II SA/GD 828/20

II SA/Gd 828/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1950/21 - Wyrok NSA z 2022-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 149 par. 2, art. 148 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Dobek-Rak WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 4 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
D. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 4 września 2020 r., którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 16 grudnia 2019 r. w całości oraz rozpoznając merytorycznie sprawę uchylono decyzję tego organu z dnia 4 stycznia 2016 r. i odmówiono D. K. udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Ostateczną decyzją z dnia 16 stycznia 2016 r. Starosta udzielił D. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..], obręb [..] w S.
Z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpili w dniu 20 listopada 2018 r. W. W. i A. W.
W toku postępowania Starosta ustalił, że podstawą wznowienia była okoliczność, iż wnioskodawcy nie brali bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę dla działki nr [..], której są współwłaścicielami. W dniu 8 listopada 2018 r. wystąpili o zapoznanie się z aktami sprawy dotyczącymi decyzji o warunkach zabudowy nr [..] i w dniu 19 listopada 2018 r. zapoznali się z projektem budowlanym, gdzie dowiedzieli się, że znajduje się w nim podpisane bez ich wiedzy i zgody oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec tych ustaleń, postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. organ wznowił postępowanie, a decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. uznał małżonków W. za strony postepowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (pkt 1) i odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 4 stycznia 2016 r. o pozwoleniu na budowę (pkt 2). Organ uznał bowiem, że choć decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., to jednak w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Po rozpatrzeniu odwołania, w którym małżonkowie W. podkreślili, że nie wyrażali zgody na wykonanie prac budowlanych budynku będącego w zarządzie inwestorki, Wojewoda decyzją z dnia 4 września 2020 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, a po merytorycznym rozpoznaniu wznowionej sprawy uchylił decyzję Starosty z dnia 4 stycznia 2016 r. o pozwoleniu na budowę i odmówił inwestorce pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [..] w S.
Ustalił Wojewoda, że działka nr [..] zabudowana jest m.in. przedmiotowym budynkiem mieszkalnym dwurodzinnym, a zaplanowane prace mają dotyczyć przegród zewnętrznych budynku, w ramach którego współwłasność lokalu mieszkalnego mają wnioskodawcy. Wobec tego, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że mają oni status strony postepowania w sprawie rozbudowy i nadbudowy tego obiektu i winni brać udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r.
Odnosząc się do kwestii związanych z prawidłowością udzielenia pozwolenia na budowę Wojewoda wskazał, że jedną z najistotniejszych reguł tego postępowania jest reguła wydawania pozwolenia na budowę podmiotowi, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane i złożył w tym zakresie oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z wzorem tego oświadczenia, inwestor zobowiązany jest do wskazania tytułu prawnego, z którego wynika przysługujące mu prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Co istotne, omawiane oświadczenie jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ, który ma obowiązek ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Należy bowiem zauważyć, że samo w sobie oświadczenie nie przesądza o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością, gdyż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto faktycznie posiada takie prawo.
W niniejszej sprawie inwestorka wskazała jako tytuł prawny, z którego wynika jej prawo do dysponowania działką nr [..] na cele budowlane, prawo własności. Jednakże Wojewoda, mając na uwadze stanowisko małżonków W. oraz treść ksiąg wieczystych (nr [..]-[..]), stwierdził, że D. K. nie posiada prawa do dysponowania ww. nieruchomością na potrzeby wnioskowanej inwestycji. Przysługuje jej wyłącznie współwłasność budynku mieszkalnego wraz z małżonkami W., którzy jednakże w toku postępowania oświadczyli, że nigdy nie wyrażali zgody dla inwestorki na prowadzenia przedmiotowych prac.
Jednocześnie organ uznał, że dla powyższej oceny nie ma znaczenia fakt umorzenia przez Prokuraturę Rejonową śledztwa (sygn. akt [..]) dotyczącego ewentualnego stwierdzenia, czy złożone przez inwestorkę oświadczenie, dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę nosi znamiona czynu zabronionego. Była to bowiem odrębna procedura, a ustalenia Prokuratury nie mają wpływu na konieczność oraz prawidłowość ustaleń organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie posiadanego przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawniającego do realizacji planowanej inwestycji. Z uwagi na zamiar prowadzenia robót budowlanych dotyczących swym zakresem budynku mieszkalnego z dwoma lokalami mieszkalnym, będącego współwłasnością, inwestorka winna wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z tytułu posiadanego prawa współwłasności oraz zgody pozostałych współwłaścicieli.
W tym stanie rzeczy, wobec złożenia omawianego oświadczenie niezgodnie ze stanem prawnym, konieczne było odmówienie inwestorce udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma przy tym racji organ pierwszej instancji twierdząc, że strony nie wniosły żadnych uwag do postępowania, skoro posiadał informacje, że planowane roboty dotyczą nieruchomości wspólnej, a pozostali współwłaściciele nie wyrazili zgody na inwestycję, o czym wspominali już we wniosku o wznowienie. Doszło więc w tym wypadku do naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu dowodowego.
Dodatkowo, Wojewoda w oparciu o dokumentację projektową uznał, że planowana nadbudowa prowadzi w istocie do powstania kolejnego odrębnego lokalu mieszkalnego, który byłby trzecim lokalem mieszkalnym w tym budynku. W takim wypadku przestaje on być budynkiem jednorodzinnym, a w konsekwencji zachodzi konieczność uwzględnienia wymagań stawianych dla budynków wielorodzinnych.
W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W szczególności, zdaniem skarżących, organ wbrew art. 75 i art. 86 k.p.a. nie dopuścił dowodu z zeznań świadków – małżonków W. i przesłuchania stron, na okoliczność stanu wiedzy małżonków o planowanej inwestycji, udzielenie inwestorowi zgody na rozbudowę, a więc posiadania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością w dacie składania wniosku o pozwolenie oraz okoliczności, dla których ww. osoby zablokowały inwestycję. Brak przeprowadzenia tych czynności doprowadził do błędnego przyjęcia, że inwestorce nie przysługiwało w dacie złożenia wniosku prawa do dysponowania nieruchomością, a w konsekwencji uznanie, że nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, zdaniem skarżących, w sprawie doszło do naruszenia art. 148 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy dochowali termin do złożenia żądania wznowienia postępowania.
Skarżący podają, że małżonkowie W. są długoletnimi sąsiadami skarżących, z którymi relacje od zawsze były bardzo dobre. Sąsiedzi mieli zatem pełnię wiedzy o planach inwestycyjnych w przedmiocie rozbudowy budynku. Co więcej, znali projekt rozbudowy i akceptowali go. Sąsiedzi brali też udział w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Problem pojawił się na etapie wykonawstwa, kiedy to sąsiedzi postanowili również rozbudować swoją cześć nieruchomości i okazało się, że przedmiotowe roboty kolidują z tymi planami. W tych okolicznościach tym bardziej zasadne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania małżonków W. co do ich wiedzy o przedmiotowej inwestycji na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.
Zdaniem skarżących te okoliczności świadczą o tym, że wnioskodawcy od zawsze wiedzieli o robotach i decyzji o pozwoleniu, zatem złożony przez nich w dniu 18 listopada 2018 r. wniosek nie zachował terminu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że kwestia terminowości zgłoszenia żądania wznowienia postępowania została w sprawie dostatecznie wyjaśniona. Mianowicie, wnioskodawcy podejrzewając, że toczyło się jakieś postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wystąpili na podstawie decyzji Burmistrza S. z dnia 5 sierpnia 2015 r. o warunkach zabudowy, której byli stronami, o dostęp do akt. Dostęp taki miał miejsce w dniu 19 listopada 2020 r., co zostało odnotowane w aktach. W toku postępowania ani organ, ani też skarżąca, nie pozyskali informacji wykluczającej ziszczenie się przesłanki złożenia wniosku w terminie miesiąca od powzięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.
W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2021 r. uczestnicy postępowania, małżonkowie W., zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję reformatoryjną Wojewody z dnia 4 września 2020 r., wydaną w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego – wznowienia tego postępowania. Dotyczyło ono ostatecznej decyzji Starosty z dnia 4 stycznia 2016 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..], obręb [..] w S. Natomiast inicjatorami postępowania nadzwyczajnego byli małżonkowie W., którzy powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazali, że nie byli stroną postępowania zakończonego wydaniem ww. pozwolenia na budowę, mimo iż są współwłaścicielami budynku, którego mają dotyczyć roboty budowlane.
W związku z tym, podstawą prawną działań organów w sprawie były przepisy Rozdziału 12 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. W przypadku, gdy przyczyną wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie miesiąca, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 1 i 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2).
W rozważanym wypadku wniosek został złożony w dniu 20 listopada 2020 r. O wydaniu kwestionowanej decyzji wnioskodawcy dowiedzieli się, jak wskazali, w dniu 19 listopada 2020 r., kiedy przeglądali akta sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na działce nr [..], którego to postępowania byli stronami. Wówczas dowiedzieli się, że w dalszej kolejności wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 4 stycznia 2016 r., NR [..], której jednak im nie doręczono, jak też nie brali udziału w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu. W tych okolicznościach, zasadnie zdaniem sądu, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, uznały terminowość złożenia wniosku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje bowiem, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, iż strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy). Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 674/13; z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15, dostępne w CBOSA). Dowiedzenie się oznacza zatem powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia, a w związku z tym jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (fakt intelektualny). Tym samym, w takim przypadku nie ma znaczenia sama świadomość, że powinno się być stroną danego postępowania, ale akt wiedzy, iż taka decyzja została wydana (zob. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 791/16; z dnia 18 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1195/15.dostępne jw.).
W związku z tym, dopiero moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania otwiera bieg terminu do złożenia podania o wznowienie. Dlatego też, aby odmówić wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku w tym przedmiocie nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, lecz trzeba dowieść, że wiedziała o tej decyzji wcześniej, niż miesiąc od dnia złożenia podania. Przy czym, choć to na stronie żądającej wznowienia spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji w sposób, który pozwoli na ustalenie, że jej podanie wpłynęło przed upływem ustawowego terminu na dokonanie tej czynności, to fakt ten nie zwalania organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2343/14, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżący zarzucają organowi błędne ustalenie zachowania przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku wskazując, że ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo wnioskodawców i dotychczasowe dobre relacje sąsiedzkie z inwestorką, wiedzieli od "od zawsze" o planowanej rozbudowie i jej realizacji, a nadto roboty były znakowane tablicą informacyjną. Tymczasem, w świetle wskazanego rozumienia przesłanki dowiedzenia się o decyzji ostatecznej takie okoliczności nie muszą świadczyć o niezachowaniu przez wnioskodawców terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
Dochowanie owego terminu ustawowego związane jest bowiem z przesłanką dowiedzenia się o decyzji, czyli o wydaniu aktu administracyjnego sankcjonującego dane działanie, w tym wypadku rozpoczęcie robót budowlanych, a nie z wiedzą o zamiarze prowadzeniu takich robót. W świetle regulacji obowiązujących na gruncie Prawa budowlanego dana inwestycja może być bowiem realizowana zarówno w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie, bądź też jej realizacja nie podlega regulacjom tej ustawy. Nie można też pominąć sytuacji, kiedy roboty budowlane toczą się bez uprzedniego trybu administracyjnego zezwalającego na ich przeprowadzenie. W związku z tym okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskodawców rozpoczęły się roboty nie może przesądzać, iż wiedzieli o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób, który uprawniał ich do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i otwierał bied terminu do złożenia takiego wniosku.
Z kolei powiązanie umieszczenia tablicy informacyjnej z przepisem art. 149 § 2 k.p.a. jest tylko takie, że skoro do strony musi dotrzeć wiadomość o wydaniu decyzji i udzielonym w nim pozwoleniu na budowę, to wykazanie faktu zaznajomienia się w określonym czasie z treścią tablicy może stanowić dowód na to, z jaką chwilą strona dowiedziała się o decyzji. Nie ma jednak podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt
II OSK 557/18, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie nie zostało wykazane kiedy wnioskodawcy zapoznali się z tablicą informacyjną i umieszczonymi na niej danymi, w tym z numerem i datą decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku czym okoliczność jej wywieszenia nie może być przesądzająca dla kwestii terminowości złożenia wniosku, w szczególności, że organ dysponuje innym jednoznacznym dowodem, kiedy wnioskodawcy zapoznali się z kwestionowaną decyzją administracyjną, tj. potwierdzeniem przeglądania akt, w których taka decyzja się znajdowała.
Reasumując, zarzuty skargi dotyczące uchybienia terminu do złożenia wniosku o wznowienie i w konsekwencji braku podstawy do wznowienia, są niezasadne.
Rozważając dalej, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń powinna następować w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania - przy czym, jeżeli już w świetle twierdzeń wynikających z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ powinien wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
W rozpoznawanym wypadku organ po zbadaniu terminowości zgłoszenia żądania wznowieniowego prawidłowo stwierdził, że zaistniały przesłanki do wznowienia kwestionowanego postępowania i wydał w tym przedmiocie postanowienie z dnia 21 listopada 2019 r. W następstwie tego przeprowadził postępowanie co do rozstrzygnięcia sprawy, z udziałem stron, które nie brały udziału w postępowaniu zwykłym. Takie działanie organu zdaniem sądu były zasadne i zgodne z prawem.
Jak stanowi art. 151 § 1 k.p.a. właściwy do wznowienia organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Przy czym, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek upływu określonego czasu od wydanie decyzji ostatecznej lub gdyby w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.
To właśnie art. 151 § 2 k.p.a. stał się podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jednakże w ocenie sądu Starosta błędnie uznał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie ponowna decyzja o pozwoleniu na budowę, co było wynikiem nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i błędnej oceny dowodów.
Wznowione postępowanie dotyczyło pozwolenia na budowę, w związku z czym organ działał w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego – Prawa budowlanego i był zobowiązany jeszcze raz zbadać spełnienie wymogów, od których uzależnione jest wydanie decyzji, o którą ubiegał się inwestor. Jak stanowi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl zaś art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak trafnie przyjął Wojewoda, jednym z kluczowych elementów, który podlega badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, działającego także w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania, jest zweryfikowanie prawidłowości złożonego przez inwestorkę wniosku, w szczególności zaś złożenie oświadczenie o dysponowaniu przez nią nieruchomością na cele budowlane. Chodzi tu o tytuł prawny wynikający z prawa własności (także współwłasności), użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Co istotne, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie tego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2200/16, dostępny w CBOSA).
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma kwestia tytułu prawnego wynikającego ze współwłasności budynku, którego części mają dotyczyć planowane roboty. W takim bowiem wypadku należy mieć na uwadze treść art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej jako Kc. Przepis ten stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 Kc. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to inwestor ma uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 817/15, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorka wskazała formę "własność", a jako tytuł podała "KW [..]". Zgodnie jednak z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej nr [..], działka nr [..] zabudowana jest budynkiem, w którym wyodrębniono dwa lokale mieszkalne - jeden z lokali mieszkalnych (nr księgi wieczystej [..]) stanowi przedmiot wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej D. K. i J.K., zaś drugi z lokali mieszkalnych, dla którego założono księgę wieczystą nr [..], stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską W. W. oraz A. W. Natomiast projektowane prace związane z rozbudową i nadbudową będą dotyczyć przegród zewnętrznych budynku, a więc części wspólnych, co do których prawa posiadają nie tylko inwestorka, ale także wnioskodawcy. W konsekwencji roboty te przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i dla wykazania tytułu prawnego uprawniającego do ich przeprowadzenia konieczna jest zgoda pozostałych współwłaścicieli, tj. małżonków W. Takiej jednak zgody, co jest bezsporne, osoby te inwestorce nie udzieliły. Co więcej wnioskodawcy wprost oświadczyli w toku postępowania, że sprzeciwiają się przedmiotowej inwestycji.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest przy tym spór sąsiedzki, jaki zaistniał na tle prowadzonych robót i planów inwestycyjnych małżonków W., gdyż w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, a także jego wznowienia, organ bada wyłącznie wymogi stawiane przez ustawę, w tym wymóg art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie sposób też uwzględnić argumentacji skarżących wskazujących na udzieloną im ustną zgodę na prowadzenie robót przez współwłaścicieli, skoro twierdzenia te pozostają w sprzeczności z wyrażonymi w toku postępowania oświadczeniami małżonków W. o braku takiej zgody. Natomiast w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zgody współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie można domniemywać - winna być ona niewątpliwa (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II Ca 727/19, LEX nr 2809521 za wyrokiem NSA z dnia 3 lipca 2003 r., sygn. akt IV SA 4069/01, dostępny w CBOSA).
Powyższe okoliczności, dotyczące prawidłowości oświadczenia inwestorki co do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i kwestie związane ze współwłasnością, zostały jednak pominięte przez organ pierwszej instancji, który w konsekwencji niepełnego postępowania wyjaśniającego błędnie uznał, że w wyniku wznowienia mogłaby tylko zapaść ponowna decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem takiemu rozstrzygnięciu sprzeciwia się fakt, że inwestorka błędnie podała tytuł uprawniający ją dysponowania nieruchomością jako własność, nie zaś współwłasność i nie przedstawiła zgody pozostałych współwłaścicieli, a więc nie wykazała należycie prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Oznacza to, że w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść tożsama decyzja z kontrolowaną decyzją ostateczną, gdyż ujawnione okoliczności związane z brakiem spełnienia warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uzasadniały negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. W konsekwencji prawidłowo Wojewoda zastosował art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzekł we wznowionym postępowaniu o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę.
W ocenie sądu przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie spełnia wymogi stawiane przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ ten – w przeciwieństwie do Starosty, zbadał wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, szczególności zaś zbadał treść ksiąg wieczystych i uwzględnił informację zawartą we wniosku o współwłasności budynku oraz sprzeciwie pozostałych współwłaścicieli co do robót, i dokonał ich oceny w kontekście przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi, brak było podstaw do zastosowania art. 75 k.p.a. i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – małżonków W., na okoliczność udzielonej przez nich ustnej zgody na realizację inwestycji oraz stanu ich wiedzy i prowadzonej rozbudowie i wydanej decyzji. Jak już to bowiem sąd wskazał, kwestia dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji ostatecznej została prawidłowo ustalona na podstawie wniosku i akt sprawy – dowodu z zapoznania się z aktami dotyczącymi decyzji o warunkach zabudowy nr [..], a okoliczności podnoszone w skardze nie mogą przesądzać o dacie dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji. Z kolei wskazywana ustna zgoda na roboty pozostaje bez znaczenia w kontekście oświadczenia wnioskodawców o ich sprzeciwie wobec inwestycji. Z tych względów nie sposób zarzucać organowi naruszenia art. 75 k.p.a., gdyż jego zastosowanie nie przyczyniłoby się do rozstrzygnięcia sprawy i nie mogłoby podważyć zebranych już dowodów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na trwający stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).