospodarki rolnej. Woda należy bowiem do potrzeb podstawowych ludności i gospodarki. W zakres tych zadań wchodzą również działania mające na celu przeciwdziałanie suszy jako zjawisku o istotnych skutkach społeczno – gospodarczo – środowiskowych, w których kierować należy się dążeniem do zapewnienia równowagi pomiędzy potrzebami ludności i gospodarki a ochroną zasobów wodnych. Zjawisko suszy poza zagrożeniami dla środowiska ma także negatywny wpływ na gospodarkę. W piśmiennictwie wskazuje się, że niezwykle niskie stany wody w rzekach nie tylko bezpośrednio wyrządzają szkodę, obniżając ich żeglowność i spławność, zmniejszając energię i utrudniając nawodnienia, ale także powodują obniżenie stanu wód gruntowych, przez to ujemnie wpływają na wegetację (tak P. Korzeniowski, Zgoda wodnoprawna, Warszawa 2021 r., s. 172). Przeciwdziałanie negatywnym skutkom niedoborów wody wiąże się z obowiązkiem zapewnieniem wody na potrzeby rolnictwa. Jednym ze sposobów rolniczego wykorzystania ścieków jest nawadnianie użytków rolnych, a często także nawożenie poprzez wykorzystanie do tego ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych (art. 84 Prawa wodnego).
Wody Polskie poprzez udzielanie i cofanie udzielonych pozwoleń wodnoprawnych mają możliwość władczego wpływu na sposób wykorzystywania zasobów wodnych po to, aby realizować powierzone im zadania z zakresu zarządzania w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Pozostaje poza sporem treść udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na mocy decyzji Starosty Elbląskiego z 8 lipca 2015 r., gdzie jako cel pozwolenia wskazane zostało dostarczenie roślinom zawartych w ściekach substancji nawozowych umożliwiających zwiększenie plonowania. Korelowało to z obowiązkiem wyliczenia ilości i dawki ścieków w oparciu o zapotrzebowanie pokarmowe uprawianych roślin, areał gruntów i wód bezzwrotnych zawartych w surowcach, a także z pozostałymi obowiązkami dotyczącymi sprawozdawczości co do ilości i składu ścieków wykorzystywanych rolniczo.
Dalej z akt sprawy wynika, że od momentu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego sposób korzystania z niego przez skarżącą Spółkę podlegał dwukrotnej kontroli przez właściwy organ ochrony środowiska w okresach 3 - 9 sierpnia 2018 r. i 2 - 23 października 2020 r. Z protokołu z pierwszej kontroli wynika, że wówczas stwierdzono: przekroczenie w roku 2016 dawki ścieków wykorzystywanych rolniczo; w ściekach przeznaczonych do rolniczego stosowania w latach 2016 - 2017 nie spełniano warunków w zakresie redukcji zanieczyszczeń we wskaźniku BZT5 o co najmniej 20%; w roku 2018 przeznaczono ścieki do rolniczego wykorzystania przed zbadaniem ich jakości; od 2015 r. nie przedkładano organowi ochrony środowiska ani WIOŚ wyników pomiarów badań ścieków przeznaczonych do stosowania. Natomiast w protokołu w drugiej kontroli stwierdzono brak ogroblowania na działce nr [...] obręb G., gmina E.; brak badań ścieków na obecność bakterii rodzaju Salmonella; brak planu upraw i nawożenia uwzględniającego płodozmian przed rozpoczęciem rolniczego wykorzystania ścieków w 2020 r.; stosowanie ścieków nieodpowiadających warunkom rolniczego wykorzystania z uwagi ich na zbyt duże zakwaszenie; stosowanie ścieków na nieuprawianym gruncie oraz brak pomiarów i ewidencji ilości ścieków wykorzystywanych rolniczo.
Po przeprowadzeniu drugiej kontroli w 2020 r. dokonujący jej organ ochrony środowiska zwrócił się do organu I instancji o rozważenie wszczęcia postępowania celem cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2015 r. wobec stwierdzenia niewykonywania przez Spółkę wszystkich warunków określonych w pozwoleniu na rolnicze wykorzystanie ścieków. Orzekające organy działając na podstawie art. 415 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne orzekły o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego skarżącej wobec stwierdzonych naruszeń jego ustaleń. Przywołany przepis art. 415 pkt 1 i 3 Prawa wodnego stanowi, że pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa, oraz osób narażonych na szkody albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Celem weryfikacji naruszeń oraz określenia ich wagi wobec interesu społecznego oraz interesu publicznego utożsamianego z interesem ochrony środowiska przytoczyć należy treść warunków pod jakimi skarżąca uzyskała pozwolenie w 2015 r. Decyzja z 8 lipca 2015 r. zobowiązywała Spółkę do:
1) opracowania planu upraw i nawożenia uwzględniającego płodozmian przed rozpoczęciem rolniczego wykorzystania ścieków w danym roku kalendarzowym w okresie obowiązywania niniejszego pozwolenia,
2) nieprzekraczalna maksymalnej dawki ilości ścieków przeznaczonej do rolniczego wykorzystania wynoszącej 1242 m3/ha/rok tj. 124 mm,
3) przeprowadzania badań mikrobiologicznych i paratyzologicznych oraz badań stanu i składu ścieków przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w zakresie wskazanym w pkt 3 niniejszego pozwolenia, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące,
4) wykonywania co 5 lat badań na zawartość metali ciężkich w glebach, na których wykorzystywano rolniczo ścieki w zakresie: ołów, kadm, rtęć, nikiel, cynk, miedź, chrom,
5) przekazywania wyników pomiarów właściwemu organowi oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska zgodnie z § 2, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji,
6) bieżącego prowadzenia monitoringu ilości ścieków wykorzystywanych rolniczo na podstawie rejestru zawierającego: datę, ilość beczkowozów, odczyt z wodomierza głównego pomniejszony o ilość wywiezionych ścieków bytowych, a także o ilość ścieków wywiezionych podczas okresów uniemożliwiających ich rolnicze wykorzystanie i wód bezzwrotnych zawartych w surowcach,
7) zabezpieczenia rowów melioracyjnych przed bezpośrednim spływem ścieków, poprzez ich ogroblowanie,
8) utrzymywania urządzeń służących do rolniczego wykorzystywania ścieków w dobrym stanie technicznym i sanitarnym zgodnie z instrukcją obsługi i eksploatacji,
9) prawidłowej gospodarki odpadowej (usuwania osadów przez podmioty posiadające stosowne zezwolenia),
10) niezwłocznej naprawy urządzeń służących do rolniczego wykorzystania ścieków w przypadku awarii,
11) wywożenia ścieków przemysłowych do gminnej oczyszczalni ścieków poza okresem wegetacji roślin, podczas występowania warunków uniemożliwiających ich rolnicze wykorzystanie oraz przy zwiększonej produkcji uniemożliwiającej zagospodarowanie ścieków w sposób określony w niniejszym pozwoleniu wodnoprawnym.
W przedmiotowym pozwoleniu zostały także ustalone warunki rolniczego wykorzystania ścieków w postaci:
1) Ścieki mogą być przeznaczone do rolniczego wykorzystania, jeżeli BZT5 ścieków dopływających jest redukowane co najmniej o 20 %, a zawartość zawiesin ogólnych co najmniej o 50 % oraz gdy wskaźnik pH wynosi 6,5-9.
2) Warunki sanitarne wykorzystywanych ścieków nie powinny przekraczać następujących wartości:
a) bakterie chorobotwórcze z rodzaju Salmonella - niewykrywalne w 1l,
b) obecność żywych jaj pasożytów (Ascaris sp., Trichuris, Toxocara sp.) -nieobecne w 1l.
W treści pozwolenia wskazano także, że roczne i sezonowe dawki ścieków wykorzystywanych rolniczo nie mogą przekroczyć zapotrzebowania roślin na azot, potas, wodę oraz utrudniać przebiegu procesów samooczyszczania się gleby; dawki ścieków przeznaczonych do rolniczego wykorzystania nie mogą przekraczać potrzeb pokarmowych roślin uprawnych, zasobności gleb w fosfor i potas, z uwzględnieniem dopływu składników pokarmowych pochodzących z nawozów i innych źródeł oraz ilości wody dostarczanej roślinom z nawadniania, zgodnie z przepisami o nawozach i nawożeniu; nie przestrzeganie warunków niniejszego pozwolenia wodnoprawnego może spowodować jego cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania; ustalony w pozwoleniu sposób i rozmiar rolniczego wykorzystania ścieków nie może ulec zmianie bez zgody organu wydającego pozwolenie.
Przechodząc do analizy protokołów z przeprowadzony kontroli rolniczego wykorzystania ścieków przez skarżącą to ich lektura pozwala na stwierdzenie, że: w roku 2016 nastąpiło przekroczenie dawki ścieków wykorzystywanych rolniczo, w ściekach przeznaczonych do rolniczego wykorzystywania w latach 2016-2017 nie spełniono warunku w zakresie redukcji zanieczyszczeń we wskaźniku BZT5 o co najmniej 20%, w roku 2018 przeznaczono ścieki do rolniczego wykorzystania przed zbadaniem ich jakości i potwierdzenia możliwości ich wykorzystania, od roku 2015 nie przedkładano organowi ochrony środowiska ani WIOŚ pomiarów badań ścieków przeznaczonych do rolniczego wykorzystania.
W zarządzeniu pokontrolnym z 13 sierpnia 2018 r. WIOŚ nakazał w trybie natychmiastowym usunięcie stwierdzonych naruszeń i wbrew twierdzeniom Spółki nie ocenił stwierdzonych uchybień jako nieistotnych.
Podczas kontroli w 2020 r. organ ochrony środowiska ujawnił obecność ścieków w rowach melioracyjnych oraz stosowanie ścieków poza okresem wegetacji roślin, przekroczenie dawki ścieków 1242m3/ha rok, brak prowadzenia monitoringu ścieków wykorzystywanych rolniczo, stosowanie ścieków nieodpowiadających warunkom rolniczego wykorzystania z uwagi ich na zbyt duże zakwaszenie.
Przypominając, że pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone w dniu 8 lipca 2015 r. i uwzględniając wyniki dwu kontroli przeprowadzonych do końca 2020 r. nasuwa się wniosek, że skarżąca Spółka korzystała z udzielonego pozwolenia przez okres tych pięciu lat z naruszeniem warunków jego wydania. Nawiązując do wstępnej części rozważań Sądu, gdzie przywołane zostały cele gospodarki wodami i działań podejmowanych przez Wody Polskie wyłania się teza, że skarżąca lekceważy obowiązki nałożone w przedmiotowym pozwoleniu dotyczące ochrony środowiska na rzecz przyjmowania rozwiązań, jak najkorzystniejszych dla środowiska. Dodatkowo mając świadomość naruszeń warunków pozwolenia wodnoprawnego już po pierwszej kontroli dalej nie wypełnia nałożonych nim obwarowań, co zostało ujawnione przy drugiej kontroli. W konsekwencji w okresie korzystania z pozwolenia na rolnicze wykorzystanie ścieków nie czyni tego w zgodzie z zasadami jednoczesnej ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi to nie dostrzega Sąd braków w ustalonym przez organy stanie faktycznym. Z materiału dowodowego, w tym w szczególności z protokołów dwu kontroli przeprowadzonych przez organ ochrony środowiska jednoznacznie wynika jakiego rodzaju naruszeń warunków udzielonego pozwolenia wodnoprawnego dopuściła się Spółka, a także że naruszenia były permanentne oraz że już w treści pozwolenia została zawarta informacja, że nieprzestrzeganie warunków może spowodować jego cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania. Od daty wydania pozwolenia do dnia wszczęcia postępowania (okres od 8 lipca 2015 r. do 7 grudnia 2020 r. ) skarżąca nie podejmowała działań celem realizacji nałożonych na nią obowiązków. Twierdzenie zawarte w skardze, że w dacie wydania przez organ II instancji decyzji nie istniały przesłanki cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego nie może odnieść skutku, bowiem w okresie 5 lat korzystania przez Spółkę z pozwolenia czyniła to z naruszeniem jego zasad i bez poszanowania zasad dbałości o środowisko i zdrowie ludzkie. Brak nałożenia przez organ ochrony sankcji wobec stwierdzonych naruszeń nie może mieć w sprawie znaczenia, bowiem sankcją jaką Wody Polskie mogą zastosować wobec ustalonego naruszenia pozwolenia wodnoprawnego jest jego ograniczenie lub cofnięcie. I taka decyzja została podjęta.
Organ nie naruszył art. 7, 77 ani art. 80 Kpa czy innych przepisów odnoszących się do zasad ustalania stanu faktycznego, bowiem organy obu instancji opierały się na ustaleniach protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ ochrony środowiska. Protokoły te pozwoliły na ustalenie rodzaju naruszeń udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, ich skali oraz czasu trwania. Dlatego też nie było ani koniecznym, ani prawem wymaganym gromadzenie innych dowodów, organy oceniły także dowody przedstawione w toku postępowania przez Spółkę. Stąd też niezasadny był zrzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, gdyż organa obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na niekwestionowanym skutecznie w postępowaniu materiale dowodowym.
Jedynie zgadza się Sąd z zarzutem uchybienia regulacji art. 107 § 3 Kpa dostrzegając, że uzasadnienie rozstrzygnięć orzekających organów jest dalekie od doskonałości. Jednak zestawienie stanowiska organów z materiałem aktowym pozwoliło Sądowi na ocenę, że zasadne jest cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego wobec wagi stwierdzonych naruszeń i czasu ich trwania. Nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie interes skarżącej, bowiem w zestawieniu z interesem dobra stanu środowiska i jego oddziaływania na zdrowie ludzi jawi się on jako wyłącznie ekonomiczny i nie może uzyskać priorytetu. Wyjaśnić także należy Spółce, że wykonanie zarządzeń pokontrolnych może mieć znaczenie w postępowaniu przed organami ochrony środowiska, natomiast w niniejszym postepowaniu ocenie podlega dyspozycja cytowanego przepisu art. 415 pkt 1 i 3, a konkretnie [...] warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz [...] nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Stwierdzenie wystąpienia i trwania tych dwu okoliczności ostatecznie przesądziło o cofnięciu skarżącej pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania. Przepisy prawa materialnego zostały w sprawie prawidłowo zastosowane. Dlatego też organ odwoławczy, utrzymując w mocy poprawną decyzję pierwszoinstancyjną nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż w okolicznościach tej sprawy nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji, co sugeruje skarżąca.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.