II SA/Gd 827/22

II SA/Gd 827/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 15 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H.S na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 grudnia 2007 r. nr XV/112/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
H. S. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 grudnia 2007 r. nr XV/112/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dębogórze w gminie Kosakowo.
Skarżący zarzucił powyższej uchwale naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione i naruszające zasadę równego traktowania ograniczenie prawa własności skarżącego. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 w zakresie dotyczącym karty terenu o symbolu 48ZP.
W uzasadnieniu skargi skarżący oświadczył, że jest właścicielem działki nr [...] w D., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej na terenie objętym zaskarżonym planem, posiada zatem interes prawny pozwalający na wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wyjaśnił też, że pismem z dnia 13 lipca 2022 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, jednak wezwanie nie zostało uwzględnione. Dla obszaru stanowiącego kartę terenu nr 48ZP, na którym położona jest działka wnioskodawcy, miejscowy plan ustalił następujący sposób zagospodarowania: ZP tereny zieleni urządzonej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Na terenie tym wykluczona jest funkcja mieszkalna. Te ograniczenia w sposobie gospodarowania nieruchomościami naruszają zdaniem skarżącego przysługujące mu prawo własności. Ograniczenie to wyłącza możliwość zabudowy mieszkaniowej terenu, odbiega przy tym od sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie, jest nieuzasadnione i nie mieści się w ramach swobody planistycznej gminy. Na żadnym etapie sporządzania planu zagospodarowania terenu organ planistyczny nie wskazał wiarygodnych ani racjonalnych przesłanek przemawiających za przeznaczeniem terenu 48ZP na tereny zielone, z pewnością za takie wyjaśnienie nie można uznać rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zawartego w załączniku nr 2 do uchwały, w którym organ stwierdza: "Wyklucza się natomiast funkcję mieszkalną z uwagi na otoczenie terenu drogami dojazdowymi oraz drogami lokalnymi 3KDL i 38KDL". Tłumaczenie to jest o tyle nieracjonalne, że wszystkie inne tereny położone w sąsiedztwie również otoczone są drogami - np. tereny oznaczone symbolem 67MN czy 106MN, na których dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa. Przeciwnie, otoczenie drogami dojazdowymi powinno stanowić atut dla danego terenu w kontekście możliwości przeznaczenia go pod zabudowę mieszkaniową, daje bowiem możliwość odpowiedniego ustalenia i zaprojektowania wjazdów na nieruchomość. Jednocześnie otoczenie drogami nie oznacza, że przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową może naruszać ruch na danej drodze, gdyż to właśnie organ planistyczny może ustalić lokalizację zjazdów na daną nieruchomość w taki sposób, aby nie powodowało to zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pomimo to, zdaniem organu, jedynie na terenie 48ZP dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej byłoby wykluczone z uwagi na otoczenie drogami, na pozostałych terenach, w tym wskazanych przykładowo 67MN i 106MN - żadnych przeszkód w dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej organ planistyczny nie dostrzega. Świadczyć to może jedynie o tym, że organ nie rozważył należycie i racjonalnie postanowień planu, a przyjęte rozwiązania naruszają nadmiernie prawo własności wnioskodawcy. Ocena, czy lokalizowanie zabudowy jest wykluczone, powinna być uzasadniona nie tylko samym stwierdzeniem faktu otoczenia terenu drogami, ale powinna wskazywać, z jakiego względu właśnie takie otoczenie drogami wyklucza zabudowę mieszkaniową, czego w uchwale Rady Gminy zabrakło.
Nadto organ planistyczny nie wskazał, że przeznaczenie terenu 48ZP na tereny zielone wynika z interesu publicznego, z konieczności zapewnienia odpowiednich terenów zielonych dla społeczności lokalnej. Przeznaczenie działki skarżącego na tereny zielone w istocie stanowi wywłaszczenie skarżącego, gdyż działka ta mogłaby stanowić jedynie plac zielony lub park - urządzenie takich terenów stanowi jeden z celów publicznych uzasadniających wywłaszczenie (art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W odpowiedzi na skargę rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że działkę skarżącego przeznaczono na teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przez Gminę skarżący był właścicielem działki nr [...], która obejmowała tereny oznaczone obecnie symbolami 49 MN, 48 ZP (częściowo), 47R (częściowo), 49 KOD, 38 KDL. Zaskarżona część uchwały - obejmująca tereny 48 ZP - stanowiła jedynie niewielką część działki skarżącego. Ówczesna działka skarżącego w całości stanowiła teren upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy - oznaczenie: "R". Przed wprowadzeniem planu działka skarżącego była przeznaczona pod uprawy rolne. Gmina K., uwzględniając wolę skarżącego, przeznaczyła większą część tej działki pod zabudowę. Następnie skarżący podzielił działkę na szereg działek budowlanych, działki pod drogę dojazdową oraz działkę [...]. Gmina prowadząc politykę zabudowy mieszkaniowej musi uwzględniać potrzeby społeczeństwa. W obszarze zabudowanym powinny występować tereny zielone - nie tylko w postaci obiektów publicznych - takich jak parki, ale także należy je tworzyć poprzez ograniczenie obszaru zwartej zabudowy. Organ w konsekwencji uznał ograniczenie możliwości zabudowy za konieczne. Zdaniem organu prawo własności skarżącego nie zostało ograniczone - wręcz przeciwnie, zostało rozszerzone. Skarżący na swojej działce mógł uprzednio prowadzić jedynie produkcję rolną, gdyż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonym uchwalą Nr 111/26/94 Rady Gminy Kosakowo z dnia 25 marca 1994 r. działka nr [...] obręb [...]. w całości stanowiła teren upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy - oznaczenie: "R". Teraz skarżący ma ograniczone prawo zabudowy (stawianie małej architektury, nośników reklamowych, urządzeń infrastruktury technicznej, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych). Nadto działka skarżącego została odrolniona. Skarżący może ją swobodnie sprzedać (bez zgody KOWRU, bez uprzedniego ogłoszenia w portalu e-rolnik), co jest sytuacją korzystną. Prawo własności zostało rozszerzone w stopniu mniejszym, niż na obszarze, gdzie dopuszczono zabudowę jednorodzinną, ale wciąż jest to rozszerzenie uprawnień właścicielskich, a nie ich ograniczenie. Skarżący nie mógł oczekiwać, że całość działek rolnych będących w jego posiadaniu zostanie przekształcona na działki budowlane bez zachowania choćby śladowej ilości terenów zielonych. Skarżący ma możliwość korzystania z przedmiotowej działki. Może na niej prowadzić działalność reklamową czy handlową. Tym samym nie jest to działka pozbawiona znaczenia gospodarczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Kosakowo z dnia 19 grudnia 2007 r. Nr XV/112/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Dębogórze w gminie Kosakowo, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 12 maja 2008 r. (nr 35, poz. 1077) i nadal obowiązuje. Uchwała została zaskarżona w zakresie jej § 18 w części dotyczącej karty terenu o symbolu 48ZP, obejmującej działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego.
Przystępując do badania dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w aktualnym brzmieniu ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 1 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 1 czerwca 2017 r. Tym samym w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nadal obowiązuje wymóg uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego").
Skarżący wyczerpał ów tryb, gdyż pismem z 13 lipca 2022 r. wezwał Radę Gminy Kosakowo do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą w zakresie jej § 18 w części dotyczącej karty terenu o symbolu 48ZP.
Odpowiedź organu na to wezwanie pełnomocnik skarżącego otrzymał w dniu 16 sierpnia 2022 r. Natomiast skarga na uchwałę wniesiona została w dniu 6 września 2022 r., a więc w terminie, który w tym przypadku wynosił 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 02.04.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).
W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było nadto zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia uchwały naruszają jego interes prawny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest oczywiste, że zaskarżone ustalenia MPZP odnoszące się do terenu 48ZP, obejmującego działkę [...], naruszają interes prawny skarżącego wywodzony z przysługującego mu prawa własności tej działki, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, w skrócie "k.c."). Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17), współkształtując sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo).
Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) – w skrócie "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08).
Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, Baza Orzeczeń LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.
Podsumowując, przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.
Wobec treści zarzutów skargi i ich uzasadnienia a odnoszących się do ustalonego przeznaczenia działki skarżącego, tj. ustalenia terenu jako obszaru zieleni urządzonej (ZP), Sąd stwierdził, w oparciu o przedłożone dokumenty, że kwestionowany skargą plan miejscowy odpowiada prawu. Dokumenty te nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że gmina – podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu – w zakresie przeznaczenia działki skarżącego, a więc w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżącego wywodzonego z prawa własności nieruchomości, nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego.
Sąd miał przy tym na uwadze, że zaskarżona uchwała podjęta została w stanie prawnym, w którym nie było obowiązku uzasadnienia projektu planu – taki obowiązek w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzony został dopiero z dniem 18 listopada 2015 r. W ówczesnym stanie prawnym nie istniał normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak wyprowadzany był on z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 638/18). Brak uzasadnienia uchwały w tej konkretnej sprawie nie mógł jednak prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, motywy bowiem, jakimi kierowała się Rada Gminy dokonując takiego a nie innego przeznaczenia części działki nr [...] stanowiącej własność skarżącego, są możliwe do ustalenia na podstawie całokształtu dokumentacji. Nie ma też przeszkód, aby organ motywy te, wobec lakoniczności samej uchwały, przedstawił w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w odpowiedzi na skargę. Oceniając zatem kwestię ewentualnego przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego Sąd uwzględnił nie tylko argumenty podane przez Radę Gminy w uzasadnieniu nieuwzględnienia wniesionych przez skarżącego w toku postępowania planistycznego uwag, ale również argumenty podniesione w ww. pismach procesowych.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącego działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 48ZP – teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. W ramach wymagań wynikających z kształtowania przestrzeni publicznych dopuszcza się małą architekturę, nośniki reklamowe, urządzenia infrastruktury technicznej, tymczasowe obiekty usługowo-handlowe.
Przede wszystkim, spełniony jest wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. warunek zgodności badanych postanowień planu ze studium. Zgodnie z częścią tekstową studium dla obszaru nr 4, na którym (jak wynika z rysunku studium) położony jest teren 48ZP, proponuje się jako funkcję dominującą mieszkalnictwo jednorodzinne wolno stojące w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej (...). Za nieodzowne uznano zaprojektowanie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogólnodostępnej zieleni krajobrazowej oddzielającej wsi Kosakowo i Dębogórze. Z rysunku studium z kolei wynika, że teren 48ZP objęty jest funkcją zieleni krajobrazowej, oddzielającą obszary objęte funkcją mieszkaniową. Obszar ten niewątpliwie należy uznać za tożsamy z przeznaczeniem ustalonym w zaskarżonym planie miejscowym, tj. 48ZP – teren zieleni urządzonej. Z powyższego wynika, że w studium dla obszaru nr 4 przewidziano funkcją mieszkaniową jako dominującą oraz uzupełniającą funkcję zieleni krajobrazowej. Plan miejscowy jest tym samym zgodny z założeniami studium, które na obszarze działki skarżącego przewidywało tereny zieloni krajobrazowej, których ustalenie miało na celu zaspokojenie funkcji krajobrazowych, oddzielając obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej.
Sąd miał przy tym na uwadze, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wskazuje się, że "(...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., II OSK 2992/14). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium.
Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w tej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez gminę. Kwestionowane skargą przepisy planu są generalnie spójne z ustaleniami studium. Plan miejscowy rozwija ustalenia zamieszczone w studium, precyzując i uszczegółowiając sposób możliwego zagospodarowania terenów gminy. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności planu miejscowego ze studium.
Zaskarżone postanowienia planu nie naruszają też zasady proporcjonalności oraz zasady równości, opierają się bowiem na prawidłowym wyważeniu interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżącego, a tym samym stanowią uprawnioną ingerencję organu planistycznego w prawo własności skarżącego.
W chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przez Gminę skarżący był właścicielem działki nr [...], która obejmowała tereny oznaczone obecnie symbolami 49MN, 48ZP (częściowo), 47R (częściowo), 49KOD, 38KDL. Zaskarżona część uchwały - obejmująca tereny 48ZP - stanowiła część działki skarżącego, stanowiącej wówczas w całości teren upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy. Gmina K. wyjaśniła, że uwzględniając wolę skarżącego, przeznaczyła większą część tej działki pod zabudowę. Następnie skarżący podzielił działkę na szereg działek budowlanych, działki pod drogę dojazdową oraz działkę [...].
W toku procedury planistycznej skarżący wniósł o zmniejszenie terenu oznaczonego symbolem 48ZP. Uwaga nie została uwzględniona z następującym uzasadnieniem, cyt. "Na terenie 48ZP dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej. Wyklucza się natomiast funkcję mieszkalną z uwagi na otoczenie terenu drogami dojazdowymi oraz drogami lokalnymi 3KDL i 38KDL". Uzasadnienie to jest rzeczywiście lakoniczne i nie tłumaczy dostatecznie, dlaczego w okolicznościach sprawy fakt otoczenia terenu drogami wyklucza funkcję mieszkaniową. Nie oznacza to jednak niemożności wykazania przez Gminę innych przyczyn uzasadniających podjęte rozwiązania planistyczne. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i w odpowiedzi na skargę Gmina argumentowała z kolei, że prowadząc politykę zabudowy mieszkaniowej musi uwzględniać potrzeby społeczeństwa. W obszarze zabudowanym powinny występować tereny zielone - nie tylko w postaci obiektów publicznych - takich jak parki, ale także należy je tworzyć poprzez ograniczenie obszaru zwartej zabudowy. Tereny zielone mają nie tylko znaczenie estetyczne, ale także praktyczne, wpływają na ryzyko zalań (wchłaniają nadmiar wody) oraz regulują temperaturę na obszarach zabudowanych.
Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków Gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego, czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Nie można przy tym kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Prawo do dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy, nie ma jednak charakteru nieograniczonego i nie może pozostawać w konflikcie z chronionym prawnie interesem publicznym. Istota planowania przestrzennego polega z kolei na tym, że określa się różne przeznaczenia terenów (nieruchomości) i nie można upatrywać naruszenia zasady równości wobec prawa w tym, że określone nieruchomości z usprawiedliwionych powodów są przeznaczone na różne cele.
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu uznać należy, że ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie części działek skarżącego pod zieleń, jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącego. Nie było wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy w tym nie skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności. Stosownie do argumentów Gminy jest uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego.
Analiza rysunku planu potwierdza, że funkcją wiodącą w obszarze opracowania planu są tereny zabudowy mieszkaniowej. Wobec rozwoju takiej zabudowy niezbędne było zatem - w tym stosownie do wskazanych wcześniej założeń studium - zabezpieczenie na tym obszarze terenów zieleni, które mogą pełnić funkcję terenów rekreacyjno-wypoczynkowych dla rozwijającej się jednostki urbanistycznej i jej mieszkańców. Ponadto, słusznie uwzględniono rolę środowiskową terenów zieleni, jako przestrzeni przewietrzającej, ograniczającej nadmierne nagrzewanie się terenów zurbanizowanych oraz zapewniających odpowiednią retencję.
Zadbano jednocześnie aby teren 48ZP nie został dla jego właściciela zupełnie pozbawiony znaczenia gospodarczego, dopuszczono bowiem na nim możliwość świadczenia usług nieuciążliwych, jak również możliwość stawiania tymczasowych obiektów usługowo-handlowych i nośników reklamowych. Stanowiło to wyraz uwzględnienia w toku procedury planistycznej interesu prywatnego.
Nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącego, że uchwalone w planie przeznaczenie działki nr [...] na teren zieleni urządzonej naruszyło jego uprawnienia właścicielskie co do sposobu zagospodarowania tej działki poprzez uniemożliwienie jej zabudowania zabudową mieszkaniową podobnie jak terenów sąsiednich. Zabudowa tego terenu była bowiem niemożliwa także i przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Skarżący na całej działce [...] mógł uprzednio prowadzić jedynie produkcję rolną, gdyż w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonym uchwałą Rady Gminy Kosakowo nr 111/26/94 z dnia 25 marca 1994 r., działka nr [...] obręb [...] w całości stanowiła teren upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych bez prawa zabudowy – oznaczenie "R". Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21 i powołane tam orzecznictwo).
Nie ulega wątpliwości, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego, w tym wypadku skarżącego i interesu mieszkańców gminy. Ostatni z nich postrzegany być powinien jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska (a wręcz prawa człowieka) do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków podejmowane są liczne i różnorodne środki mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń, czy dążące do ograniczania immisji od strony koniecznej infrastruktury drogowej. Jest to ważki argument w tej sprawie. Trudno jest odmówić zasadności ustalenia przez gminę, iż niektóre z położonych na jej terytorium obszarów winny być przeznaczone na tereny zielone i wyłączone z zabudowy, w celu spełnienia funkcji rekreacyjnych, środowiskowych czy krajobrazowo-przyrodniczych. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów wydaje się, z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, celem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, iż niektóre z terenów przeznaczone zostaną na funkcję zieleni urządzonej, z wyłączoną możliwością ich zabudowy, wydaje się działaniem celowym, przemyślanym i proporcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej.
W kontekście tego ustalenia można dodać, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej /urządzonej/ w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) – tak NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1742/22, CBOSA. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21: "W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...) rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)."
Podkreślić należy, że przeznaczenie części terenu działki [...] pod zabudowę mieszkaniową nie rodziło po stronie jej właściciela uzasadnionych oczekiwań, że również pozostała jej część otrzyma takie samo przeznaczenie. Sam fakt przeznaczenia części obszaru na zieleń urządzoną w sytuacji gdy nieruchomości sąsiednie przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową nie świadczy jeszcze o wadliwości takich postanowień planu. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, tj. aby zachowała proporcje między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Najistotniejszy z punktu widzenia argumentacji skargi i interesu skarżącego jako właściciela działki [...] jest fakt, że gmina – wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności w postaci ustalenia przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (w miejsce jej poprzedniego rolnego charakteru również wykluczającego zabudowę) – nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych, mogących być uznanymi za nadmierne. Co istotne, plan miejscowy nie wprowadził nowych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki, skoro również i przed jego wprowadzeniem działka ta nie mogła zostać przeznaczona pod zabudowę ze względu na swoje rolnicze przeznaczenie.
Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącego, uprawniające je do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).