II SA/Gd 793/24

II SA/Gd 793/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N., K. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.348.2023.DL w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako "Wojewoda") z dnia 14 czerwca 2024 r., którą utrzymano w mocy punkt 1 decyzji Starosty Puckiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Starosta"), z dnia 16 listopada 2023 r., w którym odmówiono uchylenia decyzji Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 21 października 1981 r. Naczelnik Miasta Władysławowa orzekł o ustaleniu na rzecz P. B., zam. ul. B. [...] we W., odszkodowania za teren budownictwa jednorodzinnego, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Naczelnika Nr 20/80 z dnia 12 grudnia 1980 r.
Pismem z dnia 28 marca 2018 r. K. B., a także ustaleni postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie Wydział I Cywilny z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I Ns 516/18, spadkobiercy po zmarłym P. B. - T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N. i K. B., wystąpili do Starosty Puckiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n., o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone na podstawie Zarządzenia Naczelnika z dnia 2 grudnia 1980 r. nieruchomości. W toku postępowania, na wezwanie organu do sprecyzowania żądania wnioskodawcy wskazali, że przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. są proceduralną podstawą wznowienia postępowania, które zakończyło się błędnie doręczoną decyzją z dnia 21 października 1981 r., zaś przepisy art. 129 u.g.n. są podstawą materialną do dalszego prowadzenia tak wznowionego postępowania.
Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku jako wniosku o ustalenie odszkodowania Starosta decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że zostało ono wszczęte na podstawie żądania, które już zostało rozstrzygnięte, bowiem odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało już ustalone, w związku z czym postępowanie nie może być kontynuowane.
Decyzją z dnia 24 października 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji potwierdzając, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem tego postępowania nie było wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r., a ustalenie odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r., którą ustalono odszkodowanie za wywłaszczone działki i na której znajduje się pieczęć informująca, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 1982 r. Tym samym, dopóki to ostateczne orzeczenie funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe. W związku z tym, w ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania, gdyż żądanie wnioskodawców zostało już zrealizowane. Wojewoda uznał też, że K. B. nie jest spadkobiercą po byłym właścicielu nieruchomości, a swoje roszczenie odszkodowawcze wywodzi z zawartej umowy cesji zawartej dnia 28 marca 2018 r. Umowa ta jest jednak skuteczna jedynie inter partes i nie wywiera skutku erga omnes, w szczególności dla organów administracji orzekających w przedmiocie odszkodowania, K. B. nie ma więc w niniejszej sprawie przymiotu strony, która poniosła uszczerbek w momencie dokonywania wywłaszczenia nieruchomości i nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesja generalna), uprawnionym do zgłoszenia żądania ustalenia na jego rzecz odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. o sygnaturze akt II SA/Gd 779/19 uchylił powyższą decyzję Wojewody oraz decyzję Starosty Puckiego z dnia 24 lipca 2019 r. Sąd wskazał, że w sprawie kwestią sporną między stronami było to, czy w przedmiotowym stanie faktycznym możliwe było przyznanie na rzecz następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania za odebrane prawo własności do gruntu. Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody wynika bowiem, że podstawą stwierdzenia bezprzedmiotowości żądania jest ustalenie, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ustalająca to odszkodowanie na rzecz byłego właściciela – spadkodawcy wnioskodawców (z wyjątkiem K. B.), zatem nie jest możliwe ponowne orzekanie przez organy administracyjne co do tego samego żądania. Zdaniem sądu ocena organu była co najmniej przedwczesna i wymaga wszechstronnego wyjaśnienia. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że jednym z elementów uznania doręczenia decyzji za skuteczne, jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji, który musi być stroną zakończonego postępowania. Błędne oznaczenie adresata decyzji orzekającej o prawach lub obowiązkach strony danego postępowania i skierowanie jej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie powoduje jej niewykonalność i brak skutków prawnych dla rzeczywistych stron postępowania, a także może powodować nieważność tej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją możemy mieć do czynienia w sprawie.
Jak wynika z treści skargi, adresatem decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r ustalającej odszkodowanie za grunt wywłaszczony na podstawie Zarządzenia Naczelnika z dnia 12 grudnia 1980 r. Nr 20/80 był P. B. zamieszkały przy ul. B. [...] we W. Te same dane wskazano jako dane do doręczenia tej decyzji. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie był P. B. (zbieżność imienia i nazwiska), który jednak według strony skarżącej, która poparła stanowisko stosownymi dokumentami, nie mieszkał nigdy pod wskazanym w decyzji adresem, lecz pod adresem ul. C. [...] we W. Jak samodzielnie ustalili wnioskodawcy, pod adresem wskazanym w decyzji również mieszkał P. B., jednak nie była to ta sama osoba. Osób o takim imieniu i nazwisku na terenie Miasta W., w 1981 r., zameldowanych na pobyt stały, było cztery. To zaś może oznaczać, że organ błędnie oznaczył adresata decyzji odszkodowawczej mimo prawidłowych danych w postaci imienia i nazwiska i błędnie doręczył decyzję, a właściwa strona postępowania nigdy tego aktu ani odszkodowania nie otrzymała, a więc decyzja ta mogła dotyczyć innego P.B., niż spadkodawca wnioskodawców.
Wobec tego, aby jednoznacznie ustalić możliwość procedowania w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania, taką bowiem treść żądania wnioskodawców przyjęły oba organy, konieczne było jednoznaczne ustalenie, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja odszkodowawcza ustalająca już to odszkodowanie. Ustalenia takie w istocie stanowiłyby przeszkodę do merytorycznego rozpoznania żądania odszkodowania zgłoszonego przez następców prawnych byłego właściciela działek. W tym celu organ nie może jednak poprzestać na zbadaniu, czy znajdująca się w aktach sprawy decyzja odszkodowawcza zawiera poświadczenie ostateczności, lecz powinien samodzielnie ustalić, czy decyzja ta dotyczy przedmiotowej działki, a jej adresatem jest uprawniony do uzyskania odszkodowania właściciel tego gruntu, i że została mu ona skutecznie doręczona. Tylko prawidłowe i jednoznaczne ustalenia w tym zakresie pozwolą przyjąć, że decyzja ta jest ostateczna i jako taka może stanowić podstawę wiążących ustaleń w niniejszej sprawie odszkodowania. Tymczasem orzekające organy, mimo podnoszonych w tej kwestii wątpliwości, nie zbadały i nie wyjaśniły, czy osoba wskazana w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r. jest właścicielem wywłaszczonej działki, co do której zgłoszono żądanie ustalenia odszkodowania, czy też jest to wyłącznie zbieżność nazwisk i w rzeczywistości decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w tej sprawie, bądź też jest to decyzja dotycząca innej osoby i innej sprawy. Zdaniem sądu wojewódzkiego okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpoznania żądania wnioskodawców i trafności oceny dokonanej przez organy, że procedowanie w przedmiocie roszczenia odszkodowawczego następców P. B. jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że odszkodowanie zostało już ustalone w przeszłości. Gdyby bowiem wskazane wątpliwości zostały potwierdzone, nie byłoby podstaw do tego, aby uznać, że doręczenie decyzji Naczelnika wywołało skutek prawny w stosunku do uprawnionego – P. B., właściciela działek nr [...] i [...] bądź jego następców prawnych. W tej zaś sytuacji nie byłoby możliwe przyjęcie, że odszkodowanie za ww. działki na rzecz byłego właściciela zostało już w przeszłości ustalone i wypłacone, a decyzja w tym przedmiocie weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Odpadłaby zatem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem stron z dnia 28 marca 2018 r.
W związku z tym sąd uznał, że dokonana ocena organów co do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie odszkodowania była przedwczesna, skoro nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. Nie zostało wyjaśnione bowiem jednoznacznie, że decyzja z dnia 21 października 1981 r. ustalająca odszkodowanie została wydana w stosunku do właściciela działek nr [...] i [...], a nie do innej osoby o tym samym imieniu i nazwisku, i jemu skutecznie doręczona, a więc, że można uznać ją za decyzję ostateczną. Wyłącznie prawidłowe ustalenia w tym zakresie mogą uzasadniać ocenę co do bezprzedmiotowości zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyby zostało ustalone i wypłacone na rzecz uprawnionego podmiotu decyzją ostateczną. Sąd wskazał w konsekwencji, że ponownie prowadząc postępowanie organ w szczególności ustali okoliczności wydania i doręczenia decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r., tj. czy została ona skierowana do P. B. będącego właścicielem działek objętych zgłoszonym żądaniem i skutecznie doręczona uprawnionemu. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o odpowiednie przepisy prawa.
Natomiast co do zarzutu odnoszącego się do statusu K. B. jako uprawnionego do odszkodowania sąd również uznał za przedwczesne, a wręcz wadliwe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o jego braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości. Przede wszystkim sąd zauważył, że orzecznictwo w kwestii uprawnienia do żądania odszkodowania na podstawie umowy cesji nie jest jednolite, przyjmuje się również takie stanowisko, że cesja wierzytelności powoduje przejście uprawnienia do żądania ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn.. akt II SA/Gd 840/18 wraz z orzecznictwem w nim przywołanym, dostępny w CBOSA). Zatem również ta kwestia nie była tak jednoznaczna jak uznały organy w tym zakresie i w konsekwencji nie została prawidłowo oceniona.
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2060/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody Pomorskiego wniesioną od powyższego wyroku. NSA podzielił ocenę Sądu Wojewódzkiego co do przedwczesności uznania postępowania za bezprzedmiotowe, skoro nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość. W świetle bowiem treści zaświadczenia Burmistrza Władysławowa z dnia 21 stycznia 2019 r. – nie można przyjąć, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pozostawała w obrocie prawnym decyzja rozstrzygająca w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości, stanowiące poprzednio własność P. B. (ur. [...] r. a zm. [...] r.), oznaczone w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...] o powierzchni 0,0486 ha, [...] o powierzchni 0,0311 ha i [...] o powierzchni 0,08277 ha, położone we W., w obrębie [...], których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 2 grudnia 1980 r. nr 20/80 o wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego.
NSA wskazał również, że ze względu na specyfikę stanu faktycznego, który w tym przypadku wystąpił, to jest z uwagi na tożsamość imienia i nazwiska kilku osób mieszkających w tamtym czasie we Władysławowie a zwłaszcza na fakt, że jedna z nich była również właścicielem gruntu, objętego ww zarządzeniem z dnia 1980 r., ustalenia, dotyczące decyzji z dnia 21 października 1981 r., charakterystyczne dla postępowań nadzwyczajnych, nie mogły być traktowane jako wyjście poza granice sprawy.
Za błędne NSA uznał stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że (cyt.):"nie sposób odnieść się do kwestii wniosku o wznowienie postępowania zakończonego omawianą decyzją Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r. bowiem niezbędne jest ustalenie w pierwszej kolejności, że jest to decyzja ostateczna, i że dotyczy spadkodawcy wnioskodawców, a więc że są oni uprawnieni do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją", gdyż rozstrząsanie zagadnień związanych z instytucją wznowienia postępowania nie należało do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (Sąd I instancji nie zakwestionował faktu, że zainicjowane wnioskiem z dnia 28 marca 2018 r. postępowanie dotyczyło ustalenia odszkodowania a więc było postępowaniem zwykłym a nie nadzwyczajnym), tym niemniej wypowiedź ta nie wpływała w sposób istotny na samo rozstrzygnięcie.
Postanowieniem z dnia 2 września 2021 r. Starosta Pucki wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. znak GT-T/8220/6/81 w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 2 grudnia 1980 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście W., nieruchomości składającej się z działek nr [..]-[..] położonych we W., obręb [...], a stanowiących własność P.B.
Następnie postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. Starosta Pucki połączył do wspólnego rozpatrzenia obie sprawy – tj. sprawę prowadzoną w trybie zwykłym pod sygn. GN.6821.5.2018 i sprawę prowadzoną w trybie wznowienia pod sygn. GN.6821.39.2021.
Decyzję Starosty Puckiego z dnia 26 października 2022 r. nr GN.6821.39.2021, wydaną w wyniku postępowania dotyczącego obu połączonych spraw, Wojewoda Pomorski uchylił decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. nr NSP-VIII.7581.1.242.2022.DL, I przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie za nidopuszczalne połączenia do wspólnego rozpatrzenia spraw prowadzonych w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym.
W związku z powyższym pismem z dnia 24 października 2023 r. Starosta Pucki poinformował strony o rozłączeniu obu spraw.
Postępowanie prowadzone w trybie wznowienia, tego bowiem dotyczy niniejsza sprawa, zakończone zostało przez Starostę Puckiego wydaniem decyzji z dnia 26 października 2022 r., którą odmówił uchylenia decyzji Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości składającej się z działek nr [..]-[..], położonych we W., obręb [..] (pkt 1 decyzji) oraz umorzył postępowanie w części w zakresie wynikającym z wniosku Z. B. (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające poprzez wystąpienie z zapytaniami do różnych urzędów i instytucji, jak również pozyskując wyjaśnienia S. B. i M. B. S. B. oświadczył, że do 1982 r. mieszkał we W. przy ul. B. oraz że P.B.był sąsiadem, który mieszkał obok. Jak stwierdził, w tamtych latach nastąpiła zmiana numeracji i dom, w którym mieszkał, miał adres B. [...], zmieniony później na numer [...]. Podobnie stało się z domem P. B., który miał kiedyś adres B. [...] i został zmieniony na B. [...]. Ponadto Poczta Polska poinformowała, że nie dysponuje danymi dotyczącymi losów przesyłek sprzed 41 lat. Z kolei Burmistrz Władysławowa pismem z dnia 18 lipca 2022 poinformował, że Urząd Miejski we Władysławowie nie dysponuje dokumentacją związaną z wywłaszczeniem i ustaleniem odszkodowania za przedmiotowe działki.
Starosta rozpoznając sprawę ponownie stwierdził najpierw, że Z. B., wdowa po W. B., nie ma uprawnienia do żądania wszczęcia i uczestniczenia w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 2 grudnia 1980 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście W., nieruchomości składającej się z działek nr [...]-[...] położonych we W., obręb [...], a stanowiących własność P. B.
Starosta wyjaśnił dalej, że ostateczna decyzja Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r o odszkodowaniu za działki nr [..]-[..] położone we W. obręb [..], Gmina W., dotyczyła działek, których właścicielem wpisanym w księdze wieczystej KW [..] był P. B., wywłaszczonych zarządzeniem Naczelnika Władysławowa. Poprzednim właścicielem wywłaszczonych działek był P. B., a adresatem decyzji o odszkodowaniu był P.B. zamieszkały we W. przy ulicy B. [...]. Zagadnieniem do rozstrzygnięcia jest więc ustalenie, czy decyzja o ustaleniu odszkodowania została prawidłowo doręczona osobie wywłaszczonej – P. B. - poprzedniemu właścicielowi działek nr [...]-[...], położonych we W.
Starosta wskazał, że w celu wyjaśnienia tej kwestii zwrócił się m.in. do Burmistrza Władysławowa, Archiwum Państwowego, Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz badał akta i księgi wieczyste, zwrócił się również do osób mieszkających w latach 80 pod adresem B. [...]. Poszukiwania dokumentacji archiwalnej okazały się jednak bezowocne.
Starosta wyjaśnił, że w postępowaniu wznowieniowym stosuje się stan prawny aktualny na dzień orzekania jedynie w przypadku wydawania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, ocena prawidłowości wydanej decyzji dokonywana jest natomiast przy uwzględnieniu stanu prawnego z daty wydania decyzji. Zatem zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dniu 21 października 1981 r., tj. ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, jeżeli z podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego powstaną dwie lub więcej działki, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały nadaje się na własność jego rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom. Natomiast art. 8 ust 6 tej samej ustawy mówił, że zachowanie własności działki budowlanej lub nadanie działki na własność następuje z mocy decyzji stwierdzającej lub nadającej własność działki. Nadanie działki następuje nieodpłatnie.
Nieruchomość należąca do P.B. oznaczona jako działki nr [..]-[..] w wyniku zmian geodezyjnych została podzielona na działki nr [..]-[..]. Działka nr [..] została nadana na własność E.K. córce P. B., decyzją Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 29 lipca 1981 r. Działka nr [...] została nadana na własność T.B., synowi P. B., decyzją Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 29 lipca 1981 r. Działka nr [...] została nadana na własność W. B., synowi P. B., decyzją Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 29 lipca 1981 r. Działka nr [...] została nadana na własność A.S. córce P. B., decyzją Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 29 lipca 1981 r. (sprostowana postanowieniem z dnia 24 stycznia 1985 r.). Działka nr [...] została nadana na własność J. N., córce P. B., decyzją Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 29 lipca 1981 r.
Ostateczna decyzja Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. ustalająca odszkodowanie wraz z załączoną do wniosku mapą stanowiła podstawę odłączenia z księgi wieczystej KW nr [...] działek nr [...]-[..] należących do P. B. i dołączenia do księgi wieczystej KW nr [...]. Państwowe Biuro Notarialne zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 1982 r. o zmianie właściciela przedmiotowych działek poinformowało P. B. korespondencją kierowaną na adres B. [..], W. Dzieciom P. B. zostały przyznane nieruchomości na mocy art. 8 ust 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wydanie decyzji o nadaniu działek następuje na wniosek dotychczasowego właściciela. Zatem dotychczasowy właściciel miał wiedzę o wywłaszczeniu i zawnioskował do organu o przyznanie wydzielonych nieruchomości swoim dzieciom. P. B. był zainteresowany skutkami, jakie dla jego rodziny niosło wywłaszczenie nieruchomości, której był właścicielem. Od wywłaszczenia do śmierci wywłaszczonego minęły 4 lata. Starosta Pucki ocenił, że niemożliwe jest, aby w tym czasie wywłaszczony nie domagał się ustalenia i wypłaty odszkodowania pomimo wiedzy, że do wywłaszczenia doszło. Zaniechanie uzyskania odszkodowania wobec utraty prawa własności działek i braku kroków prawnych w celu zniweczenia tego skutku, nie jest wiarygodne.
Znaczenie w sprawie ma również to, że wnioskodawcy złożyli oświadczenia, że nie posiadają wiedzy, że decyzja o ustaleniu odszkodowania została doręczona P. B., a odszkodowanie wypłacone. Jednak jako osoby niebędące stronami mogły takiej wiedzy nie mieć, pomimo ustalenia i wypłacenia odszkodowania wywłaszczonemu. Sprawa dotyczy wypłaty odszkodowania sprzed 41 lat, zatem odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest bardzo utrudnione, a nawet niemożliwe. Skoro nie odnaleziono bezpośrednich dowodów na doręczenie decyzji i wypłatę odszkodowania wywłaszczonemu, to dla ustalenia, czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone, szczególne znaczenie posiadają dowody pośrednie.
D. B. w toku postępowania dostarczył kopie pism z urzędu powiatowego adresowanych do P. B., ul. C. [...], z lat 1974 i 1975, a więc z czasu sprzed wydania zarządzenia o wywłaszczeniu nieruchomości wskazując, że P. B. otrzymywał korespondencję na ten adres, a wysyłka na adres B. była incydentem. Jednocześnie dołączył kserokopie dokumentacji, która zgodnie z jego twierdzeniem znajduje się w Urzędzie Miasta Władysławowa. Jest to strona tytułowa teczki, lista działek z adresami oraz kopia mapy z projektem podziału terenów budownictwa jednorodzinnego. Po przeanalizowaniu listy działek stwierdzono, że adres "ul. B. [..]" jest przyporządkowany do działki nr [...] i [..] oraz był przyporządkowany do działki nr [...], natomiast zostało naniesione skreślenie i poprawka do adresu "ul. C." bez oznaczenia numeru, przy czym nie odnotowano daty dokonania korekty adresu. Działka [..] stanowiła własność wywłaszczonego P. B., syna J. i A., który zamieszkiwał przy ul. C., natomiast działka [...] stanowiła współwłasność P. B., syna J. i J. oraz R. córki N. i J., którzy mieszkali przy ul. B., z kolei działka nr [...] stanowiła własność jeszcze innej osoby prywatnej. Starosta uznał, że nie będąc w posiadaniu całej dokumentacji można jedynie snuć przypuszczenia, że mogła być to zarówno omyłka, która ciągnęła się od momentu sporządzenia listy adresowej do końca postępowania i skutkowała skierowaniem decyzji odszkodowawczych pod niewłaściwe adresy, jak również mogło to być celowe działanie, zwłaszcza że pod adresem ul. B. [..] w latach 1980-1981 nie był zameldowany żaden P. B. Informację taką uzyskano w piśmie z dnia 16 grudnia 2021 r. z Urzędu Miasta Władysławowa. Z powodu braku akt sprawy nie można stwierdzić, czy strony postępowań dotyczących wywłaszczenia działek nr [..]-[..] nie zmieniały adresu korespondencyjnego lub czy nie ustanowiły pełnomocnika do reprezentowania swoich interesów, zamieszkującego pod adresem B. [..].
Organ podkreślił, że dostarczone pisma i kopia planu, w tym lista adresowa są jedynie kopiami. Na uwagę zasługuje również fakt, że w toku postępowania S. B., który mieszkał pod adresem B. [..] poinformował, że nie ma wiedzy, żeby korespondencja do P. B. była dostarczana pod adres, pod którym mieszkał - ul. B. [..]. Z powyższych ustaleń wynika zdaniem organu, że nie można udowodnić, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżących od decyzji Starosty Puckiego z dnia 16 listopada 2023 r. w części dotyczącej odmowy uchylenia decyzji Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r., decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy punkt 1 decyzji Starosty Puckiego z dnia 16 listopada 2023 r.
Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że o tym, w jakim trybie organ administracji publicznej zobligowany jest rozstrzygnąć sprawę w sprawach wszczynanych na wniosek decyduje treść żądania strony zawarta w podaniu. Pełnomocnik wnioskodawców początkowo, mimo wezwania, nie sprecyzował w sposób jednoznaczny żądania wniosku, dopiero w odwołaniu z dnia 1 sierpnia 2019 r. stwierdził, że chodziło o wznowienie. Toczyła się już wówczas sprawa o ustalenie odszkodowania, której sądy administracyjne nie zanegowały, a wręcz nakazały dalsze wyjaśnienia w tym właśnie postępowaniu. Obecnie w odwołaniu z dnia 4 grudnia 2023 r. pełnomocnik wnioskodawców zarzuca organom, że nie pochyliły się nad rozważeniem, jaka jest właściwa ścieżka postępowania w niniejszej sprawie. Zarzut ten Wojewoda uznał za chybiony, bowiem to wnioskodawcy zobowiązani byli do wskazania, czego żądają i w jakim trybie, a ponieważ tego nie zrobili, na skutek wyroków obecnie prowadzone są 2 postępowania w odrębnych trybach. Wnioskodawcy wskazali jako podstawę swojego żądania m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W opinii Wojewody Pomorskiego organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku wydanym na gruncie sprawy o ustalenie odszkodowania. Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych dokumentów związanych z doręczeniem decyzji z dnia 21 października 1981 r. Fakt ten nie może jednak czynić zasadnym zarzutu, że sytuacja, w której nie zostanie odnaleziony dowód, który bezpośrednio zaświadczyłby o doręczeniu rozstrzygnięcia niewłaściwej osobie, będzie świadczył o niewłaściwym doręczeniu, a w konsekwencji o braku prawomocności tej decyzji.
Wojewoda podkreślił, że spadkobiercy byłego właściciela złożyli wniosek o wznowienie postępowania i ustalenie odszkodowania po 37 latach od wywłaszczenia, opierając swoje żądanie jedynie na zauważeniu, według nich, błędnego adresu na decyzji ustalającej odszkodowanie, na której stwierdzono, iż stała się ona prawomocna. Nie przedłożyli żadnych dokumentów świadczących o tym, że były właściciel przez 4 lata, czyli do śmierci, tj. od 1981 r. do 1985 r., domagał się wypłaty należnego mu odszkodowania, mimo iż zawnioskował o nadanie jego dzieciom działek, które powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Choć to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, to strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi - pomimo wystąpienia do różnych instytucji, które mogłyby ewentualnie dysponować stosownymi informacjami czy dokumentami - nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających wniosek stron i uzasadniających zgłoszone żądanie. Dodatkowo wnioskodawcy nie uprawdopodobnili w żaden inny sposób, w tym składając jakiekolwiek wnioski dowodowe, iż decyzja z dnia 21 października 1981 r. nie została doręczona właściwej osobie.
P. B., były właściciel działki nr [...] pomimo, iż pisma nie były kierowane na jego adres zameldowania, wiedział o wywłaszczeniu i dbał o interesy swoje i swojej rodziny, bowiem wystąpił z wnioskiem o nadanie powstałych w wyniku podziału działek swoim dzieciom (z takim wnioskiem, wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawców, nie mogły wystąpić dzieci byłego właściciela). Samo wskazanie innego adresu byłego właściciela w rozdzielniku decyzji, niż jego adres zameldowania, wobec braku akt sprawy, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenia w zakresie doręczenia decyzji, wskazania adresu do doręczeń, czy ustanowienia pełnomocnika, nie dowodzi, iż strona nie brała udziału w postępowaniu, jak twierdzą wnioskodawcy. Nie było i nie ma przepisu, który nakazuje organom administracji przesyłanie korespondencji jedynie na adres zameldowania właściciela nieruchomości wywłaszczanej, jeśli wskaże on inny adres do doręczeń. Wobec tego nie można uznać, iż wnioskodawcy skutecznie obalili domniemanie ostateczności decyzji o odszkodowaniu z dnia 21 października 1981 r., a więc również jej prawidłowego doręczenia stronom.
W ocenie organu nieprawdą jest, wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawców, iż "wcześniej obowiązujące przepisy nie przewidywały odszkodowań za tego rodzaju wywłaszczenie. P. B. mógł nie być nawet świadomy, że należy mu się odszkodowanie". Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), co wynika z zarządzenia nr 20/80 Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 2 grudnia 1980 r. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Trudno też uwierzyć, że były właściciel był nieświadomy, iż może uzyskać odszkodowanie zwłaszcza, że jego działki nie były jedynymi objętymi tym zarządzeniem. Zaznaczono, iż obowiązujące przepisy prawa były i są dostępne dla obywateli, w związku z tym nie jest wystarczające powoływanie się przez wnioskodawców na ewentualną nieświadomość ich poprzednika prawnego.
Zatem, w opinii Wojewody Pomorskiego, skoro organ I instancji wznowił postępowanie w tej sprawie i w trakcie jego prowadzenia doszedł do wniosku, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to prawidłowo odmówił uchylenia tej decyzji na podstawie at. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zatem punkt 1 decyzji Starosty z dnia 16 listopada 2023 r. odpowiada prawu, ponieważ wnioskodawcy nie udowodnili zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż P. B. nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
T. B., A. S., E. K., Z. K., J. N. i K. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2024 r. zarzucili organowi naruszenie:
1/ art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w szczególności poprzez narzucenie prymatu interesów urzędów ponad słuszny interes obywatela w wyniku interpretacji ustalonych w sprawie faktów wyłącznie na korzyść organów administracji,
2/ art. 7, art. 9 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez
błędną ocenę dowodów oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez
uznanie, że w sprawie doszło do doręczenia decyzji Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. o ustaleniu odszkodowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego w całości i uchylenie pkt 1 poprzedzającej ją decyzji Starosty Puckiego oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
W ocenie skarżących wszelkie dowody zebrane w postępowaniu świadczą, że decyzja Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. została błędnie doręczona, a świadczy o tym sama treść decyzji, która wskazuje błędny adres strony, która nigdy nie mieszkała i nie przebywała pod adresem B. [...], na co przedstawiono stosowne dokumenty. Właściwy był adres C. [...] (wcześniej obowiązywała numeracja C. [...]). Zestawienie udowodnionego adresu strony z błędnym adresem wskazanym w decyzji musi prowadzić do wniosku, że ta decyzja nie była prawidłowo doręczona. W ocenie skarżących błędy w pierwotnej decyzji odszkodowawczej co do oznaczenia strony wynikały z błędnie sporządzonej listy stron postępowania, której częścią była zapewne przedłożona w sprawie tabela właścicieli nieruchomości. Tabela ta z kolei zawierała błędy, które wynikały ze zbieżności imion i nazwisk stron (P. B.) występujących w sprawach wywłaszczeń w tym rejonie. Jest to najbardziej prawdopodobna interpretacja zaistniałej sytuacji i taka powinna być przyjęta w sprawie.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że adres zameldowania nie oznacza adresu zamieszkania - miejsce zamieszkania odnosi się do miejsca, w którym osoba faktycznie przebywa, podczas gdy miejsce zameldowania odnosi się do miejsca, gdzie osoba jest zarejestrowana w urzędzie gminy, a żaden przepis prawa nie wymagał ani nie wymaga, aby decyzja została doręczona stronie w miejscu jej zameldowania. Samo wskazanie innego adresu byłego właściciela w rozdzielniku decyzji niż jego adres zameldowania, wobec braku akt sprawy, który uniemożliwia jednoznaczne ustalenia w zakresie doręczenia decyzji, wskazania adresu do doręczeń czy ustanowienia pełnomocnika nie dowodzi, iż strona nie brała udziału w postępowaniu, jak twierdzą wnioskodawcy. Z tego powodu nie można uznać za udowodnione, że doręczenia decyzji o odszkodowaniu nie nastąpiło. Podkreślono, że w zestawieniu tabelarycznym, na które wskazują skarżący, nie została wymieniona działka nr [..], jak również działki nr [...]-[...], za które zostało przyznane odszkodowanie w decyzji Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. nr GT-T/8220/6/81. Wskazano też, że klauzula ostateczności czy prawomocności nadana przez właściwy organ, ma charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., , stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Podlegająca kontroli sądowej decyzja została wydana w ramach uregulowanej w przepisach art. 145-152 k.p.a. instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 k.p.a. stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie.
Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu.
Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 k.p.a., oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych.
W art. 151 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu - tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W przypadku niestwierdzenia przesłanek wznowienia, wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli zatem prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z czym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należy odmówić uchylenia decyzji ostatecznej Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 2 grudnia 1980 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście W., nieruchomości składającej się z działek nr [..]-[..] położnych we W., obręb [..], a stanowiących własność P. B., dla których Sąd Rejonowy w Wejherowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi obecnie księgi wieczyste odpowiednio nr [..]-[..].
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej rzeczywiście nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć z innych powodów, aniżeli uznały to organy. Prawidłowo oceniony materiał dowodowy prowadzi bowiem do wniosku, że decyzja Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 21 października 1981 r. skierowana została wobec osoby niebędącej stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Decyzja Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r., ma następującą treść, cyt. "1. Za teren budownictwa jednorodzinnego, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Nr 20/80 Naczelnika Miasta Władysławowa z dnia 2.12.1980 r. o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście Władysławowo /Dz.Urz. WRN w Gdańsku Nr 2., poz. 15/ ustala się odszkodowanie w wysokości 23.386,-zł (...)
2. Ustalone w pkt. 1 odszkodowanie należy wypłacić Ob. P. B. zam. we W. ul. B. [...] w terminie 3-ch miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji."
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dotyczy ona przejętych na własność Skarbu Państwa działek nr [..]-[..] obręb [..], stanowiących własność P. B., zapisanych w KW nr [...].
Adresatem wskazanej decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 października 1981 r. ustalającej odszkodowanie za grunt wywłaszczony na podstawie Zarządzenia Naczelnika z dnia 12 grudnia 1980 r. Nr 20/80 był zatem P. B. zamieszkały przy ul. B. [...] we W. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że właścicielem wywłaszczonych działek nr [...] i [...] obręb [..], zapisanych w KW nr [...] był P.B., syn J.i A., zamieszkały przy ul. C.
Pod adresem B. [...] natomiast zamieszkiwał P.B., syn J. i J. Był on właścicielem działki nr [...], która również została wywłaszczona na podstawie Zarządzenia Naczelnika z dnia 12 grudnia 1980 r. Nr 20/80, nie był jednak właścicielem działek [...] i [...].
Wskazują na to następujące dowody. Z pisma Starosty Puckiego z dnia 13 października 2021 r. wynika, że na terenie W. zamieszkiwały cztery osoby o tym samym imieniu i nazwisku, w tym P. B., ostatnio zameldowany pod adresem B. [...], zmarły [...] r. i P. B., ostatnio zameldowany pod adresem W. C.[...], zmarły [...] r. Z rejestru gruntów dla obrębu [..] miasta W., tom III, wynika, że B. P. syna J. i J. oraz jego żona R. zam. pod adresem B. [...] (cyfra ta została przekreślona, a obok wpisano [...]) są właścicielami kilku działek, wśród których nie wymieniono działek [...] i [...], wymieniono natomiast działkę [...], natomiast P. B., syn J. i A., był właścicielem działek [...]-[...]. Również w aktach księgi wieczystej nr [...] wskazano jako właściciela działek [...]-[...] P. B. syna J. i A..
Niedokładności w dokumentacji dotyczące konkretnych numerów budynków tak przy ul. C. jak i przy ul. B. są bez znaczenia. Nie wiadomo, czy było to związane ze zmianą numeracji budynków, która niewątpliwie miała miejsce (vide: niekwestionowane oświadczenie S. B.), czy też jest to omyłka w dokumentacji. Nie zmienia to zasadniczego wniosku, że przy ul. B. ([..] lub [..]) mieszkał P. B. syn J. i J., do którego została skierowana decyzja o odszkodowaniu za wywłaszczone działki [...]-[...] a przy ul. C. ([..] lub [...]) mieszkał P.B. syn J. i A., który był faktycznym właścicielem tych działek.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczone działki nr [...]-[..] skierowana została do osoby niebędącej właścicielem tych działek, o tym samym imieniu i nazwisku co faktyczny właściciel działek.
Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. W przepisie tym nie chodzi natomiast o omyłkę w doręczeniu decyzji czy o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał. W sprawie tej decyzja z dnia 21 października 1981 r. została doręczona jej adresatowi – P. B. zam. przy ul. B. [...]. Rzecz jednak w tym, że została ona do niego błędnie skierowana, bowiem nie przysługiwał mu status strony postępowania.
Powyższe ma istotne znaczenie dla losów wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzja z dnia 21 października 1981 r. Wznowienie postępowania administracyjnego jest wraz z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowaniem o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a., jednym z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 k.p.a. - 152 k.p.a. Tryby te są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle sprecyzowanych przez ustawodawcę przesłanek. Stąd niedopuszczalne jest zamienne stosowanie przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.) i stwierdzenia nieważności (art. 156 i nast. k.p.a.).
Można więc stwierdzić, że wady powodujące wznowienie postępowania to w zasadzie właśnie wady proceduralne, a powodujące stwierdzenie nieważności decyzji – materialne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Jak już wspomniano, nie ma to co prawda charakteru bezwzględnego, albowiem wśród naruszeń przepisów prawa procesowego można wyróżnić naruszenia ciężkie, kwalifikowane przepisów prawa procesowego, objęte sankcją nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54). Jednakże w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame.
Nie można zatem utożsamiać sytuacji skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną będącej przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z niezawinionym brakiem udziału strony w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08).
Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, jak i różnic w ukształtowaniu właściwości organów, co powoduje, że między oboma omawianymi trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego nie występuje konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez organ administracji publicznej działający z urzędu. Każdy z tych trybów ma wprawdzie na celu weryfikację decyzji ostatecznej, ale zupełnie z innych przyczyn, które nie zachodzą wzajemnie na siebie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie at. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie nie zachodziła bowiem przesłanka wznowienia postępowania, tylko przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stornie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.