II SA/Gd 825/23

II SA/Gd 825/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr GD.RUZ.4219.55.2022.4.AK w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 21 kwietnia 2022 r. F. H. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący") wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej: "PGW") Wody Polskie (dalej: "organ pierwszej instancji")
o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych,
tj. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na terenie działek nr [..] i [..], obręb [..], miasto R.
Pismem z 1 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, a po jego uzupełnieniu zawiadomieniem z 2 sierpnia 2022 r. poinformował o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.
Pismem z 2 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku PGW Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") o udostępnienie map poglądowych z wykresami zawierającymi informacje o rzędnych terenu oraz przewidywanych rzędnych zwierciadła wód powodziowych o średnim (tj. 1%) i wysokim (tj. 10%) prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi na analizowanym terenie.
W odpowiedzi (pismo z 12 sierpnia 2022 r.) Dyrektor RZGW wskazał, że rzędna wody powodziowej o średnim prawdopodobieństwie (raz na 100 lat) wyniesie na analizowanym terenie ok. 7,93 m n.p.m., a na wysokim (raz na 10 lat) ok. 7,78 m n.p.m.
Pismem z 2 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia operatu wodnoprawnego poprzez zamieszczenie informacji dotyczących parametrów projektowanych budynków, m.in. powierzchni zabudowy, współrzędnych charakterystycznych punktów projektowanych obiektów, rzędnych posadzek parterów projektowanych budynków i opisu materiałów, z jakich zostaną wykonane budynki. Ponadto wezwano Wnioskodawcę do zamieszczenia informacji dotyczących zabezpieczenia przed napływem wody powodziowej obiektów. Jednocześnie wezwano do uzupełnienia operatu wodnoprawnego o część graficzną m.in. o dołączenie przekrojów projektowanych budynków z zaznaczeniem m.in. rzędnych posadzek.
W odpowiedzi (pismo z 24 sierpnia 2022 r.) Wnioskodawca poinformował, że nie znajduje podstaw do uzupełnienia operatu wodnoprawnego poprzez zamieszczenie w nim informacji wskazanych w treści wezwania z 2 sierpnia 2022 r.
Decyzją z 15 listopada 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku PGW Wody Polskie, na podstawie art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 16 pkt 34 lit. a i b, art. 396
ust. 1 pkt 3, art. 397 ust. 3 pkt 2 i art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r.,
poz. 1841) - dalej: "rozporządzenie z 18 października 2016 r.", odmówił Wnioskodawcy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych,
tj. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na terenie działek nr [..] i [..], obręb [..], miasto R.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że planowana inwestycja koliduje z wytycznymi Planu zarządzania ryzykiem powodziowym naruszając ustalenia rozporządzenia z 18 października 2016 r. Podkreślono, że realizacja inwestycji nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez zlokalizowanie nowego obiektu oraz wykonanie nawierzchni utwardzonych), ale przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym byłaby sprzeczna z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem nie ograniczałaby negatywnych skutków powodzi, wręcz przeciwnie - spowodowałaby ich zwiększenie z uwagi na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych.
Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że w operacie wodnoprawnym nie wskazano rozwiązań dotyczących zabezpieczenia budynków w przypadku wystąpienia powodzi. Zaznaczono, że do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru planowanego zamierzenia, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na brak możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Tym samym zwiększenie liczby osób przebywających na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią może powodować wzrost kosztów reagowania w razie wystąpienia powodzi.
Organ pierwszej instancji wskazał, że Wnioskodawca - pomimo wezwania - nie przedłożył kompletnego operatu wodnoprawnego, a tym samym nie dostarczył informacji dotyczących powierzchni zabudowy projektowanych budynków, dokładnej lokalizacji budynków (wskazano jedynie numery działek, nie zamieszczono współrzędnych
w geodezyjnym układzie PLRF 2000), nie wskazano rzędnych posadzek projektowanych obiektów oraz nie zamieszczono informacji dotyczących zabezpieczeń budynków pod napływem wód powodziowych.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest niemożliwe z powodu złożenia niekompletnej dokumentacji oraz
z uwagi na fakt, że inwestycja objęta wnioskiem (zlokalizowanie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych w postaci dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych) będzie powodować zwiększenie ryzyka powodziowego,
w tym zwiększenie strat i zagrożenia dla okolicznych obiektów.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Dyrektor RZGW decyzją z 7 sierpnia 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że analizując możliwość udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego należało wziąć pod uwagę, czy projektowane przedsięwzięcie będzie zgodne z ustaleniami zawartymi w dokumentach wymienionych w art. 396 ust. 1 Prawa wodnego, wśród których wymienione zostały: plan zarządzania ryzykiem powodziowym oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), przy czym brak zgodności z jednym z dokumentów wymienionych w pkt 1-7 stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (art. 399 ust. 1 pkt 1).
Organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji objęty jest obowiązującym m.p.z.p. fragmentu miasta Redy - rejon Ciechocina, zatwierdzonego uchwałą nr VI/76/2007 Rady Miejskiej w Redzie z dnia 29 marca 2007 r. (dalej: "Uchwała VI/76/2007"), w którym został oznaczony jako 42MN. Dyrektor RZGW przyznał, że w dokumencie tym brak jest szczegółowych informacji dotyczących warunków związanych z lokalizacją obiektów budowlanych w kontekście tego, że teren stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, ograniczenia odnoszą się jedynie do poziomu posadzki parteru dla nowej zabudowy (maksymalnie 1,20 m n.p.t.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w okresie uchwalania ww. m.p.z.p. obowiązywało studium ochrony przeciwpowodziowej Dyrektora RZGW w Gdańsku sporządzone przez IMGW w Gdyni w latach 2002-2003, uszczegółowione w 2006 r., zgodnie z którym przedmiotowy teren znalazł się poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże od 15 kwietnia 2015 r. obowiązują mapy zagrożenia powodziowego (dalej: "MZP"), opracowane w ramach projektu "Informatyczny system osłony kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami" (dalej: "ISOK"), które wskazują nowe (aktualne) zasięgi wody powodziowej. Dyrektor RZGW wskazał,
że zgodnie z MZP działki, na których planowana jest inwestycja znajdują się w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 10% (woda dziesięcioletnia) i 1% (woda stuletnia) powodzi. Dlatego też sama zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w m.p.z.p. nie jest wystarczająca i nie może przesądzać o zgodzie na wykonanie nowego obiektu budowlanego bez szczegółowej analizy dotyczącej wpływu na przepływ wody powodziowej i innych wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia
24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne (Dz. U. z 2019 r., poz. 227) - dalej: "rozporządzenie
z 24 stycznia 2019 r.", uwzględniając Plan zarządzania ryzykiem powodziowym, którego pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać. Organ odwoławczy zwrócił uwagę,
że plany miejscowe często nie są aktualizowane i dostosowywane do innych dokumentów planistycznych, które przy nowoprojektowanych inwestycjach należy brać pod uwagę. Zdaniem Dyrektora RZGW przyjęty w obowiązującym m.p.z.p. kierunek zagospodarowania poprzez lokalizowanie na obszarze zagrożonym powodzią zwartej zabudowy mieszkaniowej i usługowej jest kierunkiem zmierzającym do wzrostu zagrożenia powodziowego dla mieszkańców i obiektów tam zlokalizowanych. Budowa domu mieszkalnego na tym obszarze wiąże się ze zmianą ukształtowania terenu poprzez podniesienie poziomu posadzki terenu, w celu uzyskania rzędnej posadzki powyżej wody
o prawdopodobieństwie 1% (raz na 100 lat) i 10% (raz na 10 lat). Takie rozwiązanie spowoduje zmiany w przepływie wód powodziowych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe wypełnia problemy związane z ryzykiem powodziowym wskazane w obowiązującym na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji Planie zarządzania ryzykiem powodziowym, tj. zmniejszającą się zdolność retencyjną zlewni, co jest związane ze zmianami zagospodarowania obszaru dorzecza (utwardzanie powierzchni na terenach zurbanizowanych, przyczyniające się do szybszego odpływu wód opadowych do cieków, zabudowa ograniczająca przestrzeń dla przeprowadzenia wód powodziowych). Wskazano, że od powyższych problemów nie odchodzi się w obowiązującym od 23 marca 2023 r. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2022 r., poz. 2739). Podkreślono,
że miasto R. (rzeka R.) pozostaje w dalszym ciągu obszarem problemowym, biorąc pod uwagę rozkład ryzyka powodziowego (typ powodzi o mechanizmie naturalnego wezbrania - zalanie terenu przez wody na skutek podniesienia się ich poziomu). W obydwu dokumentach wskazuje się główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym,
tj. zahamowanie wzrostu ryzyka oraz obniżenie istniejącego ryzyka.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że projektowane zamierzenie koliduje z wytycznymi Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, zarówno obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i obowiązującego obecnie.
Dyrektor RZGW stwierdził również, że Wnioskodawca nie przedłożył kompletnego operatu wodnoprawnego zgodnie z wymogami przewidzianymi w Prawie wodnym dla tego rodzaju inwestycji, pomimo wezwań dokonywanych przez organ pierwszej instancji. Dołączona do wniosku dokumentacja nie została uzupełniona, Wnioskodawca nie poczynił starań o wykazanie braku kolizji z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym, opierając się na ustaleniach wynikających z m.p.z.p. uchwalonego dla przedmiotowego terenu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 403 Prawa wodnego wskazuje ogólne ustalenia, które powinny znaleźć się w pozwoleniu wodnoprawnym, biorąc pod uwagę cel i zakres planowanej działalności objętej wnioskiem. Przepisem szczególnym wskazującym minimum ustaleń, które powinny być zawarte w pozwoleniu wodnoprawnym, wydawanym na podstawie m.in. art. 390 ust. 1 Prawa wodnego, jest § 1 rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r. Wskazano, że ustawodawca nie przewidział przepisów szczególnych dotyczących wymogów, jakie powinien zawierać operat wodnoprawny stanowiący podstawę wydania pozwoleń wodnoprawnych na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w związku z tym do wniosku należy dołączyć operat spełniający ogólne wymagania zawarte w art. 409 ust. 1 i 2 Prawa wodnego,
w dostosowaniu do rodzaju działalności.
Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizację nowych obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wynika z potrzeby ograniczania skutków powodzi, a także ochrony przed powodzią, zatem istnieje konieczność, aby w operacie wodnoprawnym znajdowały się informacje dotyczące tego rodzaju rozwiązań, ich analiza
i informacja, czy zostały uwzględnione. W ocenie Dyrektora RZGW brak mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu z naniesionymi planami obiektów wraz z oznaczeniem ich powierzchni, odpowiednich przekrojów projektowanych obiektów z zaznaczeniem rzędnych, do których projektowane są poszczególne zabezpieczenia, a także informacji takich jak rzędne posadzek projektowanych obiektów oraz dotyczących zabezpieczeń przed napływem wód powodziowych, uniemożliwia wydanie wnioskowanej decyzji. Wskazano, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 Prawa wodnego (ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz wymagań ochrony zdrowia ludzi).
Odnosząc się do zarzutu, że na przedmiotowym terenie powstają inne nowe zabudowania (w tym budynek na działce nr [..]) organ odwoławczy podał, że kwestia ta nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Podkreślono, że organ jest związany granicami sprawy administracyjnej i w niniejszej sprawie nie może dokonywać oceny legalności zabudowy powstającej w sąsiedztwie projektowanej inwestycji.
Podsumowując Dyrektor RZGW podniósł, że planowana przez Wnioskodawcę zabudowa działek nr [..] i [..] wpłynie negatywnie na przejście fali powodziowej, zmniejszając retencję obszaru zagrożonego powodzią, a zwiększając ryzyko powodziowe obszarów sąsiednich. Podkreślono, że intensywny rozwój zabudowy w mieście R. spowodował, iż obszar zlewni ma mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych, zaś obecnie na tym terenie jest duże prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Wskazano, że co do zasady na obszarach gdzie występuje średnie
i wysokie ryzyko wystąpienia powodzi (odpowiednio 1% i 10%), nie można wprowadzać nowej zabudowy mieszkaniowej. Pamiętając o występujących na przestrzeni lat zjawiskach powodziowych rzeki R. wprowadzenie nowej zabudowy na tereny zalewowe bez wnikliwej analizy, o której stanowi Plan zarządzania ryzykiem powodziowym, a której brak jest w operacie wodnoprawnym, byłoby zaprzeczeniem celów, jakim służy szeroko pojęta ochrona przeciwpowodziowa.
W skardze na decyzję organu odwoławczego F. H. wskazał,
że sporny teren jest objęty obowiązującym m.p.z.p. miasta R. zatwierdzonego Uchwałą VI/76/2007, w którym został oznaczony jako 42MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), czyli w świetle prawa są to działki budowlane.
Skarżący zaznaczył, że nabywając w 2013 r. działki nr [..] i [..] sprawdził ich księgi wieczyste oraz wypis i wyrys z m.p.z.p., gdzie nie było ani słowa o terenie zalewowym. Skarżący podał, że w 2021 r. chcąc rozpocząć budowę udał się do Starostwa Powiatowego w Wejherowie, gdzie poinformowano go, że nie dostanie pozwolenia, ponieważ są to tereny zalewowe i jedynie zwolnienie wydane przez Wody Polskie może mu to umożliwić. Skarżący wystąpił więc do Wód Polskich o wskazanie, czy może budować w świetle prawa. Został wówczas zobowiązany do dostarczenia szeregu dokumentów, lecz po trwającej około półtora roku batalii otrzymał odpowiedź, że nie wolno mu budować na jego legalnie kupionych (za duże pieniądze) działkach budowlanych.
Zdaniem Skarżącego został on pokrzywdzony przez urzędnika państwa polskiego, zaś jego sytuacji winni są w równiej mierze pracownicy urzędu miasta, jak i RZGW.
W ocenie Skarżącego mapy zalewowe są niewiarygodne, powstały bez konsultacji
z zainteresowanymi. Wskazano, że od początku XX w. rzeka R. nie wylała, co Skarżącemu jest wiadomo z przekazów rodzinnych. Dopiero w 2010 r., z powodu niedopełnienia i błędów wielu osób, rzeka R. wylała. Skarżący zwrócił uwagę,
że poprzez zaniedbania kanał Łyski znowu zarasta i pewnie rzeka R. znowu wyleje.
Dyrektor RZGW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie
z 15 listopada 2022 r. odmawiającą F. H. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych, tj. dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na terenie działek nr [..] i [..], obręb [..], miasto R.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm.), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.
Z przepisów tej ustawy wynika, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych (art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b).
Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zostały zdefiniowane w art. 16 pkt 34 Prawa wodnego jako: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; 2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; 3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne;
4) pas techniczny.
Zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego obszary szczególnego zagrożenia powodzią przedstawia się na mapach zagrożenia powodziowego.
Planowana przez Skarżącego inwestycja zakłada budowę dwóch nowych obiektów budowlanych w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [..]
i [..] (obręb [..], miasto R.), które są położone na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Z analizy map zagrożenia powodziowego, które oprócz zasięgu wody powodziowej zawierają też głębokość tej wody wynika, że ww. działki w całości znajdują się w zasięgu wody o wysokim oraz średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat i raz na 100 lat), w przedziale głębokości od 0,5 m do 2 m. Na podstawie przesłanych przez Dyrektora RZGW map ustalono, że rzędna wody 10% na analizowanym terenie wyniesie ok. 7,78 m n.p.m. oraz rzędna wody 1% wyniesie 7,93 m n.p.m. Obecnie rzędne terenu na wskazanych działkach kształtują się na poziomie ok. 7,20 - 7,60 m n.p.m.
Zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8.
Jednym z dokumentów, którego naruszenie stanowi przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (art. 396 ust. 1 pkt 3), jest - obowiązujące w dacie orzekania przez organy - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r.
w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 1841), w którego załączniku zidentyfikowano problemy związane z ryzykiem powodziowym.
Z załącznika do ww. rozporządzenia wynika m.in., że wstępna ocena ryzyka powodziowego (dalej: "WORP") została opracowana zgodnie z art. 88b Prawa wodnego, implementującego przepisy dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. WE L 288 z 6 listopada 2007, s. 27). Celem opracowania WORP było oszacowanie skali zagrożenia powodziowego oraz identyfikacja ryzyka powodziowego
w skali kraju. W wyniku WORP wyznaczono obszary, na których stwierdzono istnienie znaczącego ryzyka powodziowego, nazwane ONNP. W ramach WORP zidentyfikowano również znaczące powodzie historyczne tj. powodzie, które wystąpiły w przeszłości i miały znaczące negatywne skutki dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego
i działalności gospodarczej oraz powodzie, do których doszło w przeszłości, jeżeli można przewidzieć, że podobne zjawiska w przyszłości będą miały znaczące negatywne skutki. Zgodnie z art. 88b ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego w WORP wskazano także powodzie prawdopodobne - powodzie, mogące w przyszłości powodować negatywne skutki dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Znaczące powodzie historyczne zostały zlokalizowane głównie na podstawie informacji dostępnych w literaturze, materiałów źródłowych stanowiących zasób instytutów badawczych i urzędów oraz informacji uzyskanych od urzędów gmin w odpowiedzi na przekazaną ankietę. Podstawą opracowania powodzi prawdopodobnych były głównie studia ochrony przeciwpowodziowej sporządzone przez dyrektorów RZGW oraz inne dostępne opracowania, w ramach których zostały wyznaczone zasięgi powodzi
o określonym prawdopodobieństwie wystąpienia.
W załączniku do ww. rozporządzenia wskazano również, że zagrożenie powodziowe na obszarze dorzecza Wisły wynika głównie z uwarunkowań geomorfologicznych, meteorologicznych, hydrologicznych, klimatycznych oraz antropogenicznych (głównie
z zagospodarowania przestrzennego poszczególnych zlewni oraz wykonanych
w minionych wiekach prac regulacyjnych). Zwrócono uwagę, że powodzie występujące
w obszarze dorzecza Wisły są zróżnicowane ze względu na genezę i przebieg, niemniej jednak dominującym typem powodzi są powodzie rzeczne (opadowe i roztopowe). Jednakże mamy tu do czynienia również z powodziami od strony morza (sztormowymi) oraz powodziami zatorowymi. Są to zagrożenia istotne dla poszczególnych regionów wodnych, jednak w skali całego obszaru dorzecza Wisły szczegółowo należy rozpatrywać zagrożenia wywołane kilkoma czynnikami. W przypadku pojawienia się deszczy na rozległych obszarach Górnej i Małej Wisły w związku z małą możliwością retencji oraz szybkim spływem dochodzić będzie do przemieszczania się fali powodziowej w dół rzeki. W przypadku przemieszczania się wraz z falą powodziową opadów będzie dochodziło do podpiętrzania fali powodziowej dopływami na całej długości Wisły. Przy dodatkowym nałożeniu się zjawiska cofki może dochodzić do podpiętrzenia w odcinkach ujściowych.
W okresach zimowych dodatkowym czynnikiem zwiększającym zagrożenie mogą być zatory lodowe i zasilanie z topniejącego śniegu i lodu.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że planowana przez Skarżącego inwestycja koliduje z wytycznymi Planu zarządzania ryzykiem powodziowym i przyczyni się do naruszenia ustaleń rozporządzenia z 18 października 2016 r. Realizacja wnioskowanej inwestycji nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni (poprzez zlokalizowanie nowych obiektów oraz wykonanie nawierzchni utwardzonych), ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Tym samym byłaby sprzeczna z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem nie ograniczałaby negatywnych skutków powodzi, wręcz przeciwnie - spowodowałaby ich zwiększenie z uwagi na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych.
Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. działki nr [..] i [..] położone są w obszarze oznaczonym symbolem 42 MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) należy zauważyć, że plan ten został uchwalony w 2007 r., a więc przed publikacją aktualnych map zagrożenia powodziowego oraz Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, w związku
z czym, to na organach administracji publicznej, które są właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ciąży obowiązek dokonania aktualnej analizy planistycznej pod kątem ochrony przed powodzią zarówno dla analizowanego, jak i sąsiadującego obszaru.
W Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły wskazano,
że rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych, co może powodować wyższe stany wód na rzece,
a w konsekwencji zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.
Zgodnie z art. 407 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek (ust. 1), zaś do wniosku dołącza się m.in. operat wodnoprawny, spełniający wymagania określone w art. 409, z oznaczeniem daty jego wykonania, wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (ust. 2 pkt 1). Niewątpliwie zatem operat wodnoprawny stanowi podstawowy dowód, w oparciu
o który wydaje się pozwolenie wodnoprawne (art. 400 ust. 8 Prawa wodnego).
Należy zauważyć, że pismem z 2 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał Skarżącego do uzupełnienia dołączonego do wniosku z 21 kwietnia 2022 r. operatu wodnoprawnego poprzez zamieszczenie w nim informacji dotyczących parametrów projektowanych budynków, informacji dotyczących zabezpieczenia przed napływem wód powodziowych obiektów oraz ich przekroi pionowych, jednakże Skarżący operatu wodnoprawnego nie uzupełnił informując organ, że nie znajduje podstaw do jego uzupełnienia poprzez zamieszczenie w nim informacji wskazanych w treści wezwania (pismo z 24 sierpnia 2022 r). W ocenie Sądu taki sposób postępowania Skarżącego uniemożliwił organowi zebranie informacji dotyczących powierzchni zabudowy projektowanych budynków i ich dokładnej lokalizacji (wskazano jedynie numery działek, nie zamieszczono współrzędnych w geodezyjnym układzie PLRF 2000). Skarżący nie wskazał m.in. rzędnych posadzek projektowanych obiektów oraz nie zamieścił informacji dotyczących zabezpieczeń budynków pod napływem wód powodziowych.
Mając na względzie ww. regulacje prawne oraz ustalony w sprawie stan faktyczny należy w całości podzielić stanowisko organów administracji i uznać je za prawidłowe.
Należy zauważyć, że w myśl art. 16 pkt 4 Prawa wodnego przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym "rozumie się (...) ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej". W rozpatrywanej sprawie realizacja inwestycji wskazanej we wniosku nie ograniczałaby negatywnych skutków powodzi, tylko powodowałaby ich zwiększenie
z uwagi na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych (m.in. przeznaczonych na stały pobyt ludzi).
W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy uzasadniły swoje stanowisko co do tego, że planowana inwestycja będzie naruszać ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz będzie utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut braku wydania pozwolenia wodnoprawnego pomimo tego, że w okolicach planowanej inwestycji znajduje się osiedle mieszkaniowe, tj. pobudowano wiele budynków mieszkalnych.
Po pierwsze podkreślić trzeba, że każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie w oparciu o aktualnie obowiązuje przepisy prawne i dany, ustalony stan faktyczny (przede wszystkim lokalizację inwestycji).
Po drugie zauważyć należy, że decyzja dotycząca budynku mieszkalnego na działce nr [..], o którym wspomina Skarżący, mogła zostać wydana przed opublikowaniem map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego. Ponadto, sam fakt, że na obszarze zaliczanym do terenu szczególnie zagrożonego powodzią wybudowany został budynek mieszkalny, czy całe osiedle budynków, nie może spowodować, że dalej na tym terenie mogą lub mają być realizowane kolejne inwestycje budowlane. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę i uwzględnienie.
Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 10
i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Organy zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, co pozwoliło na ustalenie jej stanu faktycznego
i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W rezultacie, w wydanych decyzjach - spełniających wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. - trafnie przyjęto, że projektowany przez Skarżącego sposób korzystania z wód narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym (art. 396 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]