II SA/Gd 573/21

II SA/Gd 573/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Małgorzata Gorzeń
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1161/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Lokatorsko Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 lipca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 19 marca 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku wielorodzinnego z garażem w części podziemnej i kondygnacji przyziemnej wraz z miejscami parkingowymi i infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [..] obręb [..] przy ul. P. w G.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Inwestor B. wystąpiła w dniu 27 marca 2018 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w części podziemnej i kondygnacji przyziemnej wraz z miejscami parkingowymi na terenie, drogą, infrastrukturą techniczną: sieciami i przyłączami na dz. nr [..] przy ul. P.
Organ I instancji decyzją z 19 marca 2021 r. ustalił warunki zagospodarowania i zabudowy terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że inwestor planuje realizację budynku wielorodzinnego wraz z miejscami postojowymi i infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania obiektu. W ramach inwestycji zostanie zrealizowany budynek, w którym przewiduje się 9 kondygnacji nadziemnych oraz dwie kondygnacje podziemne. Na kondygnacjach podziemnych oraz na przyziemiu zlokalizowane zostaną miejsca parkingowe, pomieszczenia techniczne oraz pomocnicze. Na kondygnacjach powyżej parteru planuje się funkcję mieszkaniową wielorodzinną. Przewiduje się wjazd do garażu z poziomu terenu oraz lokalizację części miejsc postojowych na terenie.
Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w sprawie Kolegium podkreśliło, że wnioskowana działka od ulicy P. przylega do drogi na długości 11,4 m. Ten fragment nieruchomości stanowić będzie wjazd na część terenu przeznaczonego pod inwestycję (taki wjazd wynika z wniosku inwestora). Przyjmując, że przedmiotowa odległość stanowi front działki, obszar analizowany należałoby wyznaczyć w minimalnym zakresie, przywołanym w rozporządzeniu. Jednak z punktu widzenia całego układu urbanistycznego jest to niewystarczające dla przyjęcia prawidłowych i miarodajnych parametrów zwłaszcza w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie minimalnego 50m obszaru analizy spowoduje, że obszar opracowania obejmie jedynie trzy najbliżej zlokalizowane budynki wielorodzinne oraz zespół tymczasowych pawilonów handlowych. Zawężenie analizy do trzech sąsiednich budynków nie odzwierciedla parametrów zabudowy, które winny stanowić wynik całościowego układu urbanistycznego osiedla. Mając na uwadze zróżnicowany układ urbanistyczny w sąsiedztwie, w szczególności pierzei ulic B. i P., za celowe uznano wobec tego rozszerzenie granic obszaru analizowanego o reprezentatywną przestrzeń urbanistyczną. Zaznaczono dodatkowo, że za koniecznością powiększenia tego obszaru przemawia kształt działki; wąski pas terenu przedmiotowej działki przylegający jednym bokiem do pasa drogowego ulicy P. Powołując się na stanowisko sądów administracyjny stwierdzono w analizie, że w przypadku, gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi, natomiast inny jego odcinek znajduje się w pewnym od niej oddaleniu, przyjąć należy, że frontem działki jest suma obu tych odcinków. Z uwagi na powyższe, dla dochowania staranności w toku sporządzenia analizy urbanistycznej jako podstawę wyznaczenia jej obszaru przyjęto granicę nieruchomości widzianą od ulicy P. o długości 63 m - złożoną z dwóch odcinków -wypełniając wymóg rozporządzenia - w odległości 189,0 m wokół działki. Wyjaśniono, iż tak wyznaczone sąsiedztwo obejmuje reprezentatywną zabudowę stanowiącą wzorzec do ustalenia warunków zabudowy, w szczególności jej parametrów. Obszar analizowany będący przedmiotem niniejszego opracowania oznaczono na mapie w skali 1:1000. Dokonano porównania parametrów zabudowy oraz jej przeznaczenia funkcjonalnego w obszarze o granicach utworzonych w odległości 189,0 m od granic obszaru inwestycji, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącej 63,0 m.
Zdaniem Kolegium tak wyznaczone granice obszaru analizowanego wobec w/w uzasadnienia dla konieczności jego poszerzenia ponad obszar minimalny - jest w okolicznościach rozpatrywanej sprawy prawidłowe i konieczne.
Z analizy wynika także, że objęta wnioskiem działka nr [..] stanowi własność inwestora; działka nie jest zabudowana; stanowi aktualnie niezagospodarowane wnętrze blokowe zabudowy ulicy K. numer [..]-[..].
Odnosząc się do poszczególnych wskaźników i parametrów wynikających z analizy i przeniesionych następnie do decyzji o warunkach zabudowy podkreślić należy, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust.4).
Obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od frontu działki - czyli od tej części działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa nieprzekraczalne granice terenu ewentualnych inwestycji.
Z ustaleń poczynionych w analizie i następnie przeniesionych do decyzji organu I instancji wynika, iż w przedmiotowym przypadku, linia zabudowy winna być wyznaczona od strony działki, z której będzie odbywał się dojazd tj. od ulicy P.. Budynki mieszkalne usytuowane w obszarze analizowanym przy ul. P. nie tworzą jednorodnej linii zabudowy, są poprzesuwane względem siebie, ich odległość od działki drogowej wynosi od 4m do 7m. Zatem przyjęto zgodnie z rozporządzeniem, iż należy ustalić obowiązującą linię zabudowy w odległości 7 m od granic pasa drogowego ul. P., zgodnie z załącznikiem nr 1 część graficzna, zabudowa możliwa do wyznaczonej linii (z zastrzeżeniem spełnienia warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych.).
Zdaniem Kolegium tak wyznaczona linia zabudowy jest prawidłowa i zgodna z w/w przepisami rozporządzenia, dlatego też zarzuty w tej kwestii podniesione w odwołaniu nie są uzasadnione. Kolegium zauważa przy tym, iż zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2021 r., sygn. akt II OSK 2389/20, linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.
Stosownie do treści § 5 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 .(ust. 2).
Z tych przepisów wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy powinien zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli to wynika z analizy. Zgodnie z decyzją, organ I instancji dla przedmiotowej inwestycji ustalił ten parametr na poziomie - 35,6 % z możliwością zmniejszenia do 28%.
W analizie podano, iż w analizowanym obszarze najwyższy procent zabudowy wynosi 61%, a minimalny 21%, przy czym wielkości te nie są wypadkowymi wszystkich posesji wielorodzinnych. Z tabeli parametrów na terenie analizowanym wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego analizowanego obszaru (zabudowa wielorodzinna i usługowa) wynosi 37,02, a dla zabudowy wielorodzinnej - 35,62 %. Zatem wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem wyznaczono zgodnie ze średnią tego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej, a następnie mając na względzie zróżnicowanie procentu zabudowy na obszarze analizowanym dopuszczono zmniejszenie tego współczynnika o 20% - do wartości minimalnej 28%, ze względu na wymogi przepisów odrębnych, co nie będzie miało zasadniczego wpływu na panujący ład przestrzenny i układ urbanistyczny.
Zdaniem Kolegium, takie uzasadnienie dla wielkości przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki uznać należy za zgodne z wymogami przepisów w/w rozporządzenia.
Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.
W analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym to 43,45 m. Zatem szerokość elewacji frontowej wyznaczonej od strony dojazdu to 43,0 m z tolerancją ± 20% ( min. 34,76m -max. 52,14m z zastrzeżeniem spełnienia warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych). Takie ustalenie przeniesiono do decyzji, co jest zgodne z w/w przepisami rozporządzenia.
Stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.(ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.(ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. (ust. 4).
Z analizy wynika, że parametr ten dla funkcji wielorodzinnej wynosi min. 15,0 m a max. 36,0 m.; zabudowa najbliższa tj. przy ulicy K. [..] sięga wysokości 33 m. Zgodnie z tabelą parametrów zabudowy na obszarze analizowanym, średnia tego parametru - to 20,9 m, a dla zabudowy wielorodzinnej 22,85 m. Z analizy oraz z decyzji organu I instancji wynika, iż wysokość wnioskowanej zabudowy ustalono na poziomie 33,0 m z możliwością obniżenia zabudowy o 20% tj. 26,4 m, max. dziewięć kondygnacji (z zastrzeżeniem spełnienia warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych). W decyzji podano, iż warunek zachowania przedmiotowej wysokości zgodnie z wnioskiem spełnia wymóg w zakresie kontynuacji parametrów zabudowy; z uwagi na dużą rozbieżność wysokości, wymagania wynikające z warunków technicznych oraz przepisów odrębnych determinujących wysokość zabudowy, dopuszcza się możliwość jej obniżenia o 20%, co pozostaje bez wpływu na panujący ład przestrzenny i układ urbanistyczny.
W ocenie Kolegium przyjęcie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 33,0 m z dopuszczeniem obniżenia tego parametru o 20%, z uwagi na uzasadnienie zawarte w analizie - jest zgodne z zapisami rozporządzenia, które w § 7 ust. 4 dopuszcza powyższe ustalenie na zasadzie wyjątku w sytuacji zawarcia stosownego uzasadnienia w sporządzonej analizie. Dlatego też zarzuty strony podniesione w odwołaniu także w tej kwestii okazały się nieuzasadnione.
Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. (§ 8 rozporządzenia).
Z decyzji oraz analizy wynika, że wymogi co do geometrii dachu przyjęto jako dach płaski; ponieważ w większości budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i spadziste o spadku około 15-25°, pojedyncze spadki 45° występują na obiektach usługowych, co uznało Kolegium za zgodne z przepisami rozporządzenia.
Podkreślił organ odwoławczy, że w kwestii ustalonych w analizie i przeniesionych do decyzji parametrów wnioskowanej zabudowy - co do zasady są one wyznaczane na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy sporządzonej zgodnie z tymi przepisami. W niniejszej sprawie dokonano ustalenia parametrów z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego, a przewidzianą w rozporządzeniu możliwość ustalenia parametrów na zasadzie wyjątków, uzasadniono wyczerpująco w sporządzonej analizie. Dlatego też zdaniem Kolegium zarzuty dotyczące nieprawidłowego sporządzenia analizy i błędnego ustalenia na jej podstawie parametrów dla wnioskowanej inwestycji, nie zasługują na uwzględnienie. Nie naruszono w konsekwencji zasady wynikającej z art. 80 kpa.
Kolegium uznało, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl bowiem zasady dobrego sąsiedztwa, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło przy tym, iż decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych. Tym samym należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie, czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, że inwestycja powstanie, ponieważ dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 25.02.2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1346/15). Podkreślił organ także, że inny jest zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, który to stanowi kolejny etap inwestycyjny. Należy pamiętać, iż dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja ustala szczegóły techniczne dotyczące inwestycji, uwzględniane są wymagania w zakresie poszanowania interesów osób trzecich.
We wniesionej skardze Spółdzielnia zarzuciła
naruszenie § 7 ust. 4 w zw. z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że przyjęcie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 33 m, z możliwością obniżenia tego parametru do 26,4 m, z uwagi na uzasadnianie w sporządzonej decyzji i analizie jest zgodne z przepisami rozporządzenia i zasadnym było zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy uzasadnienie decyzji oraz dokonana przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wystarczająca dla uznania, że zachodzi wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, a średnia wysokość budynków na tym terenie, uzasadniała określenie wysokości górnej elewacji budynku w wysokości niższej, równej obliczonej średniej;
przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ II instancji, że wyznaczona linia zabudowy jest prawidłowa i zgodna z przepisami, podczas gdy wyznaczenie linii zabudowy, jako nieprzekraczalnej linii 7m od granic pasa drogowego ul. P. w G., w świetle dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań miejscowego ładu przestrzennego;
przepisów postępowania, tj. art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie przez organ II instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wystarczające uzasadnienie dla ustalenia parametrów na zasadzie wyjątków oraz uznanie, że parametry zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy wydana decyzja organu I instancji oraz analiza nie zawiera wystarczającego uzasadnienia, które pozwala na stwierdzenie, że zasadnym było określenie parametrów na podstawie analizy, a ustalone parametry nie pozwalają na zachowanie ładu przestrzennego;
przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293), poprzez naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa i nieuwzględnieniu w wydanej decyzji zasad dobrego sąsiedztwa;
przepisów postępowania tj. art. 80 kpa poprzez uznanie przez organ II instancji, że nie doszło do naruszenia tego przepisu ponieważ w wydanej decyzji w sposób wyczerpujący uzasadniono przyjęte wyjątki w określeniu wysokości parametrów, podczas gdy całokształtu zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, w szczególności wskazanych w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu warunków w zakresie rodzaju i wysokości zabudowy na terenie obszaru analizowanego, co w konsekwencji spowodowało określenie niewłaściwych warunków i wymagań dotyczących kształtowania ładu przestrzennego dla działki nr [..] położonej przy ul. P. w G.
przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości.
Uzasadniając sformułowane zarzuty wskazała skarżąca, że w sporządzonej analizie oraz wydanej decyzji nie uzasadniono w sposób dostateczny zastosowania odstępstwa przy wskazaniu wysokości krawędzi górnej. Przy czym należy mieć na względzie okoliczność dużej różnicy pomiędzy wielkością maksymalną (33m a minimalną 22,85 m), która przekracza 10 m. W ocenie skarżącej tak duża różnica w wysokości wymagała szczegółowej analizy i uzasadnienia i wbrew opinii organu II instancji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wydana decyzja nie zawiera wyczerpującego, szczegółowego uzasadnienia dla odstępstwa.
W § 7 ust. 4 rozporządzenia posłużono się wyrażeniem "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości". Użycie właśnie takich słów świadczy o tym, że zastosowanie tego przepisu może nastąpić jako wyjątek od zasady, a o tym, czy możliwym jest zastosowanie tego wyjątku decydują wnioski wynikające w zawartej analizie urbanistycznej. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W skarżonej decyzji wskazano, że analiza wykazała, że zasadnym jest ustalenie tego parametru na poziomie 33 m z dopuszczeniem obniżenia zabudowy o 20%, tj. do wysokości 26,4m, z uwagi na dużą rozbieżność wysokości w obszarze analizowanym oraz wymagania wynikające z warunków technicznych.
W ocenie skarżącej odniesienie się do okoliczności dużej rozbieżności wysokości na analizowanym obszarze oraz wymagań wynikających z warunków technicznych nie jest wystarczające do uznania, że zaszła możliwość określenia wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto organ II instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący, dlaczego jego zdaniem analiza jest wystarczające dla uznania zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia.
W ocenie skarżącej, organ II instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy na poziomie 7 m od granic pasa drogowego ul. P. jest prawidłowe i zgodnie z przepisami rozporządzenia. Organ w tym zakresie powołuje się na okoliczność, iż budynki mieszkalne w analizowanym obszarze nie tworzą jednorodnej zabudowy, są przesuwane względem siebie i skoro odległość od działki drogowej wynosi od 4m do 7m, to zasadnym było ustalenie linii zabudowy od pasa drogowego w odległości 7 m. W § 4 rozporządzenia, zawarto szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora. Zasadniczo linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W pierwszym rzędzie rozporządzenie preferuje najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy, to jest taki, gdy stanowi ona przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dla ustalenia linii zabudowy na poziomie 7 m nie może zostać uznane za wystarczające w tym zakresie powołanie się na brak jednorodnej linii zabudowy w okolicy.
W ocenie skarżącej nie było również przeciwskazań do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuacja linii zabudowy budynku znajdującego się w największej odległości od pasa drogowego spośród zabudowy działek sąsiednich.
Dalej zarzuciła skarżąca, że organ II instancji nie odniósł się do kwestii podnoszonej w odwołaniu, dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z charakterem miejscowej zabudowy i ładu urbanistycznego osiedla M. W sytuacji, gdy inwestycja odpowiadać będzie obecnie ustalonym w decyzji warunkom zabudowy, wówczas wraz z budynkami usytuowanymi przy ul. K. [..]-[..] utworzy kształt podkowy lub litery "U" złożonej z 33 metrowych budynków mieszkalnych, gdzie projektowana inwestycja znajdować się będzie naprzeciwko budynku usytuowanego przy ul. K. Na obszarze analizowanym brak jest możliwości wskazania takiej lub podobnej formy zagospodarowania terenu. Budynki mieszkalne na analizowanym obszarze występują w grupach od 5 do 11 kondygnacyjnych budynków, jednakże nie sposób wskazać budynku 11 kondygnacyjnego lub o odpowiadającej mu wysokości elewacji (33m, czyli tak jak projektowana inwestycja) usytuowanego równolegle do drugiego z takich budynków, w bardzo niewielkiej odległości.
Należy również podkreślić, do czego nie odniósł się organ II instancji, że wybudowanie budynku zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy spowoduje, że mieszkańcy budynków położonych przy ul. K. oraz zostaną pozbawieni światła słonecznego, co budzi uzasadniony sprzeciw mieszkańców tych budynków.
Końcowo podniosła skarżąca, że w zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia art. 80 kpa. Tak jak skarżąca wskazywała w odwołaniu, Organ I instancji dokonując wyliczenia średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym, nie wykorzystał tak wyliczonej wartości dla ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanej inwestycji. Natomiast Kolegium w odpowiedzi na stawiane przez skarżącą zarzuty, ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że wyjątki zostały uzasadnione wyczerpująco w sporządzonej analizie. Organ II instancji nie zbadał natomiast w sposób wystarczający, czy uzasadnienie wyjątków jest prawidłowe, odpowiada zasadzie ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji, mocą których rozpoznano złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej realizacji budynku wielorodzinnego z garażem w części podziemnej i kondygnacji przyziemnej wraz z miejscami parkingowymi i infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [..] przy ul. P. w G., stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., przewidziano w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie", w którym określono wymagania dotyczące ustalania:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Z powołanego rozporządzenia wynika przy tym, że w celu ustalenia tych parametrów dla planowanej zabudowy, a także ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, konieczne jest przeprowadzenia analizy urbanistycznej, która musi być poprzedzona wyznaczeniem obszaru, który tej analizie będzie podlegał (tzw. obszaru analizowanego). Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Wskazać przy tym należy, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Treść sporządzonej w obszarze analizowanym analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości parametrów nowej zabudowy ustalonych przez organ dla nowej zabudowy.
Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, iż poza sporem jest, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p.
Spór sprowadza się natomiast do prawidłowości wyznaczonych przez organy parametrów tej zabudowy, a szczególnie do ustalenia obowiązującej linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
Zauważyć należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że wyznaczenie minimalnego 50 m obszaru analizy nie jest wystarczające dla prawidłowego określenia ładu przestrzennego zwłaszcza w zakresie parametrów i cech zabudowy. Wskazano tam, iż taki obszar opracowania, obejmujący jedynie trzy najbliższe nieruchomości, z uwagi na skalę budynków i znacząco wysokie areały działek, na których są zlokalizowane nie jest wystarczający, a jego materiał porównawczy może dawać niemiarodajne wyniki. Jako podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto granicę nieruchomości od ul. P. o długości 63,0 m, złożoną z dwóch odcinków – jednego w granicy pasa drogowego i drugiego w oddaleniu min 11,12 m. Tym samym na potrzeby analizy przyjęto obszar 189,0 m koncentrycznie od granic nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie Sądu w powyższy sposób prawidłowo uzasadniono, większą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odległość granic obszaru analizowanego.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego prawidłowości wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskazać należy, że analiza urbanistyczna wykazała, iż linia zabudowy winna być wyznaczona od strony działki, z której będzie odbywał się dojazd, to jest ul. P. Budynki tam usytuowane, w granicach obszaru analizowanego, nie tworzą jednolitej linii, ich odległości od działki drogowej wynoszą od 4 do 7 m. Zasadnie zatem w ocenie Sądu wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości 7m od granic pasa drogowego ul. P., co odpowiada § 4 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
Prawidłowo też w ocenie Sądu wyznaczony został parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że zabudowa przy ul. K. [..] (najbliżej położona w stosunku do planowanej inwestycji – uwaga Sądu) ma wysokość 33 m. Natomiast parametr ten opada, aż do zabudowy przy ul. P., gdzie ma wysokość 15 m. Tym samym określona przez organy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 33 m odpowiada regulacji § 7 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast dopuszczenie obniżenia tego parametru do 26,4m zostało uzasadnione w sporządzonej analizie tym, iż niższy parametr występuje w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co odpowiada regulacji § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Pozostałe parametry planowanej zabudowy, to jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej oraz geometria dachu, zostały w ocenie Sądu również prawidłowo określone na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej zgodnie z treścią rozporządzenia.
W tym miejscu zauważyć należy, iż organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie może odmówić jej wydania, gdy spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wynika to z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p.
Zatem w przypadku spełnienia określonych wyżej warunków Sąd uznał, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje odpowiadają prawu, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329).