II SA/Gd 806/23

II SA/Gd 806/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107  par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt: SKO Gd/1447/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nałożonej zapłaty za nieprawne pobieranie świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. oddala skargę II. przyznaje adwokatowi M. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonywane na zasadzie prawa pomocy obejmujące udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.
Uzasadnienie
A. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kwoty 21.000 zł tytułem naprawienia szkody.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych w prawnych.
Wyrokiem z dnia 6 października 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt II K 938/19, Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku uznał A. R. winną zarzucanych występków, poprzez nieprawne pobieranie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, w związku z czym sąd m.in. nałożył na stronę obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej przestępstwem w całości przez zapłatę na rzecz Prezydenta Miasta Gdańska – Gdańskiego Centrum Świadczeń w Gdańsku kwoty 21.000 zł. Sąd Okręgowy w Gdańsku, po rozpoznaniu apelacji, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2022 r. sygn. akt V Ka 369/22, utrzymał w mocy wyrok sądu pierwszej instancji.
W piśmie z dnia 19 grudnia 2022 r. A. R. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie zasądzonej kwoty. Wyjaśniała, że utrzymuje się z socjalnego zasiłku stałego w kwocie 560,16 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia z powodu niepełnosprawności. Od 2002 r. choruje na zespół lęku napadowego z agorafobią oraz specyficzne zaburzenia osobowości z napadami paniki. Nie posiada żadnych oszczędności ani majątku, w bieżącym utrzymaniu pomaga jej matka.
Dyrektor Gdańskiego Centrum Świadczeń, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kwoty 21.000 zł, której obowiązek zwrotu został zasądzony wyrokiem Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II K 938/19. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kwota, o umorzenie której zwróciła się strona wynika z orzeczenia sądu powszechnego, a nie z decyzji administracyjnej. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1300 ze zm.), który dotyczy ulg w spłacie należności związanych z wypłacanymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. W związku z powyższym, uznając że rozpoznanie wniosku strony nie może nastąpić w trybie administracyjnoprawnym, organ pierwszej instancji, działając na podstawie przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 19 lipca 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie zobowiązanie strony do zwrotu należności nie wynika z decyzji administracyjnej, czyli nie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tylko odszkodowaniem, którego obowiązek zwrotu wynika z treści prawomocnego wyroku sądu powszechnego. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną określoną w art. 1 k.p.a., wszczynaną na wniosek strony i kończącą się wydaniem decyzji administracyjnej. Powyższe oznacza istnienie oczywistej przeszkody o charakterze przedmiotowym, wskazanej w art. 61a § 1 k.p.a. - brak podstaw prawnych do wszczynania żądanego postępowania - stanowiącej podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku strony o umorzenie spornej należności.
Odnosząc się do podnoszonej w zażaleniu argumentacji, że podstawą prawną rozpatrzenia wniosku strony stanowi przepis art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn:. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; dalej jako "u.f.p.") Kolegium wskazało, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że mimo, iż fakt naprawienia szkody przez strony w kwocie 21.000 zł wynika z treści wyroku sądu karnego wydanego w sprawie karnej, to zasądzone tym wyrokiem odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny, w rozumieniu art. 59 u.f.p. W ocenie Kolegium, strona zasadnie wskazuje w zażaleniu na tę podstawę prawną, niemniej jednak ewentualne umarzanie należności, odroczenie terminów ich spłaty lub rozłożenie płatności tych należności na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, lub też odmowy takiego rozpatrzenia wniosku nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, właśnie z uwagi na cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny charakter zobowiązania strony wnoszącej zażalenie. Realizacja kompetencji organu, o których stanowią m. in. art. 58 i art. 59 u.f.p., następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że przybiera ono postać jednostronnego, pisemnego oświadczenia woli organu, wydawanego bez żadnego postępowania administracyjnego. W rezultacie takie umorzenie należności cywilnoprawnej odpowiada w terminologii prawa cywilnego zwolnieniu dłużnika z długu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. R. wniosła o nakazanie organowi rozpoznania wniosku o umorzenie zobowiązania wynikającego z wyroku sądu karnego. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez rozpoznanie sprawy w trybie postępowania administracyjnego, a nie na podstawie art. 59 u.f.p. z uwagi na cywilnoprawny, a nie administracyjny charakter zobowiązania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że składając wniosek o umorzenie zadłużenia nie oczekiwała wydania decyzji administracyjnej, a zwolnienia z długu wynikającego z treści wyroku karnego. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien rozpatrzeć wniosek merytorycznie, oceniając czy skarżąca spełnia warunki wskazane w uchwale Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1430/18 w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania terminów spłaty lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Miasta Gdańska i jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania ulg.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2023 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując wniesioną skargę, wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie postanowień organów obu instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu pobranych przez nią świadczeń alimentacyjnych w kwocie 21.000 zł, co umożliwi stronie ewentualne jej zaskarżenie, a organowi potraktowanie wniosku strony jako wniosku w postępowaniu administracyjnym i dalsze procedowanie sprawy w kierunku oceny przesłanej pozwalających na umorzenie spornej należności. Wniósł także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, a które nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym, które ze swej istoty zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy administracyjnej. Badanie legalności takiego aktu musi zatem ograniczać się do kwestii ściśle procesowych, a do zagadnień prawa materialnego odwoływać się tylko w zakresie niezbędnym dla oceny prawidłowości zastosowanych w zaskarżonym postanowieniu przesłanek odmowy wszczęcia postępowania.
Z treści art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") wynika, że ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że są to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, np.: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/15; E. Szewczyk, M. Szewczyk, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w kontekście art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny 2021 r., nr 1, s. 38).
Odnosząc się do kwestii możliwości umorzenia należności wynikającej z wyroku karnego, a nie z decyzji administracyjnej Sąd stwierdził, że organy administracyjne zasadnie uznały, że postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w tej sprawie nie może być wszczęte.
Należy wyjaśnić, że prawomocny wyrok zawierający rozstrzygnięcia podlegające wykonaniu w drodze egzekucji jest tytułem egzekucyjnym. Do takich rozstrzygnięć, stanowiących orzeczenia co do roszczeń majątkowych wydane w postępowaniu karnym, zalicza się orzeczenie obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia doznanej krzywdzie oraz orzeczenie nawiązki na rzecz pokrzywdzonego (art. 107 § 1 i 2 k.p.k.).
Obowiązek naprawienia szkody jako środek kompensacyjny wywołuje podwójny skutek, a mianowicie oddziałuje w sferze uprawnień cywilnoprawnych podmiotu uprawnionego i sprawcy szkody oraz w sferze karnoprawnej, jako że nakłada obowiązek, będący środkiem reakcji na przestępstwo, na sprawcę szkody i wywołuje konsekwencje związane ze stwierdzeniem popełnienia przestępstwa (D. Krzyżanowski, Prawnokarne instytucje służące zaspokojeniu roszczeń pokrzywdzonego a dochodzenie roszczeń w procesie cywilnym, Palestra 2008, nr 9-10, s. 36 i n.).
W piśmiennictwie zauważa się, że na przeszkodzie nadaniu mu wyłącznie charakteru cywilnoprawnego stoi możliwość jego orzeczenia z urzędu, a w prawie cywilnym zasadą jest ne procedat iudex ex offico. Przyjmuje się także, że obowiązek naprawienia szkody jest środkiem kompensacyjnym zawierającym elementy penalne (zob. P. Gensikowski, Charakter prawny obowiązku naprawienia szkody lub zadośćuczynienia za doznaną krzywdę w świetle projektów nowelizacji kodeksu karnego, w: D. Kala, I. Zgoliński (red.), Reforma prawa karnego materialnego i procesowego z 2015 roku. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2015, s. 71).
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, niewykonanie obowiązku określonego w wyroku karnym może oznaczać negatywne konsekwencje dla osoby zobowiązanej wynikające z przepisów Kodeksu karnego wykonawczego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1285/13). Sąd orzekający w sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji gdy na rzecz organu administracji publicznej zasądzono w wyroku karnym obowiązek naprawienia szkody, nie jest on uprawniony do orzekania na drodze postępowania administracyjnego w zakresie ewentualnego umorzenia zasądzonej należności (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1285/13). W obowiązujących przepisach prawa nie ma bowiem podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji w kwestii umorzenia (bądź zastosowania innych ulg) zasądzonej wyrokiem karnym należności. Brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy stanowi jedną z przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r., I OSK 2153/22). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu zakarżonego postanowienia, że realizacja kompetencji organu, o których stanowią m. in. art. 58 i art. 59 u.f.p., następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego, co oznacza, że przybiera ono postać jednostronnego, pisemnego oświadczenia woli organu, wydawanego bez żadnego postępowania administracyjnego. Działania (zaniechania) organów administracji publicznej lokowane w płaszczyźnie prawa cywilnego nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Sąd orzekał w sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Skoro sprawa dotycząca skargi na postanowienie odmowie wszczęcia postępowania podlega wpisowi stałemu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), to w konsekwencji nie mogły mieć zastosowania przepisy o ustaleniu kosztów w oparciu o wartość przedmiotu sporu, jak wnosił pełnomocnik strony (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., II OSK 693/16, Lex nr 2426810). Wysokość wynagrodzenia ustalono na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 2631 ze zm.) powiększając ją o kwotę podatku od towarów i usług.
Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.