II SA/Gd 8/25

II SA/Gd 8/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 66 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2024 r. sygn. akt SKO Gd/4249/24 w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 21 grudnia 2021 r. P. S.A. (dale: "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa. Spółka zwróciła się o zmianę stawki procentowej z 3% na 1% opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ze względu na wykorzystywanie na cele publiczne nieruchomości gruntowych składających się z działek ewidencyjnych:
– nr [...] o powierzchni 1,2755 ha, nr [...] o powierzchni 1,9912 ha, nr [...]
o powierzchni 14,9731 ha, położonych w G., objętych księgą wieczystą
nr [...],
– nr [...] o powierzchni 0,0131 ha, nr [...] o powierzchni 0,5438 ha, położonych
w G., objętych księgą wieczystą nr [...],
– nr [...] o powierzchni 0,2111 ha, położonej w G., objętej księgą wieczystą
nr [...],
– nr [...] o powierzchni 0,2487 ha, położonej w G., objętej księgą wieczystą
nr [...],
– nr [...] o powierzchni 23,8284 ha, nr [...] o powierzchni 12,2786 ha, nr [...]
o powierzchni 0,2718 ha, nr [...] o powierzchni 0,4306 ha, nr [...] o powierzchni 0,7217 ha, położonych w G., objętych księgą wieczystą nr [...],
– nr [...] o powierzchni 0,0717 ha, położonej w G., objętej księgą wieczystą
nr [...],
– nr [...] o powierzchni 0,0600 ha, położonej w G., objętej księgą wieczystą
nr [...],
– nr [...] o powierzchni 0,0579 ha, nr [...] o powierzchni 0,1834 ha, położonych
w G., objętych księgą wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powyższe nieruchomości stanowią kompleks działek ewidencyjnych, na których znajduje się przedsiębiorstwo energetyczne E. wytwarzająca ciepło i energię elektryczną. Wyjaśniono, że przedmiotowe działki tworzą zorganizowaną całość dla obiektów energetycznych wraz z obiektami, budowlami
i infrastrukturą technologiczną wytwarzania ciepła, przylegają one do siebie i pełnią różnorodne funkcje dla bezpiecznego i właściwego porządku technologicznie oraz organizacyjnie zaplanowanego w kontekście dojazdu (dostępu) do każdego z obiektów oraz urządzeń energetycznych, celem zabezpieczenia ciepła i zapewnienia ciągłości utrzymania ruchu w procesie wytwarzania ciepła i energii elektrycznej.
Spółka wskazała, że część z ww. działek tworzy kolejowy ciąg dojazdu
z możliwością dowozu np. węgla, paliw oraz wywozu odpadów. Na części działek położone są budynki, budowle liniowe, kubaturowe oraz infrastruktura podziemna oraz naziemna. Pozostałe działki pełnią pomocniczą funkcję w procesie wytwarzania energii elektrycznej
i ciepła, w tym komunikacyjną, składową. Zdaniem Spółki na ww. terenie rozlokowane są obiekty ściśle związane z układami technologicznymi oraz urządzeniami wytwórczymi wykorzystywanymi w procesie wytwarzania energii elektrycznej oraz ciepła, stanowiącymi spójny element systemu ciepłowniczego w Elektrociepłowni G. Prowadzona działalność w elektrociepłowni obejmuje (zgodnie z zapisami KRS): wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucję energii elektrycznej, wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych, wytwarzanie paliw gazowych. Spółka zaznaczyła, że swoją działalność w zakresie wytwarzania energii elektrycznej
i ciepła prowadzi w oparciu o koncesje wydawane przez Urząd Regulacji Energetyki.
Wyjaśniono również, że urządzenia i obiekty energetyczne służące do wytwarzania energii elektrycznej i ciepła oraz cała infrastruktura im towarzysząca są niezbędne do wytwarzania, produkcji oraz przesyłu prądu i ciepła, tworząc ciąg technologiczny służący elektrociepłowni do realizacji celu publicznego w sposób ciągły, tj. wytwarzaniu
i dostarczaniu energii klientom, w tym odbiorcom końcowym. Możliwość wykorzystania tych nieruchomości na inne cele niż wyżej wskazane jest zdecydowanie wykluczone.
Zdaniem Spółki stawka roczna za ww. nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste powinna zostać zmieniona z 3% na 1% ze względu na ich wykorzystywanie na cele publiczne, na podstawie art. 221 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: "u.g.n.". Spółka przywołała w tym zakresie uchwałę Sądu Najwyższego z 27 lutego 2020 r.
sygn. akt III CZP 58/19, w której wskazano, że użytkownik może - bez ograniczeń czasowych - wystąpić do właściwego organu z żądaniem dokonania aktualizacji opłaty rocznej, także wtedy, gdy wartość nieruchomości wprawdzie nie ulegnie zmianie, lecz zmianie uległa ustawowa wysokość stawki procentowej, a mimo to właściwy organ nie podjął aktualizacji uwzględniającej tę zmianę.
Spółka wyjaśniła, że dotychczasowa kwalifikacja przedmiotowych nieruchomości do opłaty rocznej w stawce 3% ceny wynikała z tego, iż uznano je na gruncie obowiązującej aktualnie u.g.n. "za pozostałe nieruchomości gruntowe" zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., co nie w każdym przypadku wynikało wprost z decyzji Wojewody Gdańskiego.
W decyzjach tych, jak i w umowach o oddanie nieruchomości w użytkowanie, nie określono jednoznacznie celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste.
W takiej sytuacji, zgodnie z art. 221 ust. 3 u.g.n., stawkę procentową opłaty rocznej należy przyjąć stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości, a cel ten należy traktować jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. Spółka zaznaczyła,
że do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji do zmiany celu użytkowania wieczystego, nigdy nie doszło.
Pismem z 20 stycznia 2022 r. (zatytułowanym "Stanowisko Organu") Prezydent, na podstawie art. 73 ust. 2 u.g.n., odmówił zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z 3% na 1% z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości obejmujących stanowiące własność Skarbu Państwa działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...]-[...].
Organ pierwszej instancji wskazał, że po szczegółowym rozważeniu okoliczności sprawy brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Spółki. Prezydent pouczył Spółkę, że od odmowy zmiany stawki procentowej przysługuje jej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") w trybie i na zasadach określonych w art. 78-81 u.g.n.
Wnioskiem z 1 marca 2022 r. Spółka wystąpiła do Kolegium o ustalenie, że odmowa zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. W piśmie tym powielono argumenty zaprezentowane we wniosku
z 21 grudnia 2021 r.
Postanowieniem z 29 listopada 2023 r. Kolegium, na podstawie art. 66 § 3 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zwróciło Spółce wniosek z 1 marca 2022 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 72 i art. 73 u.g.n. wskazując następnie, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zajął stanowisko odmawiając wnioskowanej przez użytkownika wieczystego zmiany stawki opłaty rocznej
z tytułu użytkowania wieczystego z 3% na 1% oraz nie przedstawił swojego stanowiska co do działek nr [...]-[...].
Kolegium zwróciło uwagę, że począwszy od 15 sierpnia 2019 r. uległy zmianie przepisy u.g.n. Obecnie od stanowiska organu lub też nie zajęcia przez organ stanowiska nie przysługuje wniosek o ustalenie, że stanowisko organu jest nieprawidłowe. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.
W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił Spółce wniosek z pouczeniem, że może wnieść powództwo w powyższej sprawie do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.
Na postanowienie Kolegium z 29 listopada 2023 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd"), który wyrokiem z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 156/24 uchylił je.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że we wniosku z 21 grudnia 2021 r. Spółka wyjaśniła, iż zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa jest uzasadniona wykorzystaniem ich na cele publiczne. Przy czym w toku całego postępowania Skarżąca podkreślała, że nie nastąpiła zmiana celu użytkowania tych nieruchomości, lecz cel ten nie był prawidłowo określony. Co więcej, we wniosku Spółka przywołała art. 221 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania
z nieruchomości.
Zdaniem WSA w Gdańsku Kolegium nie rozważyło, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 221 u.g.n., w szczególności nie ustaliło, czy nieruchomości wskazane we wniosku Spółki zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz czy określono cel, na który nieruchomość była oddana. W konsekwencji organ odwoławczy nie rozważył, czy w sprawie nie mają zastosowania art. 78-81 u.g.n. Przedwcześnie uznano tym samym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 73
ust. 2 u.g.n., a organ nie jest właściwy w sprawie stosownie do art. 73 ust. 2e tej ustawy.
Postanowieniem z 8 listopada 2024 r. Kolegium, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwróciło Spółce wniosek z 1 marca 2022 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 72 i art. 73 u.g.n. wskazując następnie, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zajął stanowisko odmawiając wnioskowanej przez użytkownika wieczystego zmiany stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z 3% na 1% oraz nie przedstawił swojego stanowiska co do działek nr [...]-[...].
Kolegium zwróciło uwagę, że począwszy od 15 sierpnia 2019 r. uległy zmianie przepisy u.g.n. Obecnie od stanowiska organu lub też nie zajęcia przez organ stanowiska nie przysługuje wniosek o ustalenie, że stanowisko organu jest nieprawidłowe. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.
Organ odwoławczy podał następnie, że z uwagi na wytyczne zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z 29 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 156/24 dokonał analizy wniosku Spółki pod kątem zastosowania w sprawie art. 221 ust. 3 u.g.n.
Po przytoczeniu treści art. 221 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Kolegium stwierdziło,
że przewidziany w tych przepisach tryb nie ma zostawania do działek objętych wnioskiem Spółki. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 221 u.g.n., przewidujący m.in. możliwość określenia celu oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste na podstawie sposobu korzystania z nieruchomości w celu określenia stawki opłaty rocznej dotyczy umów o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste zawartych przed wejściem w życie u.g.n. Do takich nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste pod rządami poprzedniej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 obecnie obowiązującej u.g.n.
Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie art. 221 u.g.n. nie ma zastosowania do działek nr [...] i [...], które zostały oddane w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z 7 lipca 1998 r., czyli po dniu 1 stycznia 1998 r. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb cywilny i wykładnia dokonana na podstawie art. 65 ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.).
W ocenie organu odwoławczego tryb z art. 221 u.g.n. nie ma zastosowania także do pozostałych nieruchomości objętych wnioskiem Spółki z 21 grudnia 2021 r., jak i działek
nr [...] i [...]. Kolegium wskazało, że dokonało analizy wszystkich podstaw nabycia użytkowania wieczystego przez Spółkę (lub jej poprzednika prawnego) i we wszystkich aktach notarialnych dotyczących oddania gruntu w użytkowanie wieczyste ustalono stawkę opłaty rocznej na 3%, na co wskazuje także Spółka we wniosku z 21 grudnia 2021 r.
Organ odwoławczy podkreślił, że art. 221 ust. 3 u.g.n. nie może być - jak czyni to Spółka - interpretowany w oderwaniu od konstrukcji całego art. 221 oraz kwestii,
że określenie celu ma za zadanie przyjęcie określonej stawki procentowej opłaty rocznej
z tytułu użytkowania wieczystego, ustalenie tej stawki. Wskazano, że zgodnie z art. 221 ust. 2 i 3 u.g.n. w sytuacji gdy nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej, określa się tę stawkę w trybie art. 78-81 tej ustawy, tj. biorąc pod uwagę cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast w sytuacji, gdy nie można ustalić wysokości stawki procentowej, ponieważ nie został określony cel oddania
w użytkowanie wieczyste, to stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości.
Kolegium zaakcentowało, że w sytuacji gdy stawka procentowa została określona nie można jej zmieniać odnosząc się do faktycznego sposobu korzystania
z nieruchomości. Celem art. 221 ust. 2 i 3 u.g.n. jest określenie stawki procentowej opłaty rocznej, gdy nie została ona określona, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.
Dodatkowo wskazano, że odnośnie do działki nr [...] oddanej w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z 21 grudnia 1993 r. w akcie tym poza stawką 3% ustalono także cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste Elektrociepłowni G. na realizację węzła odwodnień żużla. Wskazano, że cel ma zostać zrealizowany, tj. węzeł ma zostać wybudowany do końca 1994 r. Także co do działki nr [...] oddanej w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z 16 czerwca 1995 r. poza stawką 3% ustalono cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste Elektrociepłowni G. na poprawę warunków zagospodarowania już posiadanego gruntu, a w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] jest ona przeznaczona na nasadzenie w obrębie strefy ochronnej składowiska popiołów [...].
Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że po zbadaniu - zgodnie z wytycznymi Sądu - możliwości zastosowania w sprawie art. 221 u.g.n. zwraca wniosek użytkownikowi wieczystemu z pouczeniem, że może wnieść powództwo w powyższej sprawie do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.
W skardze na postanowienie Kolegium z 8 listopada 2024 r. Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 221 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą brakiem ich zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na skutek przyjęcia, że w sytuacji gdy stawka procentowa została określona pomimo braku określenia celu, na który nieruchomość była oddana w użytkowanie wieczyste to nie można jej zmieniać na podstawie art. 221 ust. 3 u.g.n. odnosząc się do faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 i art. 77-81 u.g.n. (powołanych jako podstawa prawna rozstrzygnięcia Kolegium) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego,
tj. art. 221 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie
i przyjęcie, że Skarżąca oparła wniosek o zmianę stawki opłaty rocznej z 3% na 1% na przesłance wystąpienia trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na wykorzystywanie ich na cele publiczne, podczas gdy Skarżąca wyraźnie przeciwnie wskazała, tak we wniosku do Prezydenta, jak i do Kolegium, wskazując, że nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących przedmiot wniosku Skarżącej (dalej: "Nieruchomości"), a wskazując wyraźnie, że Nieruchomości są wykorzystywane na cel publiczny w rozumieniu u.g.n., a przypisanie im stawki 3% wynikało z błędnej klasyfikacji Nieruchomości w obliczu braku określenia celu, na który nieruchomość była oddana w użytkowanie wieczyste, w tym w istotnej części dokonanej jeszcze przed wejściem w życie u.g.n., w następstwie czego Kolegium rozpatrzyło wniosek z 1 marca 2022 r. w innym trybie niż obejmował to wniosek Skarżącej, tj. w trybie art. 73 ust. 2 zamiast w trybie art. 221 ust. 1 w zw. z art. 221
ust. 3 w zw. z art. 78 ust. 2 u.g.n.;
3. art. 79 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym opisanym przez Skarżącą we wniosku z 1 marca 2022 r. i wydanie postanowienia o zwrocie wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. (powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia Kolegium), podczas gdy Kolegium rozpatrując wniosek z 1 marca 2022 r.
w prawidłowym trybie, tj. w trybie określonym w art. 221 ust. 1 w zw. z art. 78 ust. 2 u.g.n., powinno było wydać jedno z dwóch rodzajów orzeczeń merytorycznych,
tj. o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty;
4. przepisów prawa proceduralnego (zasad ogólnych postępowania administracyjnego), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez przyjęcie niewłaściwej przesłanki jako podstawy żądania Skarżącej stanowiącej podstawę orzekania oraz uznanie przez organ swojej niewłaściwości, opartej na nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego;
5. przepisów prawa proceduralnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i 2, art. 79a, art. 80 i art. 81a k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nieodpowiadający wymogom wywodzonej z tych przepisów regulacji, a mianowicie zaniechanie ustalenia przesłanek pozwalających na zmianę stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w zakresie objętym wnioskiem.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 8 listopada 2024 r. zwracające P. S.A. wniosek w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.
Należy wskazać, że powyższe postanowienie Kolegium zostało wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 29 maja 2024 r. sygn. akt
II SA/Gd 156/24) postanowienia Kolegium z 29 listopada 2023 r. zwracającego Skarżącej wniosek w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę,
że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,
że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"): z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 29 maja 2024 r. sygn. akt
II SA/Gd 156/24.
Uchylając postanowienie Kolegium z 29 listopada 2023 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie rozważył, czy w sprawie nie ma zastosowania art. 221 u.g.n.,
w szczególności nie ustalił, czy nieruchomości wskazane we wniosku Spółki zostały oddane w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz czy określono cel, na który nieruchomość była oddana. W konsekwencji Kolegium nie rozważyło, czy
w sprawie nie mają zastosowania art. 78-81 u.g.n. Przedwcześnie uznano tym samym,
że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 73 ust. 2 u.g.n., a organ nie jest właściwy
w sprawie stosownie do art. 73 ust. 2e tej ustawy.
Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Kolegium
z 8 listopada 2024 r. orzekający obecnie Sąd doszedł do przekonania, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w omówionym wyżej wyroku i zastosowało się do wskazań w nim zawartych.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia z 8 listopada 2024 r. Kolegium dokonało analizy wniosku Skarżącej pod kątem zastosowania art. 221 u.g.n.
W myśl powyższej regulacji przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3 %. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 (ust. 1). Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa
w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 (ust. 2). Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 3).
Analizując dołączone do wniosku z 21 grudnia 2021 r. dokumenty (decyzje, akty notarialne, wykazy zmian gruntowych i księgi wieczyste) Kolegium stanęło na stanowisko, że art. 221 u.g.n. nie ma zastosowania do działek nr [...] i [...], które zostały oddane
w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z 7 lipca 1998 r., czyli po dniu 1 stycznia
1998 r. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie ma tryb cywilny i wykładnia dokonana na podstawie art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego tryb z art. 221 u.g.n. nie ma zastosowania także do pozostałych nieruchomości objętych wnioskiem Spółki
z 21 grudnia 2021 r., jak i działek nr [...] i [...]. Kolegium wskazało, że dokonało analizy wszystkich podstaw nabycia użytkowania wieczystego przez Spółkę (lub jej poprzednika prawnego) i we wszystkich aktach notarialnych dotyczących oddania gruntu w użytkowanie wieczyste ustalono stawkę opłaty rocznej na 3%, na co wskazuje także Spółka we wniosku z 21 grudnia 2021 r.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z 29 maja
2024 r. sygn. akt II SA/Gd 156/24 i zastosowało się do wskazań w nim zawartych.
Dalej należy wskazać, że jako podstawę prawną postanowienia z 8 listopada 2024 r. Kolegium wskazało art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W judykaturze wskazuje się, że organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a.
i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (zob. wyrok NSA z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1466/10).
W uzasadnieniu postanowienia z 8 listopada 2024 r. Kolegium zwróciło uwagę,
że począwszy od 15 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana przepisów u.g.n. powodująca,
że jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.
Istotnie, na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy
o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r.,
poz. 1309) - dalej: "ustawa nowelizująca", art. 73 u.g.n. otrzymał następujące brzmienie: jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla celu podstawowego, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste (ust. 1). Jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego,
z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty (ust. 2).
Na mocy ustawy nowelizującej do art. 73 u.g.n. dodano ust. 2b-2g, w których ustawodawca przewidział, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (ust. 2d). W przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku,
o którym mowa w ust. 2 lub 2b, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko
w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (ust. 2e).
Od momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej (co w odniesieniu do przywołanych wyżej regulacji miało miejsce 15 sierpnia 2019 r.) samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Zatem od 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości.
Należy również zwrócić uwagę, że ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które wskazywałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania
z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie powinno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie z nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej
z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Dlatego też z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowych regulacji.
Zgodnie z art. 73 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym do 15 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony
w art. 78-81. Odesłanie do trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. oznaczało, że po złożeniu wniosku przez użytkownika wieczystego organ reprezentujący właściciela gruntu powinien przedstawić swoje stanowisko. Jeżeli organ ten uznawał, że brak jest podstaw do zmiany stawki, informował o tym użytkownika wieczystego. Użytkownik wieczysty, który nie podzielał stanowiska organu mógł złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że zmiana stawki jest uzasadniona. Od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie zmiany stawki, zarówno organ, jak
i użytkownik wieczysty mogli skierować sprzeciw do sądu powszechnego.
Na skutek zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą, po otrzymaniu wniosku użytkownika wieczystego organ reprezentujący właściciela gruntu zobowiązany jest do przedstawienia swojego stanowiska (art. 73 ust. 2e u.g.n.), przy czym jeżeli nie przedstawi swojego stanowiska w terminie dwóch miesięcy lub też nie zgadza się na zmianę stawki, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do właściwego sądu powszechnego.
Prawidłowo zatem Kolegium podniosło, że na skutek ustawy nowelizującej odpadła kompetencja ustawowa dla samorządowych kolegiów odwoławczych do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości.
Jak już wyżej zasygnalizowano - w ustawie nowelizującej nie zamieszczono przepisów intertemporalnych.
W wyroku z 13 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2191/22 NSA zwrócił uwagę,
że w kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. NSA zaakcentował, że jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej w tej mierze woli ustawodawcy sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2012 r. w sprawie K 3/10, OTK-A 2012/3/25).
Należy również zwrócić uwagę na uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt
I OPS 1/06, w której wskazano, że do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (zob. P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego, 1997, z. 1). NSA podkreślił również, że to jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie i przy wzięciu pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyjąć,
że jeżeli w sprawie znajduje zastosowanie art. 73 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu, to oznacza to, iż samorządowe kolegium odwoławcze nie jest już organem właściwym do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem Spółki. Zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. było więc w pełni prawidłowe, albowiem uznanie, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny obligowało organ, do którego wniesiono podanie, do zwrócenia go wnoszącemu.
Końcowo należy zaznaczyć, że Spółka nie została pozbawiona możliwości doprowadzenia do zmiany wysokości opłaty za użytkowaniem wieczyste nieruchomości gruntowych, ale może to uczynić w drodze postępowania przed sądem powszechnym,
a więc sądem powołanym do rozpoznawania spraw cywilnych.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]