II SA/Gd 802/18

II SA/Gd 802/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2272/19 - Wyrok NSA z 2023-04-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 września 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2017r. nakładającą na J.K. - użytkownika części budynku obejmującej garaż i R. K. użytkownika części budynku obejmującej pomieszczenie gospodarcze, obowiązek rozbiórki budynku murowanego o dwóch pomieszczeniach: garażu o wymiarach zewnętrznych w planie 6,3 m na 4,1 m plus 2,4 m na 3,1 m oraz pomieszczenia gospodarczego o wymiarach w planie 3,6 m na 1,8 m, usytuowanych na zapleczu posesji przy ul. B. w G., działka nr [..], obr. [..], od strony północno-zachodniej nieruchomości, przy granicy z działkami nr [..] i [..] i nakazał współwłaścicielom działki nr [..], obr. [..] przy ul. B. w G., tj.: J. K., R. K. i A.K. rozbiórkę budynku murowanego, usytuowanego na zapleczu w/wym. działki nr [..], od strony północno-zachodniej nieruchomości, przy granicy z działkami nr [..] i [..], składającego się z części garażowej o wymiarach zewnętrznych w planie 6,3m x4,1m + 2,4m x 3,1 m i pomieszczenia gospodarczego o wym. w planie 3,6 m x 1,8 m.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalony stan faktyczny sprawy:
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2013 r. organ I instancji stwierdził, że na zapleczu posesji przy ul. B. w G. (przy północno-zachodniej granicy działki nr [..]) znajduje się budynek gospodarczy. Działka nr [..] stanowi współwłasność J.K., A. K. i R.K. Część budynku od strony ulicy B. jest murowana, natomiast dalsza część - stanowiąca przedłużenie części murowanej -bardziej w głębi ogrodu jest wykonana z drewna (schemat rysunkowy w protokole). Część murowana ma wymiary (zewn.) w planie 4,1 m x 6,3m oraz ok. 2,4m x 3,1m (fragment z cofniętą ścianą od strony ogrodu). W dalszej części budynek (nadal o konstrukcji ścian murowanej) się poszerza i posiada wymiary zewnętrzne w planie 1,8m na 3,6m. Budynek oddalony jest ok. 4,5m od budynku mieszkalnego. Obiekt murowany jest parterowy, dach wykonano konstrukcji drewnianej, płaski kryty papą. Według złożonego do protokołu oświadczenia R. K., w latach siedemdziesiątych w tym miejscu istniał budynek o mniejszych wymiarach (w planie). R. K. okazał plan sytuacyjny zgodnie, z którym przedstawiony na planie budynek miał kształt prostokątny (aktualnie fragment ściany od strony ogrodu jest cofnięty) i był oddalony od budynku mieszkalnego ok. 6,0m. Wymiary budynku na rysunku-planie z lat 70-tych XX w. wynoszą ok. 3,0m na ok. 6,0m. Z powyższego wynika, że obecnie istniejący budynek został rozbudowany w kierunku ulicy i w stronę ogrodu oraz został poszerzony. Kopię powyższego planu (stanowiącą załącznik do decyzji Urzędu Miejskiego Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska nr [..] z dnia 30.09.1976r.) załączono do protokołu.
Według oświadczenia R. K. rozbudowę wykonał poprzedni użytkownik J. S. - ojciec obecnej współwłaścicielki nieruchomości J. K. R. K.oświadczył, że rozbudowy do aktualnie stwierdzonego stanu (rozmiarów budynku) dokonano w latach osiemdziesiątych XX w., natomiast ok. 2012 r. wykonano w w/wym. budynku roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej wylewki betonowej na całej powierzchni pomieszczenia garażu, nowe płytki na posadzce, nowe korytka ściekowe na podłodze, nowe tynki, okna i bramę garażową. Roboty, zdaniem R. K., zostały przeprowadzone z zamiarem przystosowania budynku, który wcześniej miał funkcję gospodarczą - na garaż. Obecnie, w opinii R. K., wykonana rozbudowa utrudnia wjazd samochodem na podwórko.
J. K. (pełnomocnik J. K.) jako załącznik do protokołu przedłożył stanowisko zawarte w piśmie z 29 października 2013r. oraz kopie następujących dokumentów:
1. decyzję Miejskiego Biura Gospodarki Terenami urzędu Miejskiego z 11 sierpnia 1978r. odmawiającą sprzedaży J. i K. K. budynku gospodarczego znajdującego się przy ul. B. w G. oraz ustanawiającego na rzecz H. H. S. w 64/100 prawo użytkowania wieczystego działki nr [..] przy ul. B. W poz. 4 określono warunki sprzedaży - użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określając między innymi cenę za budynek gospodarczy. W uzasadnieniu stwierdzono, że H. S. za pozwoleniem Zarządu Miejskiego - Wydziału Technicznego pobudowała w 1948 r. budynek gospodarczy.
2. pismo adresowane do H. S. (kopia potwierdzona za zgodność) Zarządu Miejskiego - Wydziału Technicznego nr [..] z dnia 21 października 1948r. informujące o możliwości odebrania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. B. w G.
3. pismo adresowane do J. S. (kopia potwierdzona za zgodność) Zarządu Miejskiego - Wydziału Technicznego nr [..] z dnia 05 września 1950r. informujące o możliwości odebrania zezwolenia na budowę garażu i letniej werandy przy ul. B. w G.
4. akt notarialny repertorium [..] z dnia 23 października1978 r. sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu w małym domu mieszkalnym (wraz z budynkiem gospodarczym).
W przedłożonym stanowisku J. K. stwierdził, że cyt. "budynek gospodarczy został przez A. G. nieprawidłowo określony jako garaż. Budynek gospodarczy został wybudowany przez H. S. w 1948r. na podstawie pozwolenia Zarządu Miejskiego - Wydziału Technicznego. Od czasu wybudowania budynku nie został on zmieniony pod względem architektonicznym".
Dokonując analizy akt archiwalnych Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy protokołem z dnia 13 czerwca1979r. H.S. wybudowała altanę drewnianą przy południowo-wschodniej granicy działki. Natomiast budynek gospodarczy parterowy murowany posiada pozwolenie na budowę. W protokole podano jego powierzchnię 18,65 m2. Szkice do w/wym. protokołu - wykonane ołówkiem, znajdują się na mapie sytuacyjnej (wchodzącej w skład projektu realizacyjnego balustrady do werandy z sierpnia 1976r.). Na w/wym. mapie widnieje zaznaczona szopa - altanę drewnianą stanowiąca własność H. S., ponadto zaznaczono położenie budynku gospodarczego (przy północno-zachodniej granicy działki).
W stosunku do szopy drewnianej Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska Urzędu Miejskiego decyzją z 20 sierpnia 1977r. nakazał jej rozbiórkę. Natomiast podana w ww. protokole z 1979r. powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego 18,65 m2 odpowiada wymiarom odczytanym z planu (z uwzględnieniem skali) ok. 3,0m na ok. 6,0m.
W celu wyznaczenia położenia zabudowy (zarówno murowanej i drewnianej) na w/wym. planie sytuacyjnym (z lat 70-tych) organ I instancji zaznaczył w skali budynek gospodarczy na podstawie danych stwierdzonych aktualnie (tj. podczas kontroli 29 października 2013r.). Analiza powyższego rysunku potwierdziła oświadczenie R. K., że istniejący wcześniej budynek był mniejszy niż jest aktualnie. Powierzchnia zabudowy części budynku gospodarczego od strony ulicy (do zawężenia) a więc na długości 6,3m wynosi 6,3m x4,1m = 25,9m2 - zatem już (bez dalszych części) przekracza powierzchnię zabudowy podaną w protokole z 13 czerwca1977r. (wynoszącą 18,65 m2). Natomiast organ I instancji ustalił, że łączna powierzchnia zabudowy budynku zawierającego pomieszczenia garażu i gospodarczego, a więc części obiektu o konstrukcji murowanej wynosi 25,9+2,4x3,1+3,6x1,8=25,6+7,4+6,5=39,5 m2.
W związku z powyższymi ustaleniami, organ I instancji stwierdził, że aktualnie budynek gospodarczy murowany ma większe wymiary w planie (ok. dwukrotnie).
W dniu 31 marca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził dodatkową kontrolę. W trakcie kontroli R. K. potwierdził, że "rozbudowę" garażu wykonano na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX w. J. K. (pełnomocnik współwłaścicielki J. K.) oświadczył, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym, a nie garażem i został wybudowany w latach 1949-1950 za zgodą ówczesnych władz miejskich. W powyższym budynku (murowanym) od strony ulicy jest część użytkowana przez J. K., wybudowana przez jej rodziców ok. 1978 r.
Część murowana zabudowy od strony ogrodu (od strony pn.-wsch.) jest aktualnie użytkowana przez R. K. Ta część została wybudowana przez J. S. prawdopodobnie ok. 1980r. i użyczona do użytkowania Państwu K. R. K. potwierdził, że użytkuje część budynku o ścianach murowanych o wymiarach w planie 1,8 m na 3,6 m. Z dokumentacji fotograficznej wykonanej przez organ nadzoru budowlanego w trakcie w/wym. kontroli w przedmiotowym budynku w pomieszczeniu pierwszym od strony ulicy użytkowanym przez J. K. stał samochód.
Po dokonaniu w/wym. ustaleń organ I instancji w dniu 22 maja 2015r. wszczął postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego budynku murowanego o dwóch pomieszczeniach:
garażu o wymiarach zewnętrznych w planie 6,3 m na 4,1 m plus 2,4 m na 3,1 m oraz
2. pomieszczenia gospodarczego o wymiarach w planie 3,6 m na 1,8 m, (w miejscu wcześniej istniejącego mniejszego budynku gospodarczego), na zapleczu posesji przy ul. B. w G., działka nr [..], obr. [..], od strony północno-zachodniej nieruchomości, przy granicy z działkami nr [..] i [..].
W związku z tym, że przedmiotowy obiekt budowlany został pobudowany przed 1 stycznia 1995r., tj. na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX w. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował w stosunku do niego przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.
W toku postępowania, organ I instancji pismem z 2 lipca 2015r. poinformował pełnomocnika właścicielki obiektu J. K. – J. K., że warunkiem zalegalizowania przedmiotowego obiektu jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 16 listopada 2016r. J. K. przedłożył kopię decyzji o warunkach zabudowy z 11 października 2016r. wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Powyższą decyzją Prezydent Miasta ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji budynku gospodarczego w G.. przy ul. B. na działce nr [..] obr. [..] celem legalizacji.
W celu dokonania jednoznacznej oceny czy budynek spełnia przepisy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 marca 2017r. nałożył na J. K. i R. K. obowiązek sporządzenia oceny technicznej budynku posiadającego pomieszczenie służące jako garaż i pomieszczenie gospodarcze.
W dniu 17 maja 2017r. J. K. przedłożył ocenę techniczną murowanego budynku gospodarczego na dz. [..], obr. [..] (odnoszącą się do części budynku garażowo -gospodarczego będącej w użytkowaniu J. K.) autorstwa mgr inż. J. G. z potwierdzeniem - wpisem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R.L. - o nie wniesieniu uwag.
Niezależnie od powyższego, organ I instancji przeprowadził w dniu 11 lipca 2017r. kolejną kontrolę w celu określenia grubości ścian przedmiotowego budynku. Według oświadczenia J. K. część użytkowana przez K. i R. K. była dobudowana do budynku użytkowanego przez Państwa K. poprzez wykonanie 3 ścian. Stwierdzono, że dach części budynku J. K. jest wyższy od pozostałej części - zatem dach stanowi odrębną konstrukcję. Nie było możliwości pomiaru grubości ściany budynku usytuowanej przy granicy. Grubość ściany murowanej (od strony pn.-wsch., prostopadłej do granicy) na połączeniu z częścią budynku o konstrukcji drewnianej ok. 22-23 cm. Wobec zarzutów R. K., że ściana boczna budynku gospodarczego (garażu) wychodzi poza działkę nr [..] i jest położona na terenie sąsiedniej dz. nr [..] i jest to ściana garażu usytuowanego na tej posesji, który to garaż podlega rozbiórce, organ I instancji wezwał J. K. do uzupełnienia przedłożonego opracowania technicznego o pomiar geodezyjny określający usytuowanie zarysu budynku na planie sytuacyjnym, w szczególności względem granicy pomiędzy dz. [..] i [..].
W dniu 20 września 2017r. właściciele posesji sąsiedniej przy ul. B. (dz. nr [..]) J. H. i K.H. poinformowali, że decyzją Urzędu Miejskiego zostali zobowiązani do rozbiórki wybudowanego na swojej posesji budynku i poinformowali, że nie mogą do końca dokonać rozbiórki z uwagi na przylegający budynek Państwa K.
Organ ustalił, że budynek na działce nr [..] uległ rozbiórce poza ścianą przylegającą do granicy i budynku Pana K. Właściciele posesji przy ul. B. J. H. i K. H.pozostawili ścianę aby umożliwić Państwu K. uprzątnięcie rzeczy znajdujących się w ich budynku.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 21 września 2017r. przeprowadził kontrolę na terenie posesji sąsiedniej przy ul. B. Podczas kontroli organ I instancji potwierdził, że rozebrano budynek stojący przy granicy z posesją przy ul. B. Pozostawiona została ściana, która według oświadczenia J.H. jest po jego stronie posesji. J.H. oświadczył, że jest i była tylko jedna ściana rozdzielająca oba budynku gospodarcze, zatem jej rozbiórka skutkuje koniecznością wcześniejszego rozebrania stropu budynku Państwa K. Podczas kontroli stwierdzono ponadto, że usytuowanie przęsła stalowego ogrodzenia względem muru granicznego od strony ulicy wskazuje, że prawdopodobnie granica przebiega po płaszczyźnie muru od strony dz. nr [..] (zatem mur jest na posesji nr [..]).
W dniu 29 września 2017r. J. K. przedłożył schemat ze wznowienia granic przeprowadzonego przez geodetę T. K. z dnia 26 września 2017r. wskazujący, że budynek gospodarczy jest usytuowany w całości na terenie posesji przy ul. B.
Natomiast R. K. nie przedłożył oceny technicznej, pismem z 21 lipca 2017r. jako współwłaściciel działki nr [..] poinformował, że nie zgadza się na legalizację obiektu gospodarczego nazywanego także garażem, gdyż utrudnia on wjazd na zaplecze budynku mieszkalnego. Ponadto poinformował, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie w sprawie podziału współwłasności nieruchomości - działki nr [..].
Ponieważ teren posesji przy ul. B. w G. (działka nr [..]) stanowi niewydzieloną współwłasność J. K. oraz A.K. i R. K., zaś R. K. jednoznacznie oświadczył, że nie wyraża zgody na legalizacje przedmiotowego budynku, organ I instancji decyzją z 31 października 2017r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Od w/wym. decyzji złożyła odwołanie J. K.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął ustalony stan faktyczny za prawidłowy. Także za właściwe uznał zastosowane przepisy prawa materialnego i podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie powinno dotyczyć całego istniejącego obecnie, stanowiącego funkcjonalną i konstrukcyjną całość, budynku.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.1. Z dyspozycji przywołanej powyżej normy prawa materialnego wynika, że można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzenny, jak również nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (wyrok NSA sygn. akt ll OSK 2192/12 z dnia 11 lutego 2014r.).
Organ I instancji nie stwierdził aby obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod inny rodzaj zabudowy (art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 1974r. Prawo budowlane). Użytkownik budynku okazał decyzję o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do kwestii czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - organ I instancji stwierdził, że przedłożono ocenę techniczną autorstwa mgr inż. J. G. z dopiskiem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (że nie wnosi uwag) - potwierdza dobry stan techniczny obiektu. Organ I instancji dokonał oceny na etapie, gdy na terenie sąsiedniej posesji także przy granicy stał podobny budynek gospodarczy. Ponadto ocena dotyczy tylko części użytkowanej przez J. i J. K.
Natomiast na podkreślenie zdaniem organu odwoławczego zasługuje fakt, że teren działki nr [..], na której wybudowano przedmiotowy budynek stanowi współwłasność współwłaścicieli nieruchomości - tj.: J. K., A. K. i R. K.
Jak wynika z akt sprawy współwłaściciel nieruchomości R. K. nie wyraził zgody na zalegalizowanie budynku.
Z uwagi na powyższe organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie.
Wprawdzie w ramach procedury legalizacyjnej, współwłaściciel budynku J.K. przedłożyła decyzje o warunkach zabudowy z której wynika, że obiekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanym przypadku kwestią zasadniczą, jest kwestia że budynek znajduje się na wspólnym gruncie, współwłaściciele działki nie wyrażają zgody na jego istnienie, zaś właściciel budynku nie przedłożył prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku zasadnym jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 37 ust 1 i art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Natomiast mając na uwadze fakt, że jak wynika z dokonanych w toku postępowania przedmiotowy obiekt w istniejącej formie wykonano na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX, zaś w chwili obecnej jest współwłasnością wszystkich współwłaścicieli działki nr [..] obr. [..] przy ul. B. w G., tj.: J. K., R. K. i A. K., dlatego organ odwoławczy doprecyzował orzeczenie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie i nakazał rozbiórkę wszystkim współwłaścicielom.
Odnosząc się do argumentów odwołania, stwierdzono, że organ odwoławczy nie neguje istnienia uprzednio, mniej więcej w tym samym miejscu, jakiegoś budynku gospodarczego. Niemniej jednak w związku z dokonanymi w sprawie ustaleniami, nie można uznać, że istniejący obecnie obiekt jest obiektem tożsamym z istniejącym pierwotnie. Również nie ma znaczenia dla istoty sprawy ustalenie dokładnej daty budowy obiektu (tzn. w którym konkretnie powstał roku), wobec stwierdzenia, że powstał on przez 1995r. czyli pod rządami ustawy Prawo budowane z 1974r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przyjęty tryb postępowania jest prawidłowy.
Skargę na powyższą decyzję wniosła J. K. zarzucając naruszenie:
1) prawa procesowego poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie nadzoru budowlanego z mocy art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wynikającym z nieuwzględnienia przez organy obu instancji dowodów przedłożonych przez skarżącą, co poskutkowało pominięciem lub zniekształceniem okoliczności istotnych dla sprawy przekładającym się na ustalenie, że obiekt został rozbudowany bez wymaganych pozwoleń, a inwestor nie miał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
2) naruszenie przepisów materialnych prawa budowlanego z 1974r. (art. 37 ust. 1 i 2, art. 40) poprzez przyjęcie, iż aktualnie konflikt sąsiedzki jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością, budynek gospodarczy (garaż) został wzniesiony w chwili, kiedy jedynym właścicielem gruntu był Skarb Państwa, za zgodą ówczesnych współużytkowników posesji, poprzedników prawnych R. K., którzy korzystali z pozostałej, później dobudowanej części budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w szeregu innych postępowań administracyjno-budowlanych dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. B. w G. (na tej samej działce co budynek gospodarczy) dokonanej bezspornie przez R. K. w nieodległym czasie, nie tylko bez zgody, ale przy wyraźnym sprzeciwie skarżącej, organy obu instancji dokonały legalizacji samowoli budowlanych R. K., kwestie własnościowe całkowicie pomijając, choć mające zastosowanie przepisy art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. wymagają wprost legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie tendencyjne i niesymetryczne działanie organu wobec współwłaścicieli nieruchomości w uzasadniony sposób podważa zaufanie obywateli do organu.
W dalszej części skargi przywołała skarżąca orzecznictwo sądów administracyjnych stojące na stanowisku, że w ramach procedury legalizacyjnej prowadzonej w oparciu o art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma podstaw do domagania się legitymowania tytułem prawnym do nieruchomości. Co więcej, organ pominął, iż pomiędzy stronami toczy się aktualnie postępowanie sądowe dotyczące zniesienia współwłasności i podziału działki do korzystania, co wpłynie znacząco na możliwość dysponowania nieruchomością przez współwłaścicieli, przy czym z uwagi, iż do lokalu nr 1 przypisany jest jako przynależność budynek gospodarczy usytuowany w miejscu obecnego, to ta część działki nie może zostać "odebrana" skarżącej.
Zarzuciła skarżąca, że organy całkowicie pominęły dokumenty, których uwzględnienie musiałoby prowadzić do krańcowo odmiennych wniosków w zakresie chwili dokonywania zmian powierzchni budynku gospodarczego jak i oceny ich legalności, a także wpływu stanowiska skonfliktowanego z rodziną skarżącej uczestnika na zakres uprawnień poprzednich posiadaczy nieruchomości. Są to przede wszystkim:
notatka służbowa Administracji Rejonu z dnia 16 czerwca 1975r., która w pkt. 7 potwierdza istnienie budynku gospodarczego i w punkcie tym określa: wymiar - 26,40.
stwierdzenie przedmiotu najmu z 1 września 1977r., który określa powierzchnię użytkową budynku gospodarczego na 27m2 (stawkę czynszu określono na 1 zł/m2)
- decyzja prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 1978 r. znak [..], stanowiąca podstawę przeniesienia na pp. S. odrębnej własności lokalu nr 1 wraz z budynkiem gospodarczym (o powiększonym metrażu) jako pomieszczeniem przynależnym, co zostało potwierdzone i wykonane umową sprzedaży - akt notarialny z dnia 23 października 1978r., repertorium [..].
Dwa pierwsze dokumenty pośrednio potwierdzają, iż pomieszczenie gospodarcze miało inne wymiary i powierzchnię niż w dokumencie stanowiącym podstawę ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, tj. protokół z oględzin robót budowlanych z 13 sierpnia 1977r., który podaje metraż 18,65 m2. Okazuje się także, iż Skarb Państwa, będący ówczesnym właścicielem nieruchomości, czerpał korzyści w postaci czynszu najmu od powierzchni 27 m kw. budynku gospodarczego, co sugeruje nie tylko istnienie dokumentacji zatwierdzającej rozbudowę garażu do aktualnych wymiarów, ale i zgodę Skarbu Państwa na inwestycję w tych rozmiarach. Co więcej decyzją z dnia 11 sierpnia 1978 r. postanowiono sprzedać pp. S. lokal nr 1 wraz z budynkiem gospodarczym jako pomieszczeniem przynależnym, co zostało potwierdzone umową sprzedaży - akt notarialny z dnia 23 października 1978r., repertorium [..]. Pomimo dokonania inwentaryzacji i rozliczenia dokonanych nakładów w cenie sprzedaży, żaden organ nie podjął wówczas działań związanych z objętymi zaskarżoną decyzją robotami, chociaż w tym samym czasie właściwe organy prowadziły postępowanie dot. rozbiórki usytuowanej obok budynku gospodarczego altany, a w toku wyceny musiały zostać ujawnione zmiany dot. powierzchni budynku gospodarczego. Tymczasem WINB i PINB dokumenty te przemilczają (a w odniesieniu do umowy sprzedaży dość dowolnie stwierdzają, iż nie wiadomo jakiego budynku gospodarczego ona dotyczy).
Powyższa chronologia zdarzeń świadczy o tym, że albo WINB nie zapoznał się i nie rozważył materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a oparł się jedynie na dokumentach uzasadniających rozstrzygnięcie o rozbiórce, albo że w zachowanej dokumentacji budowlanej dla nieruchomości nie ostały się wszystkie dokumenty potwierdzające legalność posadowienia budynku gospodarczego i nie było podstaw dla podjęcia jakichkolwiek działań naprawczych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 z 1974r., poz. 229 ze zm.).
W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek R. K., który domaga się nakazania rozbiórki garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. B. w G. Nie stanowi kwestii spornej okoliczność, że budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1994 r. Zdaniem Sądu z pewnością rozbudowa budynku gospodarczego, która doprowadziła w istocie do powstania budynku garażowego w chwili obecnej, została dokonana bez pozwolenia na budowę.
Rozbudowa budynku gospodarczego – garażu bez pozwolenia na budowę może skutkować nałożeniem obowiązku jego rozbiórki. Z drugiej strony obowiązujący stan prawny reguluje warunki zalegalizowania samowoli budowlanej i należy mieć na uwadze, że legalizacja ma pierwszeństwo przed nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki może mieć miejsce tylko, gdy nie ma możliwości pozostawienia obiektu w istniejącym kształcie bądź poprzez nakazanie robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.
W pierwszej kolejności, co zasadnie ustaliły organy administracji przesłanki rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu uzależnione są od daty zakończenia budowy.
W sytuacji gdy budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1994r. materialnoprawną przesłanką dla stosowania przepisów o rozbiórce obiektu budowlanego stanowią przepisy powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r.
Organy ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie rozbudowa budynku gospodarczego została zakończona przed 1994r. a więc podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Zgodnie z przepisem art. 37 obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1.), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 2 terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
W przytoczonym przepisie art. 37 ust. 1 ustawodawca zawarł następujące przesłanki nakazu rozbiórki: naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowanie się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia. Przytoczony przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. dopuszcza legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części polegającą na tym, że przy legalizacji (rozbiórce) ocenia się, czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Samowolny inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym tejże samowoli bądź to na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy że obiekt budowlany został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa. Organ nadzoru jest zaś zobowiązany umożliwić inwestorowi w razie potrzeby wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie J. K., skarżąca, uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, której treść pozwala przyjąć, że będący przedmiotem postępowania obiekt jest posadowiony zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Także dostarczona ekspertyza techniczna potwierdza, że stan techniczny obiektu nie obliguje do nakazania jego rozbiórki.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, budynek gospodarczy posiadał zezwolenie na jego realizacje, natomiast jego rozbudowa została dokonana nielegalnie. Jednakże orzekające w sprawie organy opierając się na treści art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uznały, że sprzeciw jednego ze współwłaścicieli nieruchomości uzasadnia nakazanie rozbiórki. Sąd tego stanowiska nie podziela, aczkolwiek przyznać należy, że w orzecznictwie sądowym dosyć długo prezentowany był pogląd, że do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. jest niezbędne wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela, bowiem opowiada się za poglądem, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może skutkować nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten formułując okoliczności w jakich legalizacja budowy nie może mieć miejsca nie wymienia wśród nich przesłanki dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1998 r. (sygn. akt IV SA 424/96 LEX 43144) wyjaśnił, że likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę (por. także wyrok NSA z dnia 23 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 1659/93 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. II OSK 205/10 i podane w nim orzecznictwo opubl. CBOSA). Także znaczenie ma tutaj fakt, że w niniejszej sprawie toczy się przed sądem powszechnym postępowanie zmierzające do zniesienia współwłasności nieruchomości. Organy nadzoru budowlanego nie są oczywiście uprawnione do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, a zatem konsekwentnie przyjąć należy, że nie posiadają uprawnień do negowania prawa inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany, prowadząc postępowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nawet przyjmując przeciwne twierdzenie, czyli takie jakie przyjęły organy, to w świetle prowadzenia przez strony postępowania, sporu przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności należało uznać, że kwestia ta stanowi zagadnienie mające wpływ na rozstrzygnięcie i organy winny były wstrzymać się z podjęciem rozstrzygnięcia do czasu zakończenia sporu zmierzającego do zniesienia współwłasności.
Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wiązać należy z pominięciem twierdzeń skarżącej o innej powierzchni obiektu oraz brak oceny dowodów przedstawionych przez nią w toku postępowania, a o których wspomniała w skardze wywodząc z nich inną niż przyjęta przez organy powierzchnię obiektu.
Końcowo wskazać należy organom, że w toku postępowania przed Sądem ujawniony został dokument – umowy dożywocia pomiędzy R. K. a K. K., co winno skutkować prowadzeniem postępowania z udziałem K.K.
W opisanych okolicznościach konieczne stało się uchylenie decyzji organu odwoławczego i organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego obowiązane będą uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Na koszty te składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.