II SA/Gd 791/25

II SA/Gd 791/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2025 r. nr SKO Gd/928/25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Tczew z dnia 2 stycznia 2025 roku nr RIT.6730.1.164.2019; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących D. Z. i T. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
D. Z. i T. Z. (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 22 lipca 2025 r. nr SKO Gd/928/25, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Tczew z dnia 2 stycznia 2025 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod wciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 27 listopada 2019 r. Państwo B. i J. L. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki numer [...] obręb [...] dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod ciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej.
D. Z. i T. Z., współwłaściciele działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, w jednobrzmiących pismach z dnia 30 grudnia 2019 r. zgłosili sprzeciw wobec wnioskowanego sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Wskazali, że wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej, bowiem na działce nr [...] znajduje się już zrealizowana w latach 2009-2010 w ramach samowoli budowlanej konstrukcja składająca się ze stalowej konstrukcji wsporczej stalowej belki dwuteowej oraz poruszającego się po niej urządzenia technicznego – ciągnika linowego. Obiekt ten stanowi przedmiot postępowania w sprawie orzeczenia rozbiórki.
Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. inwestor J. L. wyjaśnił, że wniosek o wydanie warunków zabudowy złożony został w ramach nowego procesu inwestycyjnego i dotyczy inwestycji planowanej, a nie już zrealizowanej.
Wójt Gminy Tczew decyzją z dnia 28 września 2020 r., nr RIT.6730.1 164.2019 ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Na skutek odwołania wniesionego przez D. Z. i T. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 21 stycznia 2021 r. SKO Gd/4606/20 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium nakazało organowi I instancji wyjaśnienie, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi zachodzi bowiem wątpliwość, czy przedmiotem wniosku jest istniejący już obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.
Decyzją z dnia 13 lipca 2021 r. nr RIT.6730.1.164.2019 Wójt Gminy Tczew ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod wciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T. Wójt wskazał, że wniosek dotyczy wydania warunków zabudowy dla nowej inwestycji, zatem ewentualne rozstrzygnięcia dotyczące realizacji innej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę nie mają znaczenia. W sprawie spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioskowane zamierzenie jest specyficzną inwestycją uzupełniającą program użytkowy już istniejącej zabudowy (warsztat hydrauliki siłowej).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 6 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/4402/21 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podkreśliło, że nie jest możliwe uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej bez wyraźnego zobowiązania organu w ramach postępowania legalizacyjnego. Pominięcie przez Wójta faktu prowadzenia postępowań przez organy nadzoru budowlanego dotyczących zrealizowanej bez pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej może doprowadzić do uchylenia się przez inwestora od obowiązków nałożonych na niego przez organy nadzoru budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt powinien rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki znajdującej się na działce inwestycyjnej budowli.
Pismem z dnia 4 marca 2022 r. B. i J. L. podkreślili, że to są dwie odrębne inwestycje, zrealizowana i planowana, które różnią się od siebie w zakresie technicznym i projektowym.
Decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. nr RIT.6730.1.164.2019, Wójt Gminy Tczew po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod wciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. nr SKO Gd/4132/22 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium ponownie podniosło wątpliwości co do tożsamości inwestycji nakazując organowi I instancji ustalenie konkretnych różnić w parametrach i lokalizacji inwestycji i wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęcie "alternatywnej konstrukcji wsporczej".
Decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. nr RIT.6730.1.164.2019 Wójt Gminy Tczew ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod wciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotem wniosku jest "alternatywna konstrukcja wsporcza". Z wniosku nie wynika, że warunki zabudowy mają dotyczyć inwestycji już zrealizowanej. Istnienie samowoli budowlanej nie wyklucza wydania warunków zabudowy dla takiej samej, a nie tej samej, inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 23 września 2024 r., SKO Gd/709/24 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium za wyjaśnioną uznało kwestię tożsamości inwestycji, podzielając stanowisko organu I instancji w tym zakresie, a w konsekwencji uznając, że postępowanie w sprawie rozbiórki samowoli budowlanej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Wskazało jednak na zastrzeżenia co do sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego w zakresie przekraczającym trzykrotną szerokość frontu działki i odstąpienia od wyznaczenia wskaźników zabudowy zgodnie z rozporządzeniem.
Decyzją z dnia 2 stycznia 2025 r., nr RIT.6730.1.164.2019, opisaną na wstępie, Wójt Gminy Tczew ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod wciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T.
Organ I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę uzasadnił dodatkowo szerzej przyjęty obszar analizowany oraz podał argumenty uzasadniające odstąpienie od porównywania parametrów, wskaźników zamierzenia z sąsiedztwem ze względu na indywidualny, odmienny charakter zamierzenia. Podtrzymał stanowisko, że postępowanie objęte postanowieniem dotyczącym rozbiórki, prowadzonym przez Nadzór Budowlany nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym na wniosek B. i J. L. w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod ciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T. Z treści wniosku złożonego przez Państwa L. nie wynika, że wnioskodawcy zamierzają uzyskać decyzję dotyczącą obiektu już wybudowanego.
Dalej organ I instancji wskazał, że działka nr [...], obręb [...] jest działką zabudowaną, położoną w zespole zabudowy przy drodze wojewódzkiej, na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z dobudowanym od tyłu obiektem warsztatowym, świadczącym usługi hydrauliczne. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów na działce występują użytki B. Wnioskowane zamierzenie uzupełni istniejący układ zabudowy i zagospodarowanie działki, uzupełni jej program użytkowy, da się pogodzić z charakterem sąsiedztwa, w którym znajduje się różnorodna w formie i gabarytach zabudowa, w tym mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa, a w nieco dalszym sąsiedztwie także usługowa. Nie jest to teren objęty ochroną ze względu na zabytki lub przyrodę. Planowana konstrukcja służyć ma pracy urządzeń warsztatowych - wciągnika mechanicznego o udźwigu maksymalnym 1t, ma umożliwiać transport w jednej płaszczyźnie elementów o wadze 30-300kg do budynku warsztatu.
Teren wnioskowanego zamierzenia to działka położona w wielofunkcyjnym obszarze zabudowy wsi T. Sprawdzono, iż spełnione są warunki wynikające z art. 61 ust 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Gabaryty i forma wnioskowanego zamierzenia ze względu na indywidualny charakter nie mogą być porównywane z zabudową w sąsiedztwie. Nie powodują zmiany dotychczasowej funkcji, przeznaczenia działki nr [...]. W orzecznictwie podkreśla się, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy traktować należy szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na korzyść, na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią pogodzić. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacji funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.
Wnioskowane zamierzenie jest specyficzną inwestycją, uzupełniającą program użytkowy już istniejącej zabudowy na działce nr [...] (warsztat hydrauliki siłowej), która z pewnością nie nadaje terenowi dodatkowych walorów estetycznych, a ze względu na jej charakter nie można mówić o zastosowaniu cech zabudowy istniejącej w sąsiedztwie (dominująca funkcja-mieszkaniowa jednorodzinna) do cech zabudowy powstającej. Przeciwna ocena charakteru tej inwestycji prowadziłaby do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie uzupełniających obiektów budowlanych związanych z istniejącym warsztatem jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna, sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zainwestowana w taki sam sposób - także jako działki z warsztatami hydrauliki siłowej.
W tej sytuacji uznano, że do planowanej inwestycji zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nakazującymi zastosowanie średnich wskaźników lub parametrów istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, ze względu na uwarunkowania obszaru analizowanego przedstawionego w analizie i charakter zamierzenia możliwe jest zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady.
Parametry zamierzenia ustalono zgodnie z wnioskiem. Obszar analizowany wyznaczony został szerzej aniżeli trzykrotna szerokość frontu działki. Analizą objęto cały zasięg mapy dołączonej do wniosku, w tym także działki położone w odległości większej niż 3 x szerokość frontu działki od jej granic, w tym w odległości 200 m od granic działki (tj. analogicznie jak przy obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy do 70 m2).
W analizowanym obszarze poza zabudową mieszkalną znajdują się także działki z zabudową usługową np. działki nr [...]-[...]. Są to różnego rodzaju usługi z odpowiednim do rodzaju prowadzonej działalności usługowej zagospodarowaniem i zabudową.
Warunki zabudowy ustalono na podstawie wniosku, przepisów odrębnych oraz analizy urbanistyczno-architektonicznej. Planowanemu zamierzeniu nie sprzeciwiają się żadne przepisy odrębne.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i T. Z., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez brak wykonania wytycznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 września 2024 r. polegające na wyjaśnieniu, czy nieruchomości "położone w nieco dalszym sąsiedztwie" znajdują się w granicach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego; wskazaniu konkretnej wielkości granic obszaru poddanego analizie, zawarciu w analizie szczegółowego opisu wszystkich działek zabudowanych z obszaru analizy, wyjaśnieniu odstąpienia od ustalenia obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem odwołujących się nie wyjaśniono te kwestii tożsamości inwestycji objętej wnioskiem z konstrukcją znajdującą się na nieruchomości, która była przedmiotem postępowania prowadzonego przed WSA w Gdańsku oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zarzucono brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów, którymi kierował się organ I instancji uznając, że nie są to tożsame inwestycje oraz powiększając analizowany obszar oraz odstępując od ustalenia obowiązującej linii zabudowy.
Wskazano, że w promieniu 60m od zewnętrznych krawędzi działki nr [...], znajdują się działki, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Budynki mieszkalne na działkach nr [...]-[...] są pod względem gabarytów i formy architektonicznej podobne, ponieważ powstawały w dekadzie lat 70-tych ubiegłego wieku. Z kolei budynki mieszkalne w zabudowach zagrodowych na działkach nr [...]-[...] wybudowano w pierwszej połowie XX wieku. Jedyną zabudową usługową jest sklep spożywczy zlokalizowany na działce nr [...], jednakże jest to zupełnie inna usługa, niż warsztat hydrauliki siłowej odnoszący się do usług ciężkich i uciążliwych, który do wykonywania swojej działalności wykorzystuje ciężkie tokarnie, szlifierki, sprężarki, młoty ręczne i pneumatyczne itp. Obszar analizowany wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki pozwala wykazać, jaka zabudowa dominuje na analizowanym terenie oraz jaka zabudowa jest dopuszczalna. Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wyznaczania granic obszaru analizowanego.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. nr SKO Gd/928/25, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało, że jak wynika z wniosku, planuje się zainstalowanie metalowej belki służącej za podporę (konstrukcję), po której poruszać będzie się urządzenie warsztatowe - wciągnik mechaniczny o udźwigu maksymalnym 1 t. Belka metalowa dwuteowa, na której zostanie zainstalowany wciągnik mechaniczny umożliwiać ma transport w jednej płaszczyźnie elementów o wadze 30 - 300 kg do budynku warsztatu. Belka ma znajdować się częściowo w warsztacie, częściowo poza nim, zgodnie ze szkicem. Belka metalowa i urządzenie mechaniczne nie będą wpływać na środowisko. Poziom natężenia hałasu urządzenia podczas pracy nie przekroczy dopuszczalnych norm.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że postępowanie toczące się w sprawie rozbiórki budowli samowolnie wzniesionej na działce nr [...] jest bez znaczenia w tej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tczewie ze względu na niedostarczenie wymaganej dokumentacji w określonym terminie, decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r. wydał nakaz rozbiórki wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę budowli w postaci stalowej konstrukcji wsporczej stalowej belki. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr WOP.77214.2020.GD z 5 września .2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję o rozbiórce i rozstrzygnięcie to jest ostateczne. Postępowanie objęte orzeczeniem o rozbiórce nie jest tożsame z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z treści wniosku nie wynika, by inwestorzy zamierzali uzyskać decyzję dotyczącą obiektu już wybudowanego.
Organ I instancji ponowne prowadząc postępowanie wyjaśnił, że w obszarze analizowanym znajduje się różnorodna w formie i gabarytach zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (między innymi na działkach [..]-[..]) oraz zabudowa zagrodowa (między innymi na działkach [...]-[...]). Niezabudowane są działki [...]-[...]. Większość działek jest dość intensywnie zabudowana. Poza budynkami mieszkalnymi na niektórych działkach występują budynki gospodarcze, garażowe, warsztatowe związane z działalnością gospodarczą (np. na działce nr [...] - usługi hydrauliczne L.). Według informacji od wnioskodawców z dnia 15 stycznia 2020 r., warsztat istniejący na działce nr [...], został wybudowany w 1986 r., prowadzona jest w nim działalność warsztatu hydrauliki siłowej, były w nim naprawiane podnośniki do ciągników i siłowniki o wadze powyżej 100 kg z użyciem wciągnika mechanicznego. Wnioskowane zamierzenie jest związane z obecną już funkcją i rodzajem prowadzonej na działce działalności.
Podano w analizie, że Państwo Z. wyrażają sprzeciw wobec wnioskowanego na działce nr [...] sposobu zabudowy; mieszkańcy budynku mieszkalnego na działce nr [...] są narażeni na hałas i wibracje związane z pracą wciągnika mechanicznego.
Granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie zasadniczej skala 1: 1000 - załącznik nr 3 do decyzji, przy czym analizą objęto cały zasięg mapy dołączonej do wniosku, w tym także działki położone w odległości większej, niż 3x szerokość frontu działki (3 x 19,80 m = 59,4 m) od jej granic. Wzięto pod uwagę konkretne lokalizacje sąsiedztwa o zbliżonych funkcjach i sposobach zagospodarowania (działalności usługowo - produkcyjne), na działach dostępnych z tej samej drogi publicznej - droga wojewódzka nr [...] we wsi T. (ul. [...]) oraz z drogi publicznej ul. [...]. Stwierdzono, iż - na działce nr [...] obręb [...] prowadzona jest działalność usługowa, naprawa samochodów ciężarowych; na działce nr [...] obręb [...] znajduje się sklep spożywczo-przemysłowy; na działce nr [...] obręb [...] znajduje się działalność usługowa - sprzedaż samochodów. W miejscowości T., wzdłuż drogi wojewódzkiej usytuowane są po obu jej stronach działki mieszkaniowo - usługowe z zabudową zrealizowaną w różnych okresach czasu, o zróżnicowanych parametrach, występują działki z zabudową mieszkaniową z towarzyszącymi, różnorodnymi działalnościami usługowymi. Zabudowa i zagospodarowanie tworzą zwarty kompleks wielofunkcyjny. Podkreślono, że nie ma uzasadnienia dla ograniczania obszaru analizowanego wyłącznie do mechanicznie i formalistycznie wyznaczonego obszaru w odległości 3 x szerokości frontu działki objętej wnioskiem. W tak wyznaczonych (poza minimum) granicach obszaru analizowanego występują działki zabudowane głównie z zabudową jednorodzinną o różnych gabarytach i formie. W nieco dalszym sąsiedztwie występują także obiekty usługowe - handlowe, pocztowe, na działce nr [...] prowadzona jest działalność usługowa związana z usługami hydraulicznymi. Na działkach nr [...]-[...] także prowadzona jest różnego rodzaju działalność usługowa. Planowana budowa obiektu budowlanego w postaci konstrukcji metalowej dla wciągnika mechanicznego, związana z prowadzoną na działce nr [...] działalnością usługową utrzymuje dotychczasową funkcję terenu (mieszkaniowo-usługową z prowadzoną działalnością - usługami hydraulicznymi) utrzymuje dotychczasowe faktyczne przeznaczenie terenie działki, uzupełnia program użytkowy zabudowanej już wcześniej działki (budynek mieszkalny oraz warsztatowy). Na podstawie występującej już na działce nr [...] zabudowy można ustalić warunki zabudowy. Natomiast punktem odniesienia dla nowego wnioskowanego zamierzenia nie może być sąsiednia zabudowa mieszkaniowa z uwagi na oczywistą odmienność funkcji, inne wymagania techniczne; nie można także analizować korelacji zastanych funkcji usługowych w analizowanym obszarze z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych. Wnioskowane zamierzenie planowane do realizacji w istniejącym zakładzie - warsztacie hydrauliki siłowej ma niewielki wpływ na dominującą w analizowanym obszarze funkcję mieszkaniową i nie stanowi istotnego wyłomu w ukształtowanym na tym terenie ładzie przestrzennym. Autor analizy ostatecznie uznał, że dla wnioskowanego zamierzenia są spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; planowana inwestycja we wnioskowanych parametrach i w zakresie ustalonych warunków zabudowy jest do pogodzenia z wymogami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; nie pogorszy w istotny sposób zastanego stanu zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie (w obszarze analizowanym). Ze względu na indywidualny charakter oraz rodzaj zamierzenia przyjęto parametry, jak we wniosku.
Ustalenia analizy przeniesiono do decyzji o warunkach zabudowy, i tak – ze względu na rodzaj zamierzenia i jego specyfikę nie ustalono obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy, natomiast gabaryty - a) wysokość pionowej belki – nie wyżej niż 4,10 m od poziomu terenu; b) długość belki poziomej - nie większa niż 6,0 m od lica ściany istniejącego budynku usługowego; c) powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu - nie dotyczy.
Kolegium wskazało, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Taka sytuacja zdaniem Kolegium nie zachodzi, w związku z czym orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, D. i T. Z. zarzucili:
1. naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia tożsamości inwestycji objętej wnioskiem z konstrukcją znajdującą się na nieruchomości, która była przedmiotem postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie skargi na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowalnych,
2. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału w sposób dowolny i autorytarny, a nie swobodny i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów, którymi kierował się organ I instancji uznając, że nie są to tożsame inwestycje oraz powiększając analizowany obszar oraz odstępując od ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy,
3. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na zakwalifikowaniu inwestycji jako budowli, podczas gdy w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku sami wnioskodawcy kwalifikowali je jako urządzenie techniczne, niewymagające pozwolenia na budowę. Wątpliwości co do charakteru inwestycji mają znaczenia dla samej możliwości prowadzenia postępowania, z uwagi na przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
4. niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym powiększeniu obszaru analizowanego bez racjonalnego uzasadnienia oraz odstąpienia od ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, w tym w szczególności ustalenie funkcji terenu w oparciu o wpis w ewidencji działalności gospodarczej, a nie zgodnie z prawem zagospodarowanie terenu.
Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
Skarżący podtrzymali prezentowane w toku postępowania stanowisko, że w sprawie mamy do czynienia z próbą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.
W ocenie skarżących Wójt nie wykonał w sposób prawidłowy zaleceń Kolegium wynikających z poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, a organ II instancji zmienił dotychczasowe stanowisko w sprawie i pominął te zaniechanie.
Skarżący podtrzymali również swoje stanowisko, iż w sprawie obszar analizowany został ustalony nieprawidłowo. Szerokość frontu działki nr [...], obręb [...], gmina T., wynosi ok. 19,5 - 20,0 m. Zatem granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki obejmują obszar w promieniu 60 m od zewnętrznych krawędzi działki nr [...]. Stanowią go działki nr [...]-[...], a także częściowo działki nr [...]-[...]. Na działkach nr [...]-[...] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast na działkach [...]-[...] zabudowa zagrodowa. Działki nr [...]-[...] nie są zabudowane. Jedyną zabudową usługową jest sklep spożywczy zlokalizowany na działce nr [...], jednakże jest to zupełnie inna usługa, niż warsztat hydrauliki siłowej odnoszący się do usług ciężkich i uciążliwych, który do wykonywania swojej działalności wykorzystuje ciężkie tokarnie, szlifierki, sprężarki, mioty ręczne i pneumatyczne oraz inne tego typu urządzenia i narzędzia. Co więcej, wykraczając poza obszar analizowany, czyli poczynając od nieruchomości położonej przy ul. [...] - działka nr [...], obręb [...], gmina T., do granicy działki [...] z drogą publiczną powiatową - miejsce skrzyżowania drogi publicznej powiatowej z drogą publiczną wojewódzką nr [...] na odcinku blisko 740m nie znajduje się jakakolwiek zabudowa usługowa (z wyłączeniem przywołanego sklepu, a tym bardziej zabudowa podobnej funkcji usług. W ocenie skarżących obszar analizowany wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki pozwala wykazać jaka zabudowa dominuje w analizowanym obszarze i jaka zabudowa jest na tym terenie dopuszczalna.
W ocenie strony skarżącej, bezzasadne było objęcie analizą urbanistyczną przez organ I instancji, a co zostało zaakceptowane przez organ II instancji - w decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości sąsiednich, tj. działki nr [...] obręb [...], gmina T. oraz działki nr [...] obręb [...], gmina T. (powstałej z podziału działki nr [...]), w celu wykazania spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na działce nr [...] obręb [...], gmina T., prowadzona jest działalność gospodarcza zarejestrowana w dniu 14 marca 2018 r., natomiast na działce nr [...] obręb [...], gmina T. działalność została zarejestrowana w dniu 10 listopada 2017 r. W obu przypadkach inwestycje związane z prowadzeniem tej działalności nie uzyskały decyzji o warunkach zabudowy, mimo że na analizowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym brak jest podstaw, aby traktować przedmiotowe działki jako nieruchomości o ustalonej funkcji usługowej, potwierdzonej decyzją administracyjną.
W szczególności działka nr [...] obręb [...], gmina T. ma powierzchnię zaledwie ok. 300 m2, z czego 72 m2 zajmuje budynek mieszkalny. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, a w przypadkach określonych przepisami - uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanym przypadku brak jest informacji o dokonaniu jakichkolwiek formalnych czynności w tym zakresie, co oznacza, że budynek zachowuje status obiektu mieszkalnego. Tym samym, sam fakt zarejestrowania działalności gospodarczej pod danym adresem nie skutkuje zmianą przeznaczenia nieruchomości ani jej kwalifikacji funkcjonalnej na potrzeby analizy urbanistycznej w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Uwzględnienie przedmiotowych działek w obszarze analizowanym na potrzeby wydania decyzji WZ narusza zatem zasadę dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji — przesłanki dopuszczalności lokalizacji inwestycji w trybie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143 dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przede wszystkim bezzasadne są zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D0z.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, czy wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Wbrew zarzutom skargi, kwestia ta została w sprawie dostatecznie wyjaśniona. Bezsporne jest, organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia technicznego związanego z warsztatem posadowionym na terenie zabudowanej działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości T., gm. T. Wydawane w jego toku rozstrzygnięcia poddawane były kontroli legalności przez tutejszy Sąd. W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 949/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r., nr WOP.7721.4.2020.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Z wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 11 czerwca 2025 r. wynika, że na działce znajduje się wybudowany w 1986 r. budynek warsztatowy dwukondygnacyjny, zawierający garaż, magazyn, warsztat i szatnię dla pracowników. Częściowo w budynku oraz częściowo na zewnątrz budynku w latach 2009 - 2010 została wykonana stalowa konstrukcja wsporcza pod wciągarkę, składająca się z belki oraz słupa znajdującego się przy ogrodzeniu działki nr [...] od strony działki nr [...], która stała się przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki.
Ponieważ inicjujący niniejsze postępowanie wniosek Państwa B. i J. L. o wydanie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na budowie konstrukcji wsporczej pod wciągnik mechaniczny w postaci metalowej belki poziomej i pionowej, na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina T., zdaniem skarżących zachodzi tożsamość przedmiotów spraw. Ze stanowiskiem tym jednak nie można się zgodzić, bowiem co innego wynika z wniosku inwestorów o wydanie warunków zabudowy. Z wniosku wynika jednoznacznie, że B. i J. L. wnieśli o wydanie warunków zabudowy dla nowej inwestycji, a nie tej już zrealizowanej. Wobec inwestycji zrealizowanej inwestorzy kwestionują zasadność nakazu rozbiórki, korzystając z przysługujących im środków prawnych. Niezależnie od tego, wnieśli o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, którą mogą choć nie muszą zrealizować w przyszłości. Nie oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tej sprawie będzie mogło w jakikolwiek sposób posłużyć legalizacji już istniejącej budowli, gdyż decyzja ta dotyczyć ma nowej inwestycji, a nie zrealizowanej. Należy podkreślić, że w świetle art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dni 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej u.pz.p., ustalanie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ orzekający w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wskazanym we wniosku rodzajem inwestycji oraz jej lokalizacją, tj. określonym we wniosku terenem, na którym ma być zrealizowana inwestycja. Skoro z wniosku wynika, że dotyczy on planowanej inwestycji, a nie budowli już istniejącej objętej postępowaniem nadzoru budowlanego, to organ jest tym żądaniem związany, co wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art.61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu. Nie ma więc podstaw do tego, aby utożsamiać objętą wnioskiem inwestycję z inwestycją już zrealizowaną, nie wynika to bowiem z wniosku o wydanie warunków zabudowy, który zakreśla granice sprawy.
Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku samowolnej realizacji na danej nieruchomości takiej samej inwestycji jak objęta wnioskiem. Żaden przepis ustawy nie przewiduje w swej treści zakazu rozpoznania i uwzględnienia takiego wniosku. Zakaz taki nie wynika również z interpretacji przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 tej ustawy, dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, samodzielnym i niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i jest jedną z wielu przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2825/01, który choć wyrażony na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zachowuje aktualność także i na gruncie ustawy obecnie obowiązującej, że "choć ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji następuje zawsze dla inwestycji zamierzonej, a nie już zrealizowanej, to okoliczność ta nie wyłącza możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku istnienia na nieruchomości samowolnie zrealizowanej inwestycji, odnośnie której orzeczono nakaz rozbiórki. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie działki samowolnie zabudowanej, zakaz taki zostałby przez ustawodawcę w treści ustawy zamieszczony, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyłączenia możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do stosowania takiego zakazu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Istnienie tego przepisu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę i legalizacji w ten sposób samowoli budowlanej. Uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w takim przypadku, nie może zatem doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej. Skoro możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie istnieje, nie może ona zatem stanowić argumentu przemawiającego za odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu."
Zasadnicze znaczenie ma zatem treść wniosku o wydanie warunków zabudowy, z której to treści nie wynika, że wnioskodawcy zamierzają uzyskać decyzję dotyczącą obiektów już wybudowanych. Istnienie na przedmiotowej działce budowli będącej samowolą budowlaną nie pozbawia inwestorów prawa uzyskania w formie decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy w tym miejscu będą mogli realizować tożsamą z istniejącą już inwestycję, po dokonaniu rozbiórki (o ile zostanie ona ostatecznie i prawomocnie orzeczona). Zatem fakt samowolnej realizacji inwestycji na danej nieruchomości nie wyklucza możliwości rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takiej samej inwestycji przewidzianej do realizacji na tej samej nieruchomości.
Przechodząc do dalszych kwestii, wskazać należy, że kluczowym w sprawie zagadnieniem jest weryfikacja stanowiska organów co do zastosowania normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) ze względu na rodzaj przewidzianej przez stronę inwestycji, tj. konstrukcji wsporczej pod wciągarkę składającą się z belki i słupa w ramach warsztatu hydrauliki siłowej.
Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, w tym: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi zatem istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).
Planowana inwestycja polega na zainstalowaniu metalowej belki służącej za podporę (konstrukcję), po której poruszać będzie się urządzenie warsztatowe - wciągnik mechaniczny o udźwigu maksymalnym 1 t. Belka metalowa dwuteowa, na której zostanie zainstalowany wciągnik mechaniczny umożliwiać ma transport w jednej płaszczyźnie elementów o wadze 30 - 300 kg do budynku warsztatu. Belka ma znajdować się częściowo w warsztacie, częściowo poza nim, zgodnie ze szkicem. Urządzenie ma służyć potrzebom warsztatu znajdującego się na działce, w którym świadczone są usługi hydrauliki siłowej.
Jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) jeśli chodzi o rodzaj zabudowy to takową jest m.in. zabudowa usługowa. W przepisach u.p.z.p. oraz wykonawczych brak definicji zabudowy usługowej. Ustalając znaczenie pojęcia "usług" w przypadku, gdy brak jest definicji legalnej na potrzeby zagospodarowania przestrzennego celowe jest odwołanie do słownikowego znaczenia tego pojęcia. W Encyklopedii PWN usługi określono jako ekonomiczną działalność gospodarczą, która nie polega na wytwarzaniu dóbr materialnych, ale ma charakter świadczeń osób fizycznych i prawnych na rzecz innych osób – vide wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1564/18. Dalej – przepisy nie różnicują usług uciążliwych i nieuciążliwych, choć takie określenie usług jest stosowane choćby w tworzeniu norm planu miejscowego. Niewątpliwie jednak funkcja usługowa nie ma charakteru jednolitego, gdyż w zależności od rodzaju usług świadczonych, może mieć zróżnicowany zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.
Co do zasady, działalność warsztatu hydrauliki siłowej, negatywnie wpływa na otoczenie, generując hałas, zapachy, wibracje, i obniżając komfort życia okolicznych mieszkańców. Są to więc usługi o znacznej uciążliwości dla otoczenia. W tej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera to, czy tak planowana inwestycja wpisuje się w zastaną na danym terenie funkcję. Na terenach mieszkaniowych działalność usługowa nie powinna bowiem ograniczać realizacji podstawowej funkcji – czyli zapewnienia możliwości odpoczynku i spokojnego przebywania w mieszkaniach.
Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem".
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).
Front działki inwestycyjnej wynosi około 20m (w analizie wskazano około 19,80 m). Granice obszaru analizowanego zgodnie z powyższym przepisem powinny wynosić minimum 60 m, jako trzykrotność szerokości frontu działki. Tymczasem obszar analizowany wokół wnioskowanej działki został wyznaczony w analizie urbanistycznej w odległości 200 m od jej granic. Wobec tego wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, regułę, której zastosowanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustawodawca ustanawia także zasadę, że granice obszaru analizowanego nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki, co jednocześnie pozwala na wyznaczenie go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku (por. przykładowo wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego większego aniżeli wskazane minimum. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in., takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy zatem widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r., II OSK 141/16; 26 października 2017 r., II OSK 2711/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność frontu działki jest dopuszczalne również w przypadku zabudowy rozproszonej, gdy rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem. Obowiązkiem organu jest zatem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Przyjęcia obszaru większego niż minimalny, nie można bowiem traktować jako naruszenia prawa, jeśli znajduje to uzasadnienie w okolicznościach sprawy i nie będzie prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko, nie można zatem formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Należy też przypomnieć o proporcji pomiędzy wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a zasadą zachowania ładu przestrzennego wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz o stosowaniu wykładni celowościowej. Restrykcyjna, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od okoliczności i wymogów konkretnej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2010 r., II OSK 860/09). Z drugiej jednak strony, chociaż powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum jest dopuszczalne, to jednak wymaga szczegółowego uzasadnienia, zgodnego z postulatami zachowania ładu przestrzennego. Powiększanie natomiast obszaru w celu "poszukiwania uzasadnienia" dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest nieprawidłowe.
Ze sporządzonej w tej sprawie analizy nie wynika, aby celem poszerzenia obszaru analizowanego były względy inne, aniżeli poszukiwanie uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Układ wsi T., jak wskazuje się w analizie, obejmuje zabudowę usytuowaną po obu stronach drogi wojewódzkiej (ul. [...]), w granicach tego układu znajdują się działki z zabudową mieszkaniową, zagrodową, usługową, tworzące całość układu przestrzennego, co do zasady wielofunkcyjnego. Cechą charakterystyczną takich jak wieś T. układów przestrzennych jest występowanie różnych funkcji w bezpośrednim sąsiedztwie, gdyż zabudowa powstawała w różnym czasie, a towarzyszące zabudowie mieszkaniowej funkcje usługowe lokowane były wg pojawiających się potrzeb na poszczególnych działkach wcześniej mieszkaniowych czy też zagrodowych związanych z obsługą gospodarstw rolnych. Struktura przestrzenno-funkcjonalna wsi T. – przemieszanie funkcji mieszkaniowej i zagrodowej wynika z jej genezy i warunków geograficznych. Istniejąca przestrzenna struktura związana z położeniem siedlisk i działek budowlanych mieszkaniowych oraz mieszkaniowo-usługowych czy wyłącznie usługowych wzdłuż drogi jest charakterystyczne dla tej miejscowości. Przemieszanie funkcji obiektów, w tym pojawienie się funkcji usługowych, nierolniczych wynikało z zachodzących na terenie wiejskim procesów, w tym zmianami w profilu działalności gospodarczej na terenach wiejskich. Poszerzenie obszaru analizowanego uzasadniono strukturą funkcjonalno-przestrzenną układu przestrzennego wsi T.
Rzecz jednak w tym, że bardziej szczegółowa analiza charakteru zabudowy w odniesieniu do poszczególnych działek w obszarze analizowanym nie potwierdza ogólnej tezy o wielofunkcyjnym układzie przestrzennym wsi T., a wskazuje na dominującą funkcję mieszkaniową i zagrodową z niewielkim udziałem usług o charakterze nieuciążliwym. Z analizy wynika, że przeważającą na tak szeroko zakreślonym obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, a działalność usługowa prowadzona jest jedynie na trzech nieruchomościach. Na działce nr [...] prowadzona jest działalność polegająca na sprzedaży samochodów, na działce nr [...] zaś sklep spożywczo-przemysłowy. Żadna z tych funkcji nie kłóci się z funkcją mieszkaniową. Z kolei na działce [...], położonej najdalej od działki inwestycyjnej, na obrzeżach tak szeroko wyznaczonego obszaru analizowanego, o powierzchni, jak wskazano w skardze, 300 mkw, z czego 72 mkw zajmuje budynek mieszkalny, prowadzona jest, zgodnie z ustaleniami urbanisty, działalność polegająca na naprawie samochodów ciężarowych. Pozostałe działki wsi T., cechuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. To zatem zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa jest funkcją dominującą na danym obszarze. Nadto, jak wynika z załącznika graficznego do analizy, nieruchomości wsi T. znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej zespołu zabudowy ruralistycznej wsi T. według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu zasadnie zarzucają skarżący brak dostatecznego uzasadnienia dla poszerzenia obszaru analizowanego. Charakter planowanego przeznaczenia nieruchomości na usługi o charakterze uciążliwym i jej położenie wśród ścisłej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, przemawiają przeciwko poszerzaniu obszaru analizowanego ponad zasadniczą jego wielkość. Organ powinien zatem ponownie sporządzić analizę urbanistyczną, ograniczając jej obszar do wymaganego minimum.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni też, że wzorem dla ustalenia funkcji nie może być sposób użytkowania działki inwestycyjnej, na której znajduje się warsztat hydrauliki siłowej, skoro zgodność takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości jest w istocie przedmiotem sprawy, i dla którego to sposobu poszukuje się wzoru w obszarze analizowanym, a zatem poza granicami działki inwestycyjnej.
Nie można też zgodzić się, że planowana budowa "uzupełnia program użytkowy" zabudowanej już wcześniej działki inwestycyjnej nr [...]. Planowane zamierzenie nie tyle uzupełnia program użytkowy nieruchomości, co go intensyfikuje w kierunku usług uciążliwych, które nie dają się pogodzić z funkcją mieszkaniową i zagrodową.
W tym miejscu należy podkreślić, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania występującej w obszarze funkcji zabudowy, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2563/18, 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1572/19). Aby odpowiedzieć, czy proponowana zabudowa kontynuuje zabudowę zastaną, należy uwzględnić charakter zabudowy już istniejącej. A występuje wprawdzie zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowa, ale jednak w zdecydowanie mniejszym zakresie i o innej skali oddziaływania na środowisko (usługi nieuciążliwe). Należy też zauważyć, że u.p.z.p. przewiduje ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Takim przepisem jest art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało ukształtowane względnie spójne stanowisko, zgodnie z którym kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, to jednak uzupełnienie to nie może wchodzić w kolizję z funkcjami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (por. m.in. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11; 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19 oraz 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1114/20). Jeśli w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, a dodatkowo występuje zabudowa usługowa o charakterze nieuciążliwym, to zabudowa usługowa o charakterze uciążliwym nie stanowi kontynuacji ani uzupełnienia zastanej na danym obszarze funkcji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji ustalenia, że w obszarze analizowanym, prawidłowo wyznaczonym, występuje zabudowa usługowa o charakterze uciążliwym.
Końcowo wskazać należy na jeszcze jedną kwestię, niepodnoszoną w skardze. Otóż jak wynika z załącznika graficznego do analizy, nieruchomości wsi T. znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej zespołu zabudowy ruralistycznej wsi T. według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji znajduje się poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu jednak w świetle ustaleń studium wskazujących na objęcie tego obszaru strefą ochrony konserwatorskiej, kwestia ta wymagałaby dodatkowego wyjaśnienia. Przy czym obowiązek ten zaktualizowałby się wówczas dopiero, gdyby spełnione zostały pozostałe przesłanki do wydania pozytywnej dla inwestorów decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku, gdyby okazało się, że obszar lub obiekty są jednak objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują wydanie decyzji o warunkach zabudowy po uprzednim uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy).
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni wykładnię prawa i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.
W punkcie drugim wyroku Sąd na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądził na rzecz skarżących, kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Na kwotę tę składały się: wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł.