II SA/GD 814/20

II SA/Gd 814/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1431/21 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 lutego 2020 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości wraz z terenami sąsiadującymi w gminie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1 w części w zakresie przepisów dotyczących kart terenów: [...], 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda wniósł skargę na uchwałę nr XVIII/136/2020 Rady Gminy z 28 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości wraz z terenami sąsiadującymi w gminie (dalej też jako m.p.z.p.) zaskarżając ją w zakresie przepisów dotyczących kart terenów 04.MN/U (§ 55-§ 58), 05.MN/U (§ 59-§ 61), 07.MN/U (§ 65-§ 67), 12.MN/U (§ 80-§ 82), 14.MW/U (§ 86-§ 88), 15.U (§ 89-§ 91), 16.MN (§ 92-§ 94), 17.ZC (§ 95-§ 98) oraz 18.U (§ 99-§ 103) wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie kart terenów 04.MN/U, 05.MN/U 07.MN/U, 12.MN/U, 14.MW/U, 15.U, 16.MN, 17.ZC oraz 18.U.
Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. - zwana dalej: "u.p.z.p.") poprzez brak określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz sposobu ich realizacji.
Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została doręczona Wojewodzie w dniu 9 marca 2020 r.
Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 14-20, art, 23-26, art. 30 u.p.z.p. oraz art. 30, 39, 42, 43, 46 pkt 1, art. 54 i 55 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 zpóźn.zm.). Po analizie uchwały Wojewoda uznał, że uchwala Rady Gminy w zaskarżonej części została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust 1 u.p.z.p,), co uzasadnia wniesienie niniejszej skargi.
Odnosząc się do zarzutu przywołanego w petitum skargi wskazano, że w treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył enumeratywnie obligatoryjne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, uchwalając plan miejscowy rada gminy ma obowiązek uwzględnić wszystkie określone w powyższym przepisie parametry. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
W planie będącym przedmiotem niniejszej skargi Rada Gminy wprowadziła jedynie w § 34 ust. 2 uchwały "obowiązek zapewnienia co najmniej 1 miejsca parkingowego na:
1) 1 lokal mieszkalny,
2) każde 40 m2 powierzchni budynku usługowego,
3) w budynkach o funkcji mieszanej parametry ustalone w punktach 1 i 2 stosuje się odpowiednio."
Rada Gminy nie zawarła w uchwale żadnych regulacji określających minimalną liczbę miejsc do parkowania przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, Co prawda w § 4 ust. 4 i 5 organ uchwałodawczy stwierdził, że:
" 4. Brak ustaleń ogólnych oznacza, że na obszarze objętym niniejszą Uchwałą nie występują uwarunkowania i zagadnienia wymagające obowiązkowej regulacji lub uwarunkowania wymagające regulacji występują wyłącznie w granicach poszczególnych terenów i zostały uregulowane w ustaleniach szczegółowych lub przepisy odrębne regulują zagadnienie w sposób dostateczny.
5. Brak ustaleń szczegółowych oznacza, że ustalenia ogólne lub przepisy odrębne regulują zagadnienie w sposób dostateczny lub na danym terenie nie występują uwarunkowania i zagadnienia wymagające szczegółowych regulacji", jednakże umieszczenie takiej regulacji w akcie prawa miejscowego wydanego na podstawie ustawy nie umożliwia pominięcia parametru, który ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jako obligatoryjny.
Mając na uwadze powyższe, wskazał Wojewoda na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż przepis art. 15 ust, 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 164/18). Ponadto, z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że konieczne jest określenie w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową - podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 477/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 812/19). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2828/15) "nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż dla prawidłowej realizacji obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające będzie wskazanie w planie miejscowym, że w ramach minimalnej liczby miejsc do parkowania dopuszcza się miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, natomiast wyliczenie dokładnej liczby tych miejsc dla poszczególnych inwestycji pozostawione zostanie organom architektoniczno-budowalnym na etapie udzielania pozwolenia na budowę, które to organy powinny zastosować wskaźniki określone w art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Rację ma Wojewoda, że przyjęcie takiego stanowiska czyni zbędną regulację przewidzianą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. To gminę jako podmiot posiadający tzw. władztwo planistyczne ustawodawca uprawnił do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie nakładając na nią obowiązki zawarcia w planie kompleksowych ustaleń określających dopuszczalny sposób zagospodarowania przestrzeni na danym terenie. Zatem to do obowiązków gminy należy również określenie w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Gmina powinna określić liczbę tych miejsc (podać wskaźniki umożliwiające jej ustalenie), jest również uprawniona do różnicowania ich liczby w zależności od przeznaczenia obiektów, przy których miejsca te mają się znaleźć."
Wobec powyższej argumentacji, uznał Wojewoda, że Rada Gminy była zobowiązana do określenia minimalnej liczby miejsc parkingowych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz sposobu ich realizacji w stosunku do kart terenu, na których przewidziała zabudowę mieszkaniową lub usługową. Odstąpienie od wprowadzenia tych regulacji mogłoby wynikać jedynie ze szczególnych okoliczności stanu faktycznego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zatem Rada Gminy nie określając w planie minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w zakresie przepisów kwestionowanej uchwały dotyczących kart terenów 04.MN/U (§ 55-§ 58), 05.MN/U (§ 59-§ 61), 07.MN/U (§ 65-§ 67), 12.MN/U (§ 80-§ 82), 14.MW/U (§ 86-§ 88), 15.U (§ 89-§ 91), 16.MN (§ 92-§ 94), 17.ZC (§ 95-§ 98) oraz 18.U (§ 99-§ 103) naruszyła w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności przepisów kwestionowanej uchwały w zakresie przepisów dotyczących kart terenów 04.MN/U (§ 55-§ 58), 05.MN/U (§ 59-§ 61), 07.MN/U (§ 65-§ 67), 12.MN/U (§ 80-§ 82), 14.MW/U (§ 86-§ 88), 15.U (§ 89-§ 91), 16.MN (§ 92-§ 94), 17.ZC (§ 95-§ 98) oraz 18.U (§ 99-§ 103) wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie kart terenów 04.MN/U, 05.MN/U, 07.MN/U, 12.MN/U, 14.MW/U, 15.U, 16.MN, 17.ZC oraz 18.U.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując na brak podstaw do uwzględnienia wymienionych w treści skargi zarzutów. Zaskarżona uchwala została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej treść nie uchybia przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do stawianego przez skarżącego zarzutu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić pojęcie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym kartę parkingową wydaje się:
1) osobie niepełnosprawnej zaliczonej do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się;
2) osobie niepełnosprawnej, która nie ukończyła 16 roku życia mającej znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się;
3) placówce zajmującej się opieką, rehabilitacją lub edukacją osób niepełnosprawnych mających znacznie ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się.
Przepis art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi natomiast, że organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową":
1)na drogach publicznych;
2)w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;
3)w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Zgodnie z treścią art. 2 pkt 1a) ustawy - Prawo o ruchu drogowym- przez drogę publiczną rozumie się drogę w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Drogą publiczną jest więc droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w przepisach. Pojęcie strefy zamieszkania zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 16) ustawy - Prawo o ruchu drogowym jako obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Strefa ruchu natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 16a) ww. ustawy to obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną, na który wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi.
Wobec powyższego Rada wskazała, że zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową to miejsca postojowe wyznaczone w pasie drogowym drogi publicznej lub drogi wewnętrznej, na której to obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, określone w ustawie - Prawo o ruchu drogowym (strefa zamieszkania, strefa ruchu). Stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową mogą być zlokalizowane wyłącznie w granicach działki drogowej, oznaczonej w ewidencji gruntów wyłącznie jako użytek drogowy Dr. Ze stanowisk tych korzystać mogą osoby niepełnosprawne oraz kierowcy placówek zajmujących się osobami niepełnosprawnymi, pod warunkiem posiadania karty parkingowej.
Zdaniem Rady miejsce postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową nie jest tożsame z miejscem postojowym dla osoby niepełnosprawnej. Obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na terenach usługowych, mieszkaniowych wielorodzinnych czy w obiektach użyteczności publicznej wynika z przepisów techniczno-budowlanych związanych z koniecznością zapewnienia dostępu do obiektów przez osoby niepełnosprawne.
Przepisy regulujące to, gdzie i w jaki sposób ustala się liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową zawarte są w ustawie o drogach publicznych oraz prawie o ruchu drogowym. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów wymogi lokalizacji w/w stanowisk postojowych dotyczą wyłącznie terenów dróg publicznych i dróg wewnętrznych, co wynika z definicji stref ruchu i zamieszkania. W żadnym wypadku nie dotyczą działek innych niż drogowe, między innymi takich jak terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy wielorodzinnej, jak również terenów zabudowy usługowej.
Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 UPZP został zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano min. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przestanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12a w ustawie o drogach publicznych. Wskazana ustawa nowelizująca, wprowadziła obowiązek określenia w planie miejscowym dodatkowego elementu, w postaci miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jednak przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 700/18).
W terenach oznaczonych w stanowiącym przedmiot skargi miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego numerami i symbolami literowymi: 04.MN/U, 05.MN/U, 07.MN7U, 12.MN/U, 14. MW/U. 15.U, 16.MN. 17.ZC nie występują działki drogowe. Brak jest na tych terenach wyznaczonych dróg, zarówno publicznych jak i wewnętrznych. W granicach powyższych terenów, o przeznaczeniu pod funkcje mieszkaniowe jednorodzinne, mieszkaniowe wielorodzinne, usługowe, nie występują strefy zamieszkania, ani strefy ruchu w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W granicach tych terenów nie występują również tereny dróg publicznych. W związku z powyższym, ustalenie dotyczące obowiązkowej minimalnej ilości miejsc postojowych zaopatrzonych w kartę parkingową nie dotyczy obszarów, na których nie występują drogi. W/w tereny są obsłużone komunikacyjnie w sposób dostateczny i składają się w większości z działek budowlanych, niewymagających dodatkowych podziałów nieruchomości, w szczególności nie wymagają wydzielania dodatkowych dróg wewnętrznych. W przypadku zaistnienia sytuacji, wymagającej wydzielenia dróg wewnętrznych w granicach w/w terenów, obowiązek lokalizacji miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na drogach wewnętrznych wynika z ustalenia planu § 4 ust. 4 i 5, odwołujących się do przepisów odrębnych.
Na terenie oznaczonym numerem i symbolem literowym 18.U, występuje droga wewnętrzna, dla której ilość miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową została ustalona na poziomie określonym w przepisach odrębnych, poprzez, ustalenie paragrafu 4 ustęp 4, 5, jednocześnie zachowując poprawność zapisu ustaleń z przepisami dotyczącymi zasad techniki prawodawczej.
Ustalenia § 4 ust. 4 i 5 odnoszą się do obowiązkowych, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych, ustaleń, których brak w przedmiotowym planie wynika z uwarunkowań (na przykład brak obszarów objętych ochroną konserwatorską) lub z dostatecznej regulacji w przepisach obowiązujących. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Rada Gminy przyjęła w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego standardy, dotyczące zapewnienia miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak stanowi art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż:
1) 1. stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15;
2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40;
3) 3 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 41-100;
4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100.
Ustalenie liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na poziomie wskazanym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i przytoczenie treści art. 12a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiłoby powtórzenie zapisów ustawy, co zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej nie jest dopuszczalne w akcie prawa miejscowego. W przypadku ustalenia przez Radę Gminy, odmiennej od przepisów odrębnych, ilości w/w miejsc postojowych, wymagałoby odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak w przedmiotowym przypadku zaostrzenie wymagań w stosunku do prawa powszechnie obowiązującego nie nastąpiło. W przedmiotowym planie ilość miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową została ustalona na poziomie określonym w przepisach odrębnych, poprzez ustalenie paragrafu 4 ustęp 4, 5, jednocześnie zachowując poprawność zapisu ustaleń z przepisami dotyczącymi zasad techniki prawodawczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,(t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlega uchwała nr XVIII/136/2020 Rady Gminy z 28 lutego 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości wraz z terenami sąsiadującymi w gminie w zakresie kwestionowanych przez organ nadzoru - Wojewodę przepisów dotyczących kart terenów 04.MN/U (§ 55-§ 58), 05.MN/U (§ 59-§ 61), 07.MN/U (§ 65-§ 67), 12.MN/U (§ 80-§ 82), 14.MW/U (§ 86-§ 88), 15.U (§ 89-§ 91), 16.MN (§ 92-§ 94), 17.ZC (§ 95-§ 98) oraz 18.U (§ 99-§ 103) wraz z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały stanowiącym rysunek planu w zakresie kart terenów 04.MN/U, 05.MN/U 07.MN/U, 12.MN/U, 14.MW/U, 15.U, 16.MN, 17.ZC oraz 18.U.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 dalej jako u.p.z.p.), w brzmieniu z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. wyrok NSA z 6.05.2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; wyrok NSA z 19.06.2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9.02.2012 r., IV SA/Po 1203/11, LEX nr 1125241) – (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany (Opublikowano: LEX/el. 2019).
Art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz jego niewykonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego2013 r., sygn. akt IV SA/Po 567/12, LEX nr 1311293).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest to, czy brak określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz sposobu ich realizacji w zaskarżonej części m.p.z.p. stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W tym miejscu zauważyć należy, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2014 r. stanowiący, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji został zmieniony ustawą z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1446), którą jednocześnie znowelizowano m.in. art. 8 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który określa przesłanki i procedurę wydawania kart parkingowych osobom niepełnosprawnym oraz dodano art. 12 a w ustawie o drogach publicznych.
Wskazana ustawa nowelizująca wprowadziła obowiązek określenia w planie dodatkowo miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Z wykładni językowej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że skoro organ planistyczny ma obowiązek określić minimalną liczbę miejsc do parkowania i "w tym" miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, to konieczne jest określenie w planie minimalnej liczby tych miejsc (podanie wskaźników pozwalających na jej ustalenie).
Przepis art. 12a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach, wyznaczając miejsca przeznaczone na postój pojazdów wyznacza stanowiska postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwaną dalej "kartą parkingową": 1) na drogach publicznych; 2) w strefach zamieszkania, o których mowa w art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym; 3) w strefach ruchu, o których mowa w art. 2 pkt 16a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast zgodnie z art. 12a ust. 2 tej ustawy stanowiska postojowe, o których mowa w ust. 1, w miejscu przeznaczonym na postój pojazdów wyznacza się w liczbie nie mniejszej niż: 1) 1 stanowisko - jeżeli liczba stanowisk wynosi 6-15; 2) 2 stanowiska - jeżeli liczba stanowisk wynosi 16-40; 3) 3 stanowiska - jeżeli i liczba stanowisk wynosi 41-100; 4) 4% ogólnej liczby stanowisk jeżeli ogólna liczba stanowisk wynosi więcej niż 100". Przepis ten jest adresowany do organu właściwego do zarządzania ruchem na drogach i dotyczy tych terenów, do których zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym (drogi publiczne, strefy zamieszkania, strefy ruchu). Nie ma on więc zastosowania na terenach, na których przepisy wspomnianej ustawy nie mają zastosowania (np. parkingi podziemne pod budynkami wielomieszkaniowymi, parkingi wewnętrzne). Zatem nie można przyjąć, że w przypadku braku odrębnych regulacji w planie w zakresie miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową przepis ten - jako przepis szczególny - będzie miał zastosowanie do każdej inwestycji na terenie objętym planem. Nadto w przepisie tym jest mowa o minimalnej liczbie stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, przy czym przy ogólnej liczbie miejsc postojowych do 5 nie przewiduje się obowiązku wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w taką kartę. Ustalenia planu nie mogą więc naruszać art. 12 a ustawy o drogach publicznych, jeżeli chodzi o minimalną liczbę miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach wskazanych w tym przepisie, gmina w planie może jednak wskazać większą liczbę tych miejsc, dostosowując ją do przeznaczenia terenu i innych przyjętych rozwiązań planistycznych. Gmina ma ponadto dowolność w ustaleniu liczby miejsc postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową na terenach, na których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Gmina ma więc przyznany szeroki zakres władztwa planistycznego w tym zakresie, zatem nie można przyjąć, że są to kompetencje organów architektoniczno-budowlanych na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że Wojewoda kwestionuje brak określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz sposobu ich realizacji w części m.p.z.p. dotyczącej: 04.MN/U, 05.MN/U, 07.MN/U oraz 12.MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, 14.MW/U – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, 15.U – tereny zabudowy usługowej, 16.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 17.ZC – tereny cmentarzy oraz 18.U – tereny zabudowy usługowej.
Zgodnie z § 30 ust. 1 m.p.z.p. teren objęty planem obsługiwany jest przez układ komunikacyjny, w skład którego wchodzą układ drogowy oraz tereny komunikacji kolejowej. Ust. 2 § 30 m.p.z.p. stanowi natomiast, że układ drogowy miejscowości stanowią:
1) drogi publiczne klasy zbiorczej oznaczone na rysunku planu jako:
a) 01.KD-Z - fragment drogi wojewódzkiej (numer W213),
b) 02.KD-Z - fragment drogi powiatowej (numer 1429G),
c) 03.KD-Z - fragment drogi powiatowej (numer 1306G);
2) droga publiczna klasy lokalnej, oznaczona na rysunku planu jako: 01.KD-L;
3) drogi publiczne klasy dojazdowej, oznaczone jako tereny: 01.- 03.KD-D. Stosownie zaś do § 30 ust. 4 m.p.z.p. powiązanie układu komunikacyjnego, o którym mowa w ust. 1, obsługującego obszar objęty planem z układem zewnętrznym, następuje poprzez istniejącą drogę wojewódzką oznaczoną na rysunku planu jako 01.KD-Z, drogi powiatowe oznaczone na rysunku planu jako 02.KD - Z, 03.KD - Z, drogę gminną oznaczoną na rysunku planu "01.KD-L" oraz poprzez tereny komunikacji kolejowej: "01.KK".
Jednocześnie zauważyć należy, co wynika z załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały, iż na terenach m.p.z.p. objętych skargą Wojewody zaznaczono drogi lokalne stanowiące połączenie komunikacyjne poszczególnych terenów z układem drogowym, o którym mowa w § 30 ust. 1 m.p.z.p. Zresztą z uwagi na przeznaczenie tych terenów (mieszkaniowe i usługowe) oczywistym wydaje się, iż taka infrastruktura drogowa musi powstać też w przyszłości.
Wobec powyższego w ocenie Sądu przedmiotowy m.p.z.p. w zaskarżanej części obejmuje infrastrukturę, o jakiej mowa art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Tym samym w ocenie Sądu w tej części m.p.z.p. niezbędne było określenie minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Brak określenia tych obligatoryjnych elementów m.p.z.p. w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie zasad jego sporządzania powodującą nieważność zaskarżonej uchwały w części stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a.