II SA/GD 791/22

II SA/Gd 791/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 17/23 - Postanowienie NSA z 2023-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2022 r., nr WI-I.7843.3.37.2022.AR w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 22 września 2021 r. P. K. (dalej: "Zgłaszający", "Inwestor", "Strona", "Skarżący") zgłosił Staroście Kościerskiemu (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku gospodarczego oraz rozbiórce budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W. w gminie Kościerzyna.
Postanowieniem z 5 października 2021 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 2 i 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia
o wyszczególnione w postanowieniu informacje i dokumenty, w terminie do 31 stycznia 2022 r.
W odpowiedzi na wniosek Zgłaszającego o wydłużenie terminu do uzupełnienia zgłoszenia Starosta postanowieniem z 25 stycznia 2022 r. zmienił swoje postanowienie
z 5 października 2021 r. ustalając nowy termin uzupełnienia zgłoszenia do 31 marca
2022 r.
W dniu 28 marca 2022 r. Strona uzupełniła zgłoszenie z 22 września 2021 r.
Decyzją z 4 kwietnia 2022 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 2 i 5c Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku gospodarczego oraz rozbiórce budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W. w gminie Kościerzyna.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że badając kompletność zgłoszenia stwierdził, iż nadal nie czyni ono zadość wymaganiom przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że Zgłaszający został zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia na mocy postanowienia z 5 października 2021 r.
W ocenie Starosty przesłany przez Stronę nowy formularz zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2) w dalszym ciągu zawiera błędy i braki. Wskazany przez Zgłaszającego termin rozpoczęcia robót budowlanych (1 kwietnia 2022 r.) nie spełnia wymagań określonych w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto w danych nieruchomości nie określono w sposób prawidłowy identyfikatora działki ewidencyjnej, ponieważ nie wskazano jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy). Również w przesłanym przez Stronę oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wskazano prawidłowego identyfikatora działki ewidencyjnej (brak nazwy jednostki ewidencyjnej - nazwy gminy).
Organ pierwszej instancji wskazał, że w postanowieniu z 5 października 2021 r. wezwał Zgłaszającego do uzupełnienia wniosku o brakujące rysunki. Starosta przyznał,
że Strona uzupełniła zgłoszenie o rysunki elewacji ("widok od strony działki [...]", "widok od strony działki [...]", "załącznik nr 03L", "załącznik nr 02 A", "załącznik nr 02"), jednak
w dalszym ciągu brakuje rysunków jednej elewacji i przekroju projektowanego budynku.
Odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji podał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zdaniem Starosty z przedłożonych przez Zgłaszającego rysunków wynika,
że projektowany budynek nie spełnia definicji budynku gospodarczego, ponieważ ma posiadać poddasze nieużytkowe.
Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] (obręb ewidencyjny W., gmina Kościerzyna), która jest zlokalizowana na obszarze Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego. Starosta przyznał, że 27 stycznia 2022 r. Strona otrzymała pozytywną opinię dla projektowanego budynku gospodarczego, lecz w piśmie tym wskazano, że projektowany budynek ma posiadać poziome deskowanie ścian parteru oraz pionowego deskowania ścian szczytowych obiektu. Tymczasem z przedstawionych przez Zgłaszającego rysunków elewacji nie ma możliwości zweryfikowania, czy projektowany budynek spełnia wymagania określone w uzgodnieniu z 27 stycznia 2022 r.
W ocenie organu pierwszej instancji przesłany przez Stronę formularz zgłoszenia rozbiórki (PB-4) w dalszym ciągu zawiera błędy, ponieważ w danych nieruchomości nie wskazano w sposób prawidłowy identyfikatora działki ewidencyjnej - nie wskazano jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy).
Mając powyższe na uwadze Starosta podsumował, że nie ma możliwości dokonania oceny, czy zgłaszany obiekt stanowi budynek rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji uznał tym samym,
że zgłoszenie z 22 września 2021 r. nadal nie jest kompletne, a Zgłaszający nie wywiązał się obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w zakresie i terminie ustalonym w postanowieniu
z 5 października 2021 r.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 27 lipca 2022 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego wskazując,
że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Podkreślono, że ponieważ kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5c i 6 Prawa budowlanego zwrotu "wnosi sprzeciw" oznacza,
iż wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz ma on obowiązek wnieść sprzeciw w każdym przypadku, gdy w wyniku ustalenia okoliczności sprawy wystąpi którakolwiek z okoliczności wymienionych w tych przepisach.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę,
że złożone przez Stronę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy). Nieprawidłowo wypełnione lub zawierające braki oświadczenie narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego
w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r.
w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 1170). Także brak jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy) we wniosku o pozwolenie na budowę narusza art. 30 ust. 4e Prawa budowlanego
w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r.
w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (Dz. U. z 2021 r., poz. 304). Z kolei brak jednostki ewidencyjnej w formularzu zgłoszenia rozbiórki narusza art. 31 ust. 1e Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie określenia formularza zgłoszenia rozbiórki (Dz. U. z 2021 r., poz. 314).
Wojewoda wskazał, że konieczność dołączenia wszystkich rysunków elewacji oraz charakterystycznych przekrojów wynikała z art. 30 ust. 2a pkt 2 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego braki i nieprawidłowości, o których usunięcie postanowieniem z 5 października 2021 r. wzywał organ pierwszej instancji, miały oparcie
w obowiązujących przepisach prawa, a ponieważ nie zostały one usunięte w wyznaczonym w postanowieniu terminie, Starosta zasadnie na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego wniósł sprzeciw.
Wojewoda wskazał, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbiórce budynku gospodarczego i budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] (obręb ewidencyjny W., gmina Kościerzyna). Z dołączonych do zgłoszenia szkiców wynika, że wysokość planowanego budynku wyniesie 6,00 m i będzie on przykryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 45°. Obiekt będzie posiadał strych określony jako nieużytkowy. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z uchwałą nr VIII/114/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W. gmina Kościerzyna, działka inwestycyjna położona jest na obszarze jednostki urbanistycznej 10.R - tereny rolnicze, gdzie dopuszczono zabudowę towarzyszącą obejmującą jeden na działce budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 powiązany ze specjalistyczną gospodarką rolną niewymagającą posiadania areału gruntów rolnych. Mając to na uwadze Wojewoda ocenił, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej na podstawie przedłożonych do zgłoszenia dokumentów nie można stwierdzić, czy przedmiotowy budynek gospodarczy o wysokości 6,00 m z poddaszem jest budynkiem parterowym.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w Prawie budowlanym brak jest legalnej definicji "budynku parterowego", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, niemniej jednak słowo "parter" należy tłumaczyć jako pierwszą kondygnację nadziemną stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku, a zgodnie z wykładnią językową "parterowy" oznacza mający tylko parter. Aby przesłanka budynku parterowego była spełniona, obiekt taki powinien więc mieć jedną kondygnację. Dalej Wojewoda wskazał, że pojęcie kondygnacji jest zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) - dalej: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.". Zgodnie z tym przepisem przez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.
Organ odwoławczy podkreślił, że kwalifikacja prawna inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Organy architektoniczno-budowlane uprawnione są bowiem do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Sama deklaracja inwestora nie może przesądzać o rzeczywistym charakterze inwestycji. Zdaniem Wojewody określenie przez Inwestora poddasza jako strychu nieużytkowego nie może decydować o kwalifikacji inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany na podstawie złożonej dokumentacji winien jest ustalić samodzielnie charakter obiektu. Nie może mieć miejsca bowiem sytuacja,
w której na skutek takiego czy innego określenia przez inwestora funkcji poddasza planowanego budynku gospodarczego, mającej kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy budynek mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą
a funkcją przypisaną przez inwestora, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy w przypadku ustalenia, że roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu zwolnień od pozwolenia na budowę organ architektoniczny winien jest wnieść sprzeciw.
Zdaniem organu odwoławczego przy uwzględnieniu całkowitej wysokości budynku (6,00 m) oraz fakcie, że będzie on posiadał poddasze - zgłaszany obiekt budowlany należy uznać za dwukondygnacyjny. Wskazano, że kondygnacja poddasza wpisuje się w definicję kondygnacji, o której mowa w § 3 pkt 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz spełnia wymogi dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określonych w § 72 tego rozporządzenia, jako że wysokość poddasza przekroczy 2,2 m. Tym samym,
z przedstawionych przez Inwestora rysunków i szkiców planowanej inwestycji nie sposób wywieść, że zgłaszany budynek jest parterowy. Przeciwnie, na podstawie powyższych ustaleń można stwierdzić, że zarówno wysokość budynku, jak i wysokość poddasza spełnia warunki konieczne dla realizacji dodatkowej kondygnacji z pomieszczeniami przeznaczonych na pobyt ludzi. Takie ustalenie prowadzi do wniosku, że planowany budynek będzie posiadał dwie kondygnacje, a tym samym jego realizacja jest możliwa wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.
Dodatkowo Wojewoda zauważył, że na przedłożonym przez Inwestora szkicu sytuacyjnym sporządzonym na mapie do celów informacyjnych przedstawiono budynek
o wymiarach 5,1 m x 6,8 m, natomiast na rysunku rzutu parteru oraz poddasza przedstawiono budynek o wymiarze zewnętrznym 5 m x 7 m. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie budynek gospodarczy ze względu na jego powierzchnię mieści się
w katalogu robót na zgłoszenie, niemniej nie może być tak, że nie można jednoznacznie określić na podstawie złożonych dokumentów, jaki budynek jest przedmiotem wniosku.
W skardze na decyzję organu odwoławczego P. K. za błędne uznał stanowisko organów, że budowa wolnostojącego budynku o powierzchni do 35 m2 nie jest zawarta w katalogu robót zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zawartych w art. 29-31 Prawa budowlanego, gdzie wymienione są roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 14 tej ustawy wymieniono bowiem budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m2 jako niewymagających pozwolenia na budowę, natomiast wymagające zgłoszenia.
Skarżący nadmienił, że od 2022 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i dodatkowo po wylewie, co powinno spotkać się z zrozumieniem urzędników. Zdaniem Skarżącego można było wezwać go do uzupełnienia braków, a nie wnosić sprzeciw.
W ocenie Strony niewpisanie nazwy gminy w jednostce ewidencyjnej można było skorygować po poinformowaniu go o zaistniałym niedociągnięciu.
Za błędne uznano również stanowisko o wymaganiach wysokości kondygnacji poddasza, gdyż jest ona mniejsza od 2,00 m, czyli nie uznaje się jej za kondygnację, a to zostało ujęte w uzasadnieniu. Również różnica w wymiarach (na szkicu 5,1 m x 6,8 m, a na rysunku parteru 5 m x 7 m) spełnia wymagania powierzchni do 35 m2.
Skarżący podkreślił, że urzędnicy powinni pomagać petentom, w tym wzywać do uzupełnienia braków, co skutkowałoby niewdrażaniem postępowania związanego ze złożeniem skargi. W ocenie Strony wezwanie do uzupełnienia braków lub wyjaśnienia sprawy nie jest dużym problemem. Podsumowując zarzucono, że przedstawione w decyzji uzasadnienie jest błędne i niezgodne z przepisami w tym zakresie.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 27 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kościerskiego
z 4 kwietnia 2022 r., którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez P. K. zamiaru budowy wolnostojącego budynku gospodarczego
i rozbiórki budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W. w gminie Kościerzyna.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), z których wynika, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynika z art. 28
ust. 1 Prawa budowalnego. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 tej ustawy. Niektóre z nich nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie do innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach. Wyrazem tego jest krótki, zaledwie 21-dniowy termin dla organu przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu, i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych w ustawie przesłanek.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowalnego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć (art. 30 ust. 2a) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11, oraz
w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia
i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. W pkt 5
ust. 2a wyszczególniono również, jakie dokumenty (w tym które części projektu budowlanego) należy dołączyć do zgłoszenia niektórych robót budowlanych ze względu na bardziej skomplikowany ich charakter. W ten sposób ustawodawca doprecyzował wymagania formalne związane ze zgłoszeniem wykonywania robót i obiektów budowlanych, które uzasadnione są chęcią uniknięcia nieprawidłowości w działaniu organów stosujących przepisy, na których wymogi te się opierają.
W zależności od charakteru i rodzaju inwestycji organ może określić także inne wymogi niż te, które zostały wymienione w omawianym przepisie. Celem postępowania
w sprawie zgłoszenia jest bowiem ustalenie przez organ, czy zamierzone budowa lub roboty budowlane odpowiadają wymaganiom prawa i mogą być realizowane czy też powinien on nie dopuścić do ich realizacji. Dlatego też składany przez inwestora wniosek powinien zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2634/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ musi więc sprawdzić, czy wszystkie wymagania, w tym co do dokumentacji, inwestor spełnił. Jeżeli tak się nie stało, w pierwszej kolejności organ powinien umożliwić zgłaszającemu dokonanie koniecznych uzupełnień. W pewnych sytuacjach może zachodzić konieczność ustalenia dłuższego okresu na dokonanie wymaganych czynności, a nawet przedłużenia, na wniosek zgłaszającego, terminu do uzupełnienia zgłoszenia (co miało miejsce w niniejszej sprawie).
Zarówno w art. 30 ust. 2, jak i w ust. 3, 4, 4a, 4b i 4c (odnośnie do inwestycji,
o których mowa w tych przepisach) Prawa budowlanego określono ustawowe wymogi, jakie powinno spełniać zgłoszenie. Gdy jest ono niekompletne, organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze postanowienia powinien nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie, a w razie ich nieuzupełnienia - wnieść sprzeciw w formie decyzji. Postanowienie, wydane na podstawie art. 30 ust. 5c, wzywające do uzupełnienia koniecznej dokumentacji jest wydawane w celu doprowadzenia zgłoszenia budowy do wymogów Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA
w Krakowie z 17 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 969/21).
Należy zwrócić uwagę, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje stosunkowo krótki, zaledwie 21-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, przy czym specyfika tej regulacji dotyczy działań podejmowanych zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Oznacza to, że wskazane organy w kwestii zgłoszenia tracą po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia oraz celem jej wprowadzenia, a więc przyspieszeniem procesu budowlanego i ułatwieniem inwestowania (tak: A. Kosicki [w:]
A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, komentarz do art. 30).
Przenosząc poczynione wyżej rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, że wydanie przez Starostę postanowienia z 5 października 2021 r. było w pełni uzasadnione, a jego podstawa wynika z powyżej omówionych przepisów prawa, dotyczących warunków i skuteczności zgłoszenia zamiaru budowy. Analizując bowiem złożone przez Skarżącego w dniu 22 września 2021 r. zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych (PB-2) organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że zawiera ono braki w kontekście uregulowań zawartych w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego.
Należy podkreślić, że treść postanowienia Starosty z 5 października 2021 r. jest zrozumiała w zakresie żądania dostarczenia przez Inwestora precyzyjnie wymienionych
w tym akcie informacji i dokumentów. Organ pierwszej instancji zobowiązał w nim Skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia zarówno w odniesieniu do budowy budynku gospodarczego, jak i rozbiórki istniejącego na działce nr [...] (obręb ewidencyjny W., gmina Kościerzyna) budynku.
Co prawda 28 marca 2022 r. Inwestor przesłał organowi pierwszej instancji pismo, do którego załączył zarówno formularz zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (PB-2), jak i szereg dokumentów oraz oświadczeń, jednakże uzupełnione przez Skarżącego zgłoszenie nadal nie czyniło zadość wymaganiom stawianym przez przepisy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym - wbrew argumentacji zawartej
w skardze - nie były to tylko drobne uchybienia polegające na niewpisaniu nazwy gminy
w jednostce ewidencyjnej, ale również inne (o czym dalej). Nie można również zgodzić się ze Skarżącym, który wskazywał, że zamiast wnosić sprzeciw organ powinien wezwać go do uzupełnienia braków. Należy bowiem zwrócić uwagę zarówno na specyfikę postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych (o czym wspomniano we wcześniejszej części rozważań), jak i na fakt, że wyznaczony w postanowieniu
z 5 października 2021 r. termin uzupełnienia zgłoszenia został - na wniosek Strony - wydłużony o dwa miesiące (z 31 stycznia 2022 r. do 31 marca 2022 r.).
Przechodząc do dostrzeżonych przez Starostę braków w uzupełnionym przez Skarżącego 28 marca 2022 r. zgłoszeniu należy zgodzić się z organami, że złożone przez Stronę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (PB-5) nie zawiera jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy). Słusznie wskazał Wojewoda, że nieprawidłowo wypełnione lub zawierające braki oświadczenie narusza
art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 1170). Także brak jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy) we wniosku o pozwolenie na budowę narusza art. 30 ust. 4e Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 304). Z kolei brak jednostki ewidencyjnej w formularzu zgłoszenia rozbiórki narusza art. 31 ust. 1e Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie określenia formularza zgłoszenia rozbiórki (Dz. U. z 2021 r., poz. 314). Również przesłany przez Stronę formularz zgłoszenia rozbiórki (PB-4) w dalszym ciągu zawiera błędy, ponieważ w danych nieruchomości nie wskazano w sposób prawidłowy identyfikatora działki ewidencyjnej - nie wskazano jednostki ewidencyjnej (nazwy gminy).
Dalej należy wskazać, że w postanowieniu z 5 października 2021 r. Starosta wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku o brakujące rysunki. Do pisma z 24 marca 2022 r. Strona załączyła co prawda rysunki elewacji ("widok od strony działki [...]", "widok od strony działki [...]", "załącznik nr 03L", "załącznik nr 02 A", "załącznik nr 02"), jednak
w dalszym ciągu brakuje rysunków jednej elewacji i przekroju projektowanego budynku.
Z uwagi na to, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] (obręb ewidencyjny W., gmina Kościerzyna), która jest zlokalizowana na obszarze Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, w postanowieniu z 5 października
2021 r. Starosta nałożył na Skarżącego obowiązek uzgodnienia projektowanych robót
z kierownikiem Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego w Kościerzynie. Co prawda do pisma z 24 marca 2022 r. Strona dołączyła pismo z 27 stycznia 2022 r., w którym Kierownik Oddziału Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego zaopiniował pozytywnie przedstawioną wizualizację obiektu uwzględniającą wymogi w zakresie tradycyjnych form zabudowy, ochrony walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, ze wskazaniem poziomego deskowania ścian parteru oraz pionowego deskowania ścian szczytowych obiektu, jednakże konfrontując treść tego pisma
z nadesłanymi przez Skarżącego przy piśmie z 24 marca 2022 r. rysunkami elewacji organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nie ma możliwości zweryfikowania, czy projektowany budynek spełnia wymagania określone w uzgodnieniu z 27 stycznia 2022 r., albowiem na rysunkach nie wskazano sposobu deskowania.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji
o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
O ile planowana przez Skarżącego inwestycja jest zgodna z uchwałą nr VIII/114/19 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W. gmina Kościerzyna (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 4814), albowiem na obszarze, na którym położona jest działka nr [...] dopuszczono zabudowę towarzyszącą obejmującą jeden na działce budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 powiązany ze specjalistyczną gospodarką rolną niewymagającą posiadania areału gruntów rolnych (§ 18 ust. 12 pkt 3 lit. c), o tyle przedłożone przez Stronę do zgłoszenia dokumenty nie pozwalają stwierdzić, czy przedmiotowy budynek gospodarczy o wysokości 6,00 m z poddaszem jest budynkiem parterowym.
Wojewoda słusznie zauważył, że w ustawie - Prawo budowlane brak jest definicji "budynku parterowego", o którym mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczy się jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy
z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1336/14).
Kondygnację zdefiniowano w § 3 pkt 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., gdzie wskazano, że jest to pozioma część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany
w orzecznictwie sądowym pogląd, że kwalifikacja prawna inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 665/18). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), zatem organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Sama deklaracja inwestora nie może przesądzać o rzeczywistym charakterze inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany na podstawie złożonej dokumentacji powinien samodzielnie ustalić charakter obiektu. Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja, w której na skutek takiego czy innego określenia przez inwestora funkcji poddasza planowanego budynku gospodarczego, mającej kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy budynek mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą a funkcją przypisaną przez inwestora, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy w przypadku ustalenia, że roboty budowlane nie mieszczą się w katalogu zwolnień od pozwolenia na budowę organ architektoniczny powinien wnieść sprzeciw.
Uwzględniając całkowitą wysokość budynku (6,00 m) oraz fakt, że będzie on posiadał poddasze zgłaszany przez Skarżącego obiekt budowlany organy słusznie uznały za dwukondygnacyjny. Kondygnacja poddasza wpisuje się w definicję kondygnacji, o której mowa w § 3 pkt 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz spełnia wymogi dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określonych w § 72 tego aktu. Tym samym,
z przedstawionych przez Inwestora rysunków i szkiców planowanej inwestycji nie sposób wywieść, że zgłaszany budynek jest parterowy. Przeciwnie, na podstawie powyższych ustaleń można stwierdzić, że spełnia on warunki konieczne dla realizacji dodatkowej kondygnacji z pomieszczeniami przeznaczonych na pobyt ludzi. Takie ustalenie prowadzi do wniosku, że planowany budynek będzie posiadał dwie kondygnacje, przez co nie jest on "wolno stojącym parterowym budynkiem gospodarczym", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu podkreślić, że wyłączenia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są wymienione enumeratywnie i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja.
Podsumowując należy wskazać, że wydanie przez Starostę postanowienia
z 5 października 2021 r. było w niniejszej sprawie w pełni uzasadnione, a jego podstawa wynika z omówionych powyżej przepisów prawa, dotyczących warunków i skuteczności zgłoszenia zamiaru budowy. Natomiast skala dostrzeżonych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości w uzupełnionym przez Skarżącego zgłoszeniu uprawniała Starostę do wniesienia sprzeciwu. Badając ponownie kompletność zgłoszenia Starosta stwierdził bowiem, że przedmiotowe zgłoszenie nadal nie czyni zadość wymaganiom przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - pomimo, że Inwestor został zobowiązany do stosownego uzupełnienia swojego zgłoszenia, na mocy postanowienia z 5 października 2021 r. Inwestor udzielił tym samym odpowiedzi, która nie pozwoliła na zweryfikowanie okoliczności niezbędnych do oceny planowanych robót budowlanych w świetle wymogów Prawa budowlanego. Sąd uznał tym samym, że wniesienie sprzeciwu do dokonanego przez Skarżącego zgłoszenia było uzasadnione.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ orzekające w sprawie organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także, aby organy uchybiły wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje administracyjne wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy nie uwzględniają one ich żądań. W niniejszej sprawie zasada ta została zrealizowana, albowiem organy ściśle przestrzegały prawo, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zastosowania do poczynionych ustaleń właściwych konsekwencji prawnych.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]