II SA/Gd 80/25

II SA/Gd 80/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6167 Rybołówstwo morskie i rybactwo śródlądowe
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 66 poz 750
art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 92 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P.K na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2004 r., nr 5/2004 w sprawie zmiany rozporządzenia Nr 1/2003 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia w części dotyczącej Jeziora Cheb objętego obwodem rybackim Jeziora Słupino pozycja I.9.38 załącznika do rozporządzenia, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego P.K kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan P. K. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nr 5/2004 z 15 kwietnia 2004 r. w sprawie zmiany rozporządzenia nr 1/2003 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2004 r. Nr 53, poz. 1047 – dalej "rozporządzenie") – w zakresie ustanowienia obwodu rybackiego na wodach jeziora C., to jest w odniesieniu do § 1 w zw. z poz. 1.9.38 załącznika do rozporządzenia.
Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego:
art. 12 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym, poprzez utworzenie na mocy rozporządzenia obwodu rybackiego na wodach stanowiących własność prywatną;
art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędne przyjęcie konstytutywnego charakteru wpisu z ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ustalenia stanu prawnego nieruchomości;
art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, iż treść wypisu z ewidencji gruntów i budynków uchyla domniemanie zgodności wpisu w dziale II księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności poz. 1.9.38 załącznika do rozporządzenia w zakresie objęcia obwodem rybackim jeziora S. na cieku bez nazwy w zlewnii rzeki W., jeziora C.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej w obr. ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w Kościerzynie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Na wskazanej działce znajduje się jezioro C., na którym ustanowiono obwód rybacki, co jest sprzeczne z ustawą o rybactwie śródlądowym.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz zawieszenie postępowania z uwagi na to, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania – o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w związku ze złożeniem z dniem 29 stycznia 2025 r. powództwa w tym przedmiocie przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie
W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł m.in., że treść ewidencji gruntów i budynków ustalająca charakter nieruchomości, w tym determinujący charakter wód położonych na danej nieruchomości (jako "Wp", tj. "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" – za § 9 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ma znaczenie fundamentalne, a nie jedynie informacyjne lub wtórne. Ewidencja ta mogła i może stanowić podstawę objęcia obwodem rybackim dany akwen wodny, w zasadzie wiążąc organy ustanawiające obwody rybackie w zakresie tego, czy dany akwen spełnia czy nie definicję z art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, a więc, czy z mocy prawa stanowi własność Skarbu Państwa. Zdaniem organu sytuacja, jak w tej sprawie, w której w księdze wieczystej danej nieruchomości ujawniono właściciela, ale jest ona jednocześnie traktowana jako zajęta przez wody publiczne z uwagi na ustalony charakter tych wód, tj. wody śródlądowe powierzchniowe płynące – za art. 211 ust. 2 ustawy nowe Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.), a wcześniej za art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) – jest względnie powszechna. Nie może to jednak oznaczać, że przepis ustawy wyposażający Skarb Państwa w prawo własności w odniesieniu do konkretnych wód – miałby nie być przez sądy czy organy stosowany.
Skarżący w piśmie z 21 marca 2025 r. zawarł replikę na stanowisko organu, wskazując m.in., że wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie stanowi podstawy zawieszenie postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Podstawą wniesienia skargi jest art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz. 428), zwanej dalej "ustawą o wojewodzie", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zwanej dalej "dawnym Prawem wodnym", dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej był organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Natomiast stosownie do art. 92 ust. 2 dawnego Prawa wodnego w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydawał akty prawa miejscowego. Przykładem realizacji tej kompetencji był przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 1999 r., Nr 66, poz. 750 ze zm.), zwanej dalej "u.r.ś.", który stanowił, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia, ustanawia i znosi obwody rybackie. I o ile kontrola aktu prawa miejscowego odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, to uwzględnić należy, że mocą ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), organem właściwym do ustanawiania i znoszenia obwodów rybackich stał się Wojewoda (art. 481 ustawy).
Powyższe oznacza, że chociaż kontrola rozporządzenia w niniejszej sprawie odbywa się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego wydawania, to obecnie organem administracji odpowiedzialnym za zgodne z prawem ustanawianie obwodów rybackich jest Wojewoda, zatem skargę zasadnie skierowano przeciwko temu organowi.
Zaskarżone rozporządzenie w przedmiocie ustanowenia obwodów rybackich, stanowiące przepisy aktu prawa miejscowego, jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2015 r., II GSK 2089/14).
Skarga w niniejszej sprawie poprzedzona została wezwaniem Wojewody do usunięcia naruszenia prawa, co w świetle treści art. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), było warunkiem formalnym koniecznym skutecznego wniesienia skargi z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego Rozporządzenia.
W niniejszej sprawie weryfikacji wymagała również legitymacja skargowa skarżącego, której należało dokonać w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Zgodnie ze wskazanym przepisem prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Skarżący swój interes prawny wywodził z faktu pozostawania właścicielem działki o nr [...] położonej w obr. ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w Kościerzynie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na której znajduje się jezioro włączone do obwodu rybackiego jeziora S. na cieku bez nazwy w zlewni rzeki W.
Zatem interes prawny Skarżącego wynika w tej sprawie z prawa własności, które mocą zaskarżonego rozporządzenia zostało ograniczone. W myśl obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonego aktu art. 4 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, do chowu, hodowli lub połowu ryb jest uprawniony właściciel, posiadacz samoistny lub zależny gruntów pod wodami stojącymi lub stawami oraz władający obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właścicielem wody, zwany dalej "uprawnionym do rybactwa". Zgodnie z postanowieniami art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Oznacza to, że z prawa własności do konkretnej wody będzie wynikał status uprawnionego do rybactwa (K. Gruszecki [w:] Rybactwo śródlądowe. Komentarz, Warszawa 2020, art. 4.). Skoro obwody rybackie obejmują śródlądowe wody powierzchniowe płynące (art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym), a te z kolei stanowią własność Skarbu Państwa (art. 10 dawnego Prawa wodnego), to objęcie stanowiącej własność prywatną nieruchomości obwodem rybackim powoduje, że właściciel wody znajdującej się na takim gruncie pozbawiony zostaje prawa do rybactwa na rzecz organu administracji (albo osoby, z którą organ administracji zawrze stosowną umowę). Zatem ustanowienie obwodu rybackiego eliminuje uprawnienie do rybactwa wynikające z prawa własności gruntu. A to oznacza, że zaskarżone rozporządzenie godzi w sferę uprawnień Skarżącego i był on legitymowany do wniesienia skargi w tej sprawie.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że Wojewoda uznaje, iż ustanowienie obwodu rybackiego obejmującego m.in. jezioro C. uzasadnione było faktem, że wody jeziora mają charakter płynący a w konsekwencji stanowią własność Skarbu Państwa, niezależnie od tego jaki stan prawny wynika z treści księgi wieczystej. Według organu, decydujące znaczenie mają bowiem dane z ewidencji gruntów i budynków. Niewątpliwie pomiędzy organem administracji a Skarżącym istnieje spór o własność jeziora. Spór ten jednakże ma charakter cywilnoprawnego sporu o własność i winien znaleźć swoje rozstrzygnięcie w odrębnym postępowaniu, które w niniejszej sprawie się toczy. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie można było pominąć sytuacji spornej pomiędzy organem a ujawnionym w treści księgi wieczystej właścicielem gruntu o własność, a tym samym ignorować treści księgi wieczystej dotyczącej prawa własności gruntu pokrytego takimi wodami.
Sąd podziela powszechne stanowisko judykatury, że o aktualnym stanie prawnym nieruchomości świadczą księgi wieczyste, które, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2025 r., poz. 341), zwanej dalej u.k.w.h., prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W art. 3 ust. 1 u.k.w.h. ustalono domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z brzmienia art. 1 ust. 1 u.k.w.h. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. należy wywieść pierwszoplanowe znaczenie księgi wieczystej dla organów prowadzących ewidencję gruntów, w zakresie, w jakim ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że zarówno ustawa z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenie wykonawcze wymieniają również inne źródła informacji o właścicielach nieruchomości (np. ewidencja gruntów). Źródła te, ze względu na domniemania związane z treścią księgi wieczystej nie są jednak jej równorzędne, a decydująca rola księgi wieczystej wynika właśnie z treści przywołanych przepisów u.k.w.h. i domniemań związanych z jej treścią (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 czerwca 2015 r., akt II SA/Gl 205/15; wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2016 r., II SA/Gd 156/16). Zgodnie z ustanowioną w art. 5 u.k.w.h. zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym to treść księgi, rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi wieczystej nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Ewentualna niezgodność, istniejąca między stanem prawnym nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, może być usunięta tylko w drodze orzeczenia sądu powszechnego zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 u.k.w.h. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 18 grudnia 2024 r., I OSK 1037/23, wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny (zob. też wyrok NSA z 27 września 2023 r., I OSK 270/22). Zatem jak słusznie zauważył NSA, relacja między tymi dwoma systemami rejestrów - ewidencją gruntów i księgami wieczystymi jest taka, że wpisy dotyczące prawa własności do określonego gruntu ujawnione w księdze wieczystej, mogą stanowić podstawę do wpisania prawa własności w ewidencji, natomiast podstawą wpisów dotyczących gruntów księgi wieczyste być nie mogą.
Powyższe oznacza również, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji nie ma kompetencji do podważania stanu prawnego nieruchomości wynikającego z treści księgi wieczystej ani do oceny czy osoby będące ujawnionymi w księdze właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 u.k.w.h. Organ administracji nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych, a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku ustanowił obwód rybacki na wodach jeziora C., znajdujących się na terenie działki nr [...], położonej w P., z istotnym naruszeniem prawa, jako że oparł się jedynie na danych z ewidencji gruntów, całkowicie pomijając aktualny stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej. Według zaś treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...], właścicielem nieruchomości jest Skarżący.
W ocenie sądu rozbieżności pomiędzy zapisami księgi wieczystej a danymi zawartymi w ewidencji gruntów, na które wskazuje organ, powinny zostać wyjaśnione i wyeliminowane przed wydaniem rozporządzenia ustanawiającego obwód rybacki. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym - osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Jednakże, podważenie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej jest możliwe jedynie w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Sąd podziela również stanowisko wskazujące, że wyrok uwzględniający powództwo z art. 10 u.k.w.h. w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym uwzględnia stan faktyczny i prawny na datę rozstrzygania o żądaniu pozwu. Uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym powinno odzwierciedlać stan prawny nieruchomości na datę zamknięcia rozprawy, a nie na jakąś inną datę. Usunięcie niezgodności między stanem prawa wpisanego do księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 KWU) jest możliwe wtedy, gdy w toku postępowania powód wykaże istnienie niezgodności oraz to, że wpis żądany przez niego odpowiada aktualnemu w dacie zamknięcia rozprawy stanowi prawnemu nieruchomości (por. wyrok SN z 17 kwietnia 2015 r., III CSK 212/14; wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2019 r., I SA/Łd 14/19).
W świetle powyższych rozważań bez znaczenia dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia pozostaje okoliczność wystąpienia w styczniu 2025 r. przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Zapadłe na skutek tego powództwa w przyszłości rozstrzygnięcie sądu powszechnego, nie będzie miało żadnego wpływu na ocenę legalności wydanego w 2004 r. rozporządzenia, ponieważ odnosić się będzie do stanu sprawy na dzień wydania wyroku. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (300 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).
Orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.