II SA/GD 821/24

II SA/Gd 821/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 230
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2024 r. nr GD.RUZ.4219.22.2023.5.AK w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją nr 13/2001 (znak: OS-6223/42/2000/2001) z 25 stycznia 2001 r. Starosta Wejherowski udzielił J. K., M. K. i P. K. – właścicielom spółki cywilnej J.- pozwolenia wodnoprawnego na maksymalne piętrzenie na jazie głównym, na kanale rzeki [...], w miejscowości W. na terenie [...] do rzędnej 25,153 m n.p.m. według układu Kronsztadt 86; pozwolenia wodnoprawnego na maksymalne piętrzenie na jazie ulgowym w lewym brzegu [...] w km 22+890 do rzędnej 25,180 m n.p.m. Kr. 86; pozwolenia wodnoprawnego na pobór spiętrzonej wody powierzchniowej przez jaz główny na Kanale [...] na terenie [...] w km 21+840 w ilości 9,00 m3/s do celów energetycznych Małej Elektrowni Wodnej.
Zawiadomieniem z 7 października 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni) poinformował J. K., M. K. i P. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia ww. pozwolenia wodnoprawnego. Informację o wszczęciu postępowania administracyjnego podano również do publicznej wiadomości, tj. pozostałe strony zawiadomiono w formie obwieszczenia z 7 października 2022 r., które umieszczono na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz tablicach ogłoszeń: Zarządu Zlewni w Gdańsku, Nadzoru Wodnego w Redzie, Urzędu Miasta Wejherowo oraz Starostwa Powiatowego w Wejherowie. Żadne uwagi i wnioski nie wpłynęły.
Pismem z 5 stycznia 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zwrócił się do Starosty Wejherowskiego o wskazanie terminu ostateczności ww. decyzji nr 13/2001 z 25 stycznia 2001 r. (znak: OS- 6223/42/2000/2001). W dniu 17 stycznia 2023 r. wpłynęło pismo Starosty Wejherowskiego wraz z kserokopią poświadczoną za zgodność z oryginałem ww. decyzji 13/2001 Starosty Wejherowskiego z poświadczeniem jej ostateczności.
Zawiadomieniem z 14 lutego 2023 r. poinformowano strony o gotowości do wydania decyzji i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Informację o zakończeniu postępowania administracyjnego podano również do publicznej wiadomości. Pozostałe strony zawiadomiono w formie obwieszczenia z 14 lutego 2023 r.
Pismem z 23 lutego 2023 r. J. K., M. K. i P. K. wystąpili z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Postanowieniem z 20 marca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił zawieszenia postępowania.
Decyzją z 5 maja 2023 r. nr GD.ZUZ.3.4210.677.2022.AO Dyrektor Zarządu Zlewni stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J. K., M. K. i P. K., właścicielom Spółki Cywilnej J. decyzją nr 13/2001 Starosty Wejherowskiego z 25 stycznia 2001 r. znak: OS-6223/42/2000/2001.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 130 poz. 1087) pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód, z wyłączeniem pozwoleń w przedmiocie szczególnego korzystania zwód do celów rybackich wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, które zostały wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Stosownie do pkt. 2 decyzji nr 13/2001 Starosty Wejherowskiego pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód zostało udzielone na okres 25 lat, tj. do 31 stycznia 2026 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 16 lutego 2001 r., a zatem w myśl ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. ww. pozwolenie wodnoprawne z 25 stycznia 2001 r. wygasło z dniem 16 lutego 2021 r. Jako podstawę do wydania tej decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W myśl art. 418 ust. 1 ustawy Prawo wodne stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania J. K., M. K. i P. K. decyzją z 28 maja 2024 r. nr GD.RUZ.4219.22.2023.5.AK Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130, poz. 1087) wskazując, że przepis ten ma zastosowanie po spełnieniu dwóch przesłanek, tj. pozwolenie wodnoprawne musi dotyczyć szczególnego korzystania z wód, z uwzględnieniem wymienionego w przepisie wyłączenia szczególnego korzystania do celów rybackich, oraz musi upłynąć 20 lat od dnia, w którym dana decyzja stała się ostateczna. Przesłanka ustalenia daty ostateczności decyzji została wprost wymieniona przez ustawodawcę dla obliczenia skróconego do 20 lat okresu obowiązywania uprawnienia. Zgodnie zaś z pkt 2. decyzji Starosty Wejherowskiego z 25 stycznia 2001 r. nr 13/2001 pozwolenia wodnoprawne zawarte w punktach 1a, 1b i 1c są ważne do 31 stycznia 2026 r. Z nadesłanej przez Starostę Wejherowskiego kopii ww. decyzji opatrzonej klauzulą ostateczności wynika, że stała się ona ostateczna w dniu 16 lutego 2001 r., a zatem termin, o którym stanowi art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, upłynął dnia 16 lutego 2021 r.
Ponadto, organ odwoławczy dodał, że z rozdzielnika decyzji Starosty Wejherowskiego z 2001 r. wynika, iż katalog stron obejmuje mniej niż 10 podmiotów. Organ I instancji natomiast zastosował do zawiadamiania stron postępowania o czynnościach organu, w tym również o wydaniu decyzji, tryb wskazany w art. 49 k.p.a., tj. obwieszczenie, powołując się na dyspozycję z art. 401 ust. 3 ustawy Prawo wodne, z którego wynika, że jeżeli liczba stron w postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10, do stron innych niż wnioskodawca stosuje się art. 49 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że mimo powyższego uchybienia organu I instancji i braku doręczenia korespondencji wraz z decyzją bezpośrednio do wszystkich stron postępowania, zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na to, że zainteresowanymi ponoszącym skutki prawne z wydania decyzji o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego są podmioty posiadające to pozwolenie (jako korzystające z uprawnień w nim zawartych i wykonujące obowiązki jego dotyczące).
M. K., reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:
- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji mimo braku spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie,
- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie przedsięwzięcie możliwych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a co za tym idzie również art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, błędne przyjęcie, że pozwolenie wodnoprawne na:
a) maksymalne piętrzenie na jazie głównym, na kanale rzeki [...] w km 21+840, w miejscowości W. na terenie [...] do rzędnej 25,180 m n.p.m.,
b) maksymalne piętrzenie na jazie ulgowym w lewym brzegu głównym [...] w km 22+890 do rzędnej 25,180 m n.p.m. Kr. 86,
c) pobór spiętrzonej wody powierzchniowej przez jaz główny na Kanale [...] na terenie [...] w km 21+840 w ilości max 9,00 m3/s do celów energetycznych Małej Elektrowni Wodnej
- decyzja nr 13/2001 Starosty Wejherowskiego z 25 stycznia 2001 r. znak OS-6223/42/200/2001 obejmuje szczególne korzystanie z wody przez Skarżącą - wspólnika M.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 414 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez zastosowanie nieobowiązującego przepisu prawa;
- art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez wadliwe zastosowanie i uznanie, że decyzja nr 13/2001 Starosty Wejherowskiego z 25 stycznia 2001 r. dotyczy szczególnego korzystania z wody przez Skarżącą.
Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że nie można mówić o bezprzedmiotowości w danej sprawie, ponieważ bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek, co w ocenie Skarżącej nie zaistniało. Ponadto zgodnie z obecnym stanem prawnym nie zaistniała żadna z przesłanek wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca wskazała również, że na mocy art. 35 ust. 3 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r. korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, jest usługą wodną, a nie szczególnym korzystaniem z wód (art. 34). Nawet przyjmując, że art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r. nadal obowiązuje, to w ocenie Skarżącej nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie.
Następnie Skarżąca podniosła, że decyzja oparta o art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r. ma charakter konstytutywny, a zatem może zmieniać zakres praw i obowiązków stron na przyszłość, tj. od daty, gdy stała się ostateczna (uchwała 5 sędziów NSA sygn. OPK 21/2001). Zdaniem Skarżącej, nie jest możliwe odbieranie praw nabytych w drodze decyzji ostatecznej i przekształcanie treści stosunku prawnego z mocą wsteczną.
Dodatkowo Skarżąca zauważyła, że postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, a wiec powinno być przeprowadzone zgodnie z zachowaniem wszystkich reguł procesowych. W ocenie Skarżącej, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem procedur, a organ odwoławczy uznał, że nie miały one wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu.
Podczas rozprawy w dniu 11 czerwca 2025 r. małżonek Skarżącej przedłożył pełnomocnictwo do jej reprezentowania i złożył do akt pismo Skarżącej, w którym przytoczyła treść art. 53 ustawy Prawo wodne z 1974 r. i wskazała, że wobec jego treści zaskarżone decyzje są chybione. Na dowód załączono kopię wniosku z 29 czerwca 2000 r. o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 maja 2023 r. stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją nr 13/2001 Starosty Wejherowskiego z 25 stycznia 2001 r. m.in. na rzecz Skarżącej.
Podstawą prawną wydanego w 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego były przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 230 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy korzystanie z wód, wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, oraz wykonywanie urządzeń wodnych wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne wydawało się na czas oznaczony, z tym że pozwolenie na szczególne korzystanie z wód śródlądowych do celów rybackich wydawało się na okres nie krótszy niż dziesięć lat (art. 21 ust. 1). Za szczególne korzystanie z wód uznano korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe (art. 53 ust. 1). Szczególne korzystanie z wód wymagało pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności pozwolenia wodnoprawnego wymagał pobór wód powierzchniowych i podziemnych (art. 53 ust. 2 pkt 1). Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód - jeżeli ustawa nie stanowiła inaczej - należało do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 55 ust. 1 zdanie pierwsze).
Z dniem 1 stycznia 2002 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. nr 115 poz. 1229). Zgodnie z art. 205 ust. 1, 2 i 3 pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. Zakłady posiadające pozwolenie wodnoprawne na pobór wody oraz pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi są obowiązane wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 129, w terminie do trzech miesięcy przed upływem okresu obowiązywania pozwolenia o najkrótszym terminie obowiązywania. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w decyzji, wydanej zgodnie z art. 129 zakładowi, o którym mowa w ust. 2, orzeka o wygaśnięciu pozostałych pozwoleń wodnoprawnych na pobór wody lub na wprowadzanie ścieków do wód albo do ziemi.
Na mocy art. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 130 poz. 1087) wprowadziła szereg zmian do ustawy Prawo wodne z 2001 r., w tym uchyliła art. 205 ust. 2 i 3. Natomiast zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 [tj. Prawo wodne z 2001 r.], wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne.
Z kolei z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie (obowiązująca do dziś) ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), która pozbawiła mocy obowiązującej ww. ustawę Prawo wodne z 2001 r. Zgodnie z art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r. organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w sprawie zgód wodnoprawnych jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 388 ust. 1 pkt 1, niewymienionych w pkt 1 lit. a, c i d. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych jest właściwy w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tych pozwoleń (art. 397 ust. 4).
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego, czy wyżej przywołany art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. nowelizującej ustawę Prawo wodne z 2001 r. mógł być podstawą stwierdzenia przez organy wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 2001 r. w czasie, gdy obowiązywała już ustawa Prawo wodne z 2017 r.
Bezsporne jest, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wydano – na podstawie ustawy Prawo wodne z 1974 r. – na okres 25 lat, tj. do 31 stycznia 2026 r. (vide: pkt 2 pozwolenia wodnoprawnego z 2001 r.). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 16 lutego 2001 r. Nie jest również sporne to, że na mocy art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r. wprost wynika, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód (tj. inne niż pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich) wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat, od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Wejście w życie tego przepisu z dniem 30 lipca 2005 r. spowodowało, że każde wydane wcześniej pozwolenie wodnoprawne, które spełniało łącznie dwa warunki, tj. nie dotyczyło korzystania z wód do celów rybackich i zostało wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasało po upływie 20 lat, od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna.
W niniejszej sprawie wejście w życie art. 11 ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r. spowodowało, iż przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z 2001 r., zgodnie z wolą ustawodawcy wygasło 16 lutego 2021 r. Zauważyć bowiem należy, że wskazany przepis art. 11 ustawy nowelizującej miał charakter normy epizodycznej oraz jednorazowej, tzn., że z chwilą zajścia okoliczności w niej wskazanej, tj. upływu 20 lat od chwili, kiedy decyzja o udzieleniu pozwolenia na okres dłuższy niż 20 lat stała się ostateczna, pozwolenie to z mocy prawa wygasało. Do ewentualnego odwrócenia tego skutku prawnego konieczne byłoby w takim przypadku wprowadzenie normy szczególnej. Przepisów takich jednakże nie uchwalono.
Jednocześnie, zdaniem składu orzekającego, właściwy organ nie miał obowiązku wydania z urzędu decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 11 ustawy nowelizującej. Jak można zauważyć z przedstawionej chronologii zmian przepisów ustawy - Prawo wodne, ustawodawca w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wprost zastrzegł, że wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla celów rybackich stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda. Pomimo zmiany art. 205 ustawy Prawo wodne z 2001 r. na mocy ustawy nowelizującej z dnia 3 czerwca 2005 r., treść art. 205 ust. 1 nie uległa zmianie. Natomiast dodano wspomniany art. 11 odnoszący się do wygaszania pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód innych, niż dla celów rybackich, który nie zawiera sformułowań dotyczących obowiązku wydania decyzji. Gdyby wolą ustawodawcy było wydanie w tym zakresie decyzji, to dałby temu wyraz w treści przepisu – jak miało to miejsce w art. 205 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nawet jeśli przyjąć, że na podstawie art. 11 ustawy nowelizującej organ powinien wydać decyzję w zakresie wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód innych niż dla celów rybackich, to – w ocenie Sądu – decyzja ta miałaby wyłącznie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, jak przyjmują niektóre sądy administracyjne oraz Skarżąca.
Skład orzekający podziela bowiem stanowisko przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny ze skutkiem prawnym ex tunc (zob. np. wyroki NSA: z 14 stycznia 2025 r. sygn. III OSK 4986/21, z 29 października 2024 r. sygn. III OSK 2225/22, z19 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1210/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istota decyzji deklaratoryjnej sprowadza się do tego, że kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy, skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, a akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma wtedy charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, po których wydaniu dopiero następują skutki prawne, a decyzja administracyjna przekształcająca treść stosunku prawnego nie może, co do zasady, zmienić go z mocą wsteczną.
Innymi słowy, decyzja deklaratoryjna wyłącznie potwierdza wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, natomiast skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień następuje z mocy samego prawa. Zatem datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej - po upływie 20 lat, od dnia, w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna (16 lutego 2021 r.). Z tą datą wygasł stosunek administracyjnoprawny uprawniający m.in. Skarżącą do piętrzenia wody na jazie głównym i jazie ulgowym oraz do poboru spiętrzonej wody. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo nadal funkcjonuje ona w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 418 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ (co uczynił w niniejszej sprawie właściwy organ), jednakże akt taki wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny powstały z mocy prawa.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, że decyzja Starosty Wejherowskiego z 2001 r. dotyczy usług wodnych, a nie szczególnego korzystania z wody, co – w ocenie Skarżącej – czyni zaskarżone decyzje niezasadnymi, należy wyjaśnić, iż na mocy art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych jest usługą wodną, podobnie jak piętrzenie [...] wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2) oraz korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (pkt 6). Jednakże zarówno w przypadku wykonywania usług wodnych, jak i szczególnego korzystania z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 1 i 2).
Należy zauważyć, że zgodnie z Działem II "Korzystanie z wód" ustawy Prawo wodne z 1974 r. (a więc aktu prawnego, na podstawie którego wydano Skarżącej przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne) wyróżniano: powszechne korzystanie z wód (art. 47-48), zwykłe korzystanie z wody (art. 49-52) oraz szczególne korzystanie z wód (art. 53-57). Na szczególne korzystanie z wód, które wymagało pozwolenia wodnoprawnego składało się m.in. pobór wód powierzchniowych i podziemnych (art. 53 ust. 2 pkt 1).
W Dziale II "Korzystanie z wód" ustawy Prawo wodne z 2001 r. ustawodawca powtórzył w art. 31 ust. 3, że korzystanie z wód polega na korzystaniu powszechnym, zwykłym lub szczególnym. Przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio m.in. do piętrzenia oraz retencjonowania śródlądowych wód powierzchniowych (art. 31 ust. 4 pkt 8). Zgodnie zaś z art. 37 szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności pobór oraz odprowadzanie wód powierzchniowych lub podziemnych (pkt 1), piętrzenie oraz retencjonowanie śródlądowych wód powierzchniowych (pkt 4), korzystanie z wód do celów energetycznych (pkt 5). Natomiast w myśl art. 113b ust. 7 usługi wodne oznaczają działalność umożliwiającą gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym i podmiotom gospodarczym zaspokojenie ich potrzeb wodnych, w szczególności przez: 1) utrzymywanie i kształtowanie zasobów wodnych, przede wszystkim przez piętrzenie, pobór, magazynowanie, uzdatnianie i dystrybucję wody; 2) odbieranie, oczyszczanie i odprowadzanie ścieków.
Z kolei w Dziale II "Korzystanie z wód" ustawy Prawo wodne z 2017 r. określono m.in. zasadę powszechnego korzystania z wód (art. 32), prawo właściciela gruntu do zwykłego korzystania z wód (art. 33), szczególne korzystanie z wód (art. 34) – w tym korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej (pkt 13), zapewnienie dostępu do usług wodnych (art. 35) – w tym poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz piętrzenia, magazynowania lub retencjonowania wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2).
Skład orzekający w pełni podziela pogląd, w myśl którego wykładany literalnie i funkcjonalnie przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającą poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest zaś pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r.) - zob. wyrok NSA z 2 marca 2023 r. sygn. III OSK 1936/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto zauważyć należy, iż stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji decyzja Starosty Wejherowskiego z 25 stycznia 2001 r. wydana została na podstawie art. 53 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe (ust. 1). Szczególne korzystanie z wód wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, że w szczególności pozwolenia wodnoprawnego wymaga:
1) pobór wód powierzchniowych i podziemnych,
2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
3) gromadzenie ścieków i odpadów na gruntach przybrzeżnych oraz w obrębie obszarów górniczych dla wód leczniczych,
4) dokonywanie przewozów międzybrzegowych za pomocą urządzeń stałych,
5) odprowadzanie lub doprowadzanie wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela,
6) wydobywanie lodu, a także wycinanie roślin, w zakresie przekraczającym powszechne i zwykłe korzystanie z wód,
7) wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego,
8) dokonywanie spławu drewna lub innych materiałów,
9) korzystanie z wód do celów rybackich,
10) przesyły wody.
Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, iż katalog w nim zawarty ma charakter otwarty i winny się w nim znaleźć także inne, nie wymienione tam przejawy działalności wykraczające poza zakres powszechnego lub zwykłego korzystania z wód, wśród nich te wskazane w decyzji, o której wygaśnięciu orzeczono.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.