II SA/Gd 790/24

II SA/Gd 790/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OZ 1104/25 - Postanowienie NSA z 2025-08-05
II OZ 1593/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-22
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 40 ust. 2b
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K z siedzibą w W. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 16 maja 2024 r. nr WK.5180.33.4.2024.WF w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu 19 kwietnia 2024 r. pracownicy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") przeprowadzili kontrolę obiektu zabytkowego - budynku przy ul. [...] w G. Celem kontroli była ocena stanu zachowania nieruchomości oraz przestrzegania i stosowania przez właściciela przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
W dniu 19 kwietnia 2024 r. PWKZ, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) - dalej: "u.o.z.", wydał właścicielowi ww. obiektu zabytkowego, tj. K. z siedzibą w W. (dalej: "K.", "Skarżący") następujące zalecenia pokontrolne: 1) zabezpieczenie terenu oraz budynku przed dostępem osób trzecich, 2) wykonanie rusztowania otaczającego cały budynek, połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której zostanie rozpięta plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku, 3) zagospodarowanie terenu wokół budynku poprzez usunięcie samosiejek. Termin wykonania zaleceń pokontrolnych określono na 30 czerwca 2024 r.
Pismem z 30 kwietnia 2024 r. K., na podstawie art. 40 ust. 2a u.o.z., zgłosił zastrzeżenia do pkt 2 zaleceń pokontrolnych wnosząc o ich zmianę poprzez odstąpienie od zaleceń pokontrolnych we wskazanym zakresie.
Zdaniem K. zalecenia pokontrolne określone w pkt 2 są niezasadne, a także wykazują niezgodność z postanowieniami u.o.z. ze względu na stan przedmiotowego budynku. K. wyjaśnił, że wobec tego stanu podjął działania zmierzające
(tj. przygotowanie do rozpisania przetargu) do wykonania ekspertyzy technicznej budynku przez uprawnioną osobę, po której otrzymaniu zostaną podjęte stosowne działania.
K. wskazał również, że mając na uwadze protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku (nr [...]), sporządzony w zakresie branży ogólnobudowlanej przez inspektora nadzoru ds. budowlanych, podjął działania zmierzające (tj. przygotowanie do rozpisania przetargu) do zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej również w zakresie możliwości, celowości i racjonalności wykonania pkt 2 zaleceń pokontrolnych. Zwrócono uwagę, że we wnioskach końcowych ww. protokołu stwierdzono: "W celu usunięcia zagrożenia dla ludzi lub mienia należy niezwłocznie wykonać: Budynek do rozbiórki
budynek wyłączony z eksploatacji - zabezpieczony - zakaz wejścia, otwory okienne, drzwiowe zamurowane". Z kolei w książce obiektu budowlanego prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Przedsiębiorstwo [...] znajduje się zapis: "Dec. dot. rozbiórki - Urząd Miejski Wydz. lokali mieszk., [...] z dnia 18.02.92 r.".
Zdaniem K. dodatkowym argumentem wskazującym na celowość podjętych przez niego działań jest treść pisma Zarządcy Nieruchomości "P." Sp. z o.o. z siedzibą w G.(dalej: "Zarządca"), w którym Zarządca nieruchomości będącej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] zgłosił zaniepokojenie uszkodzeniem budynku, które jego zdaniem może mieć wpływ na bezpieczeństwo przechodniów wokół budynku. Zarządca stwierdził, że stan techniczny nieruchomości znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] bezpośrednio zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców oraz stanowi zagrożenie uszkodzenia mienia zarządzanej przez niego nieruchomości. Zarządca wskazał, że obecnie zapadła się konstrukcja więźby dachowej, a ściany w niebezpieczny sposób odchyliły się w stronę VI klatki nowo wybudowanego budynku, ponadto zagrożenie stwarzają również pozostałe elementy więźby, które ledwo trzymają się bryły budynku. W związku z powyższym zwrócono się do K. o podjęcie działań w celu zabezpieczenia nieruchomości.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych K. podniósł, że stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych. Niewątpliwie zaś zalecenia co do wykonania rusztowania otaczającego cały budynek, połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, stanowią oczekiwanie wykonania przy tym obiekcie określonych robót budowlanych.
Pismem z 16 maja 2024 r. PWKZ odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych wskazując w uzasadnieniu, że wartości zabytkowe są niezależne od stanu technicznego zabytku, istniejące cechy budynku zadecydowały o jego włączeniu do gminnej ewidencji zabytków, a kontrola wskazała na aktualny stan zabytku. Zdaniem Organu potwierdzenie wartości zabytkowych obiektu oraz dodatkowa podstawa do wydania zaleceń pokontrolnych znajduje się w Uchwale nr XXXIX/1015/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polski Hak - rejon ulicy tzw. Nowej Wałowej w mieście Gdańsku, gdzie w § 10 pkt 10 zapisano: "ul. Sienna Grobia 8 - ochronie podlegają: historyczna bryła budynku, rodzaj materiału elewacyjnego (tynk i drewno), historyczna forma detalu architektonicznego, historyczna forma stolarki okiennej". W ocenie PWKZ w celu ochrony tych zabytkowych wartości niezbędne jest wykonanie rusztowania otaczającego cały budynek, połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której rozpięta zostanie plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku. Odwołując się do judykatury końcowo wskazano, że argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją.
W skardze na zalecenia pokontrolne i odmowę ich zmiany K. zarzucił Organowi naruszenie:
1. art. 38 ust. 3 u.o.z. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego prowadzonej przez Organ sprawy (stanu zachowania zabytkowego budynku) jedynie na podstawie sporządzonego protokołu kontroli i wykonanej wówczas dokumentacji zdjęciowej, podczas gdy ustalenie stanu technicznego zabytku i wydanie zaleceń powinno zostać dokonane w oparciu o pełną wiedzę specjalistyczną z zakresu budownictwa;
2. art. 38 ust. 4 i 5 u.o.z. poprzez zaniechanie żądania od kontrolowanego podmiotu dodatkowych ustnych lub pisemnych wyjaśnień, informacji i dokumentów, w tym budowlanych, w zakresie w jakim byłyby one konieczne do ustalenia rzeczywistego stanu technicznego zabytku, zaś brak pełnej wiedzy na ten temat i wydanie stanowiska końcowego w oparciu o fragmentaryczną wiedzę na podstawie jedynie sporządzonego protokołu oględzin i załączonej dokumentacji zdjęciowej skutkowało tym, że Organ odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych;
3. art. 40 ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych oraz przez odmowę ich zmiany, z uwagi na brak zasadności pkt 2 zaleceń pokontrolnych, ponieważ budynek na skutek zaistniałych zniszczeń utracił cechy zabytku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zakwestionowanej odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi powtórzono, że zalecenia pokontrolne w pkt 2 są niezasadne na tym etapie procedowania, a także wykazują niezgodność z postanowieniami u.o.z. ze względu na stan przedmiotowego budynku. Wobec tego stanu K. podjął działania zmierzające do wykonania ekspertyzy technicznej budynku przez uprawnioną osobę. Po otrzymaniu ekspertyzy technicznej budynku K. podejmie stosowne działania.
W ocenie Skarżącego nie można pomijać, że stan techniczny budynku jest wysoce zagrażający bezpieczeństwu jego istnienia, stąd konieczne jest sporządzenie przedmiotowej ekspertyzy, która pozwoli jednoznacznie określić zarówno sposób zabezpieczenia tego zabytkowego budynku, czy też przesądzić konieczność jego rozbiórki. Może się bowiem okazać, że ingerencja w budynek, stanowiąca realizację pkt 2 zaleceń pokontrolnych, może prowadzić do jego dalszego uszkodzenia bądź zniszczenia. Stąd przyjęcie tego zalecenia jest co najmniej przedwczesne, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy.
K. wskazał, że podjął działania zmierzające do zlecenia wykonania ekspertyzy technicznej również w zakresie możliwości, celowości i racjonalności wykonania pkt 2 zaleceń pokontrolnych. Na dzień sporządzenia skargi ukazało się ogłoszenia, które zostało opublikowane pod adresem [...].
Powtórzono, że Organ wydając zalecenia i odmawiając zmiany zaleceń pokontrolnych pominął ustalenia protokołu z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku (nr [...]), sporządzony w zakresie branży ogólnobudowlanej przez inspektora nadzoru ds. budowlanych. We wnioskach końcowych ww. protokołu stwierdzono: "W celu usunięcia zagrożenia dla ludzi lub mienia należy niezwłocznie wykonać: Budynek do rozbiórki - budynek wyłączony z eksploatacji - zabezpieczony - zakaz wejścia, otwory okienne, drzwiowe zamurowane". Pominięto także treść zapisów w książce obiektu budowlanego prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Przedsiębiorstwo [...], gdzie znajduje się zapis: "Dec. dot. rozbiórki - Urząd Miejski Wydz. lokali mieszk., [...] z dnia 18.02.92 r.".
W ocenie strony skarżącej dodatkowym argumentem wskazującym na celowość podjętych przez K. działań, a które zostały pominięte przez Organ, jest treść pisma Zarządcy, w którym zgłosił on zaniepokojenie uszkodzeniem budynku, które jego zdaniem może mieć wpływ na bezpieczeństwo przechodniów wokół budynku. Zarządca stwierdził, że stan techniczny nieruchomości znajdującej się na działce nr [...] obręb [...] bezpośrednio zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców oraz stanowi zagrożenie uszkodzenia mienia zarządzanej przez niego nieruchomości. Zarządca wskazał, że obecnie zapadła się konstrukcja więźby dachowej, a ściany w niebezpieczny sposób odchyliły się w stronę VI klatki nowo wybudowanego budynku, ponadto zagrożenie stwarzają również pozostałe elementy więźby, które ledwo trzymają się bryły budynku. W związku z tym zwrócono się do K. o podjęcie działań w celu zabezpieczenia nieruchomości.
Strona skarżąca zaznaczyła, że zgadza się ze stanowiskiem, iż argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Stanowisko to nie może jednak pomijać pewnej racjonalności w działaniach konserwatorskich wynikających z "paragrafu zdrowego rozsądku". Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem - tak jak w niniejszej sprawie - i na skutek zniszczeń obiekt ten utracił już cechy zabytku, to pomimo tego, iż dany obiekt jest wpisany do rejestru bądź ewidencji, a nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że obiekt ten utracił już cechy zabytku, to zalecenia konserwatorskie powinny być na tyle powściągliwe, aby nie nakładać obowiązków nadmiernych, nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych bez kompleksowej wiedzy o stanie technicznym danego obiektu, czy przeprowadzenie danych prac jest możliwe. Działania w tym trybie nie mogą zmierzać do przywrócenia cech zabytku, a jedynie jego zabezpieczenie i to w ograniczonym zakresie. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej
i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych, a w razie niezrealizowania tego obowiązku do nałożenia na właściciela zabytku kary pieniężnej na podstawie art. 107e ust. 1 u.o.z.
Końcowo zwrócono uwagę, że kompetencje kontrolne organu konserwatorskiego dotyczą wyłącznie zabytków wpisanych do rejestru zabytków, nie dotyczą natomiast zabytków wpisanych do gminnej/wojewódzkiej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na skargę PWKZ wniósł o jej oddalenie w całości.
Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 38 ust. 3 u.o.z., wskazując że kontrola prowadzona przez PWKZ nie oznacza kontroli stanu technicznego obiektu. Organ podkreślił, że poza jego kompetencjami jest kontrola stanu technicznego, organem posiadającym niezbędne możliwości prawne jest w tym przypadku powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do argumentu o braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i oparcie wydania zaleceń wyłącznie na podstawie spisanego protokołu PWKZ wskazał, że w art. 40 ust. 1 u.o.z. wprost wskazano, iż "na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać (...) zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości". Zwrócono uwagę, że sam właściciel obiektu w piśmie z 30 kwietnia 2024 r. wskazał na konieczność wykonania aktualnej ekspertyzy stanu technicznego, która do dnia sporządzenie odpowiedzi na skargę nie wpłynęła do urzędu.
W kwestii zarzutów Skarżącego, że doszło do całkowitego zniszczenia obiektu PWKZ wskazał, że jedynie uprawniony organ konserwatorski może stwierdzić zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych. Aby można było stwierdzić, że doszło do zniszczenia zabytku musi nie tylko dojść do jego fizycznego zniszczenia, ale również do utraty przez ten zabytek wartości zabytkowych, przy czym obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Dlatego też sam fakt uszkodzenia zabytku w wyniku częściowego zawalenia nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Organ wskazał, że przeprowadzona kontrola zabytku nie wykazała jego zniszczenia; podczas kontroli w dniu 19 kwietnia 2024 r. stwierdzono zachowanie bryły budynku i jego detalu architektonicznego.
PWKZ powtórzył, że potwierdzenie wartości zabytkowych obiektu oraz dodatkowa podstawa do wydania zaleceń pokontrolnych znajduje się w Uchwale XXXIX/1015/21, gdzie w § 10 pkt 10 zapisano: "ul. Sienna Grobla 8 - ochronie podlegają: historyczna bryła budynku, rodzaj materiału elewacyjnego (tynk i drewno), historyczna forma detalu architektonicznego, historyczna forma stolarki okiennej".
Organ podał, że zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, a także korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Sprawowanie opieki nad zabytkiem oznacza zatem dla właściciela konieczność przestrzegania przepisów u.o.z., bez względu na fakt, czy zabytek jest zabytkiem rejestrowym czy nierejestrowym. Organ zwrócił uwagę, że pomimo tego, iż K. jest właścicielem obiektu od 2022 r. nie zwracał się do PWKZ z uzgodnieniami projektów dotyczących remontów, czy zabezpieczenia obiektu, co spowodowało konieczność wydania zaleceń pokontrolnych oraz odmowy ich zmiany.
Na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt sprawy pismo pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 20 listopada 2024 r., zawiadomienie PWKZ z 29 lipca 2024 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa pomorskiego historycznego zespołu budowlanego obejmującego trzy budynki zlokalizowane w G. przy ul. [...] [...],[...] i [...] (działka nr [...], obręb [...]), wniosek K. z 4 lutego 2025 r. o wyłączenie budynku z gminnej ewidencji zabytków oraz ekspertyzę z 29 lipca 2024 r. stanu technicznego istniejącego budynku położonego przy ul. [...] w G. wraz z oceną zawilgocenia oraz oznak korozji biologicznej celem określenia aktualnego stanu technicznego budynku. Pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że K. będzie zmierzał do rozbiórki obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są zalecenia pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z 19 kwietnia 2024 r., tj. 1) zabezpieczenie terenu oraz budynku przed dostępem osób trzecich, 2) wykonanie rusztowania otaczającego cały budynek, połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której zostanie rozpięta plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku, 3) zagospodarowanie terenu wokół budynku poprzez usunięcie samosiejek, oraz odmowa zmiany zaleceń pokontrolnych (pismo z 16 maja 2024 r.).
Przed przystąpieniem do oceny legalności powyższych czynności w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy zalecenia pokontrolne oraz ich zmiana wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to pytanie tylko teoretyczne, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się w tym zakresie rozbieżności.
Zgodnie z jednym ze stanowisk zalecenia pokontrolne są niezaskarżalne do sądu administracyjnego, gdyż nie są one w szczególności aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie są aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., nie są również wskazane w innej ustawie (według art. 3 § 3 P.p.s.a.) jako akty, które podlegałby kontroli sądów administracyjnych (tak: WSA w Warszawie w postanowieniu z 25 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2841/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie jednak z przeważającym w judykaturze stanowiskiem zalecenia pokontrolne wydawane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", i w związku z tym nie przybierają formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je jednak zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 895/18). Inaczej mówiąc, zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/15).
A zatem, zarówno zalecenia pokontrolne, jak ich zmiana są aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowią one pewną instytucję spełniającą znamiona aktu nie będącego decyzją ani postanowieniem, a dotyczącą praw i obowiązków podmiotów administrowanych wynikających bezpośrednio z mocy ustawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 441/19).
W związku z powyższym należy przyjąć, że zalecenia pokontrolne wydawane
w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z (oraz ich zmiana) mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
(zob. postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OZ 62/22; J. Sługocki, Opieka nad zabytkiem nieruchomym. Problemy administracyjnoprawne, Wolters Kluwer, 2017).
Tym samym, złożona w niniejszej sprawie skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.
W pierwszej kolejności Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska strony skarżącej, że kompetencje kontrolne organu konserwatorskiego dotyczą wyłącznie zabytków wpisanych do rejestru zabytków, nie dotyczą natomiast zabytków wpisanych do gminnej/wojewódzkiej ewidencji zabytków.
W powyższym zakresie przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepisy u.o.z. nie wiążą przymiotu zabytku z objęciem obszaru lub obiektu ochroną konserwatorską, czy ujęciem w wojewódzkiej bądź gminnej ewidencji zabytków.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Kwalifikacja "zabytku" nie jest uzależniona zatem od tego, czy jest on objęty formą ochrony konserwatorskiej lub ujęty w ewidencji zabytków (wojewódzkiej czy gminnej). Ochrona obiektów przedstawiających wartości zabytkowe i niedopuszczenie w ten sposób do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji leży w interesie społecznym, który przeważa nad interesem indywidualnym właściciela obiektu (tak: WSA w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1076/18).
Dodatkowo należy wskazać, że z art. 5 u.o.z. wynika, iż opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie - niezależnie od stanu jego prawnej ochrony konserwatorskiej lub ujęcia (czy też nie) we właściwej ewidencji zabytków.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający
z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z regulacji tej wynika, że organ konserwatorski może prowadzić działania w odniesieniu do wszystkich zabytków ujętych w u.o.z., czyli nie tylko wpisanych do rejestru zabytków, czy objętych inną formą ochrony zabytków wynikającą z art. 7 omawianej ustawy. Może takie działania podejmować również do zabytków wpisanych do wojewódzkiej/gminnej ewidencji zabytków, a nawet znajdujących się poza rejestrem czy ewidencjami w zakresie stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Z literalnej wykładni art. 38 ust. 1 u.o.z. nie wynikają zatem ograniczenia, na jakie wskazuje strona skarżąca.
Zdaniem Sądu również z art. 40 ust. 1 u.o.z. nie wynika, że zalecenia pokontrolne stosuje się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. W regulacji tej wskazano, że na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1. Zatem stanowiący podstawę prawną zaleceń pokontrolnych z 19 kwietnia 2024 r. art. 40 ust. 1 u.o.z. również odnosi się do szerokiego pojęcia "zabytku", a nie do "zabytku wpisanego do rejestru".
W ocenie Sądu inna interpretacja art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 u.o.z. mogłaby prowadzić do niepotrzebnego chaosu w zakresie stosowania przepisów tej ustawy oraz do unicestwienia działań organów konserwatorskich, czy wręcz do stosowania u.o.z. niezgodnie z jej celem. Wykładnia wskazanych przepisów wskazująca na to, że zalecenia pokontrolne organu konserwatorskiego są możliwe wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a nie są możliwe do zabytków ujętych w gminnej bądź wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynika z przepisów prawa i stanowi ich niedozwoloną nadinterpretację. Wnioski, do jakich doszła strona skarżąca nie wynikają ani z wykładni literalnej, ani z wykładni celowościowej czy systemowej omawianych przepisów.
Jako niezasadny należało ocenić sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 u.o.z. Jak już wyżej wskazano - przepis ten określa formy zakończenia czynności kontrolnych prowadzonych przez organy ochrony zabytków w odniesieniu do stanu zachowania zabytku. Wyniki kontroli, o której mowa w art. 38 u.o.z., mogą zatem stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych (niewładcza forma nadzoru), jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego, tj. wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji postępowanie kontrolne może stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji i wówczas pełni ono funkcję postępowania wyjaśniającego, a sporządzony protokół ma wartość dowodową w rozumieniu k.p.a. (tak: A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX/el.), ale może także - jak w niniejszej sprawie - skutkować zaleceniami pokontrolnymi, które wydawane są na podstawie u.o.z. i w trybie tam uregulowanym.
Analizując zakres czynności przeprowadzonych w niniejszej sprawie przez PWKZ oraz treść zaleceń pokontrolnych z punktu widzenia ich zgodności z upoważnieniem ustawowym do ich wydania (art. 38 w zw. z art. 40 u.o.z.) Sąd nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów. Fakt uszkodzenia zabytku (budynku ul. [...] w G.), stwierdzony bezspornie w trakcie kontroli przeprowadzonej 19 kwietnia 2024 r., uzasadniał wydanie zaleceń pokontrolnych zobowiązujących właściciela, tj. K., m.in. do wykonania rusztowania otaczającego cały budynek, połączonego z elementami wzmacniającymi konstrukcję budynku, wraz z konstrukcją tymczasowego zadaszenia na szczycie budynku, na której zostanie rozpięta plandeka (zadaszenie systemowe) w celu zabezpieczenia przed zaciekaniem wody do wnętrza budynku.
Przechodząc dalej należy wskazać, że jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem - tak jak w niniejszej sprawie - i dopóki dany obiekt jest wpisany do rejestru bądź ewidencji i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że obiekt ten utracił już cechy zabytku, dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek. Tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. jest nakierowane, tak jak w niniejszej sprawie, na ochronę obiektu przed jego zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Możliwość zaś zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych mających na celu ochronę zabytku uprawnia organ konserwatorski do wydania stosownych zaleceń na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.
Kwestia oceny, czy obiekt powinien dalej podlegać ochronie konserwatorskiej jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu, a nie w postępowaniu dotyczącym zaleceń pokontrolnych. Dopóki więc dany zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Zgodnie bowiem z art. 6 u.o.z. ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na ich stan zachowania (zob. wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 166/20).
Stanowisko Skarżącej, że doszło do całkowitego zniszczenia budynku jest niezgodne ze stanem faktycznym, albowiem - jak wynika z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli przeprowadzonej 19 kwietnia 2024 r. przez PWKZ - budynek ten nadal istnieje. Z protokołu tego wynika m.in., że obiekt ma zniszczoną konstrukcję dachową (niepełne odeskowanie, braki w pokryciu), niepełne orynnowanie, stwierdzono odspojenia tynków, destrukcję części materiałów (cegieł i drewna). Biorąc pod uwagę ustalenia kontroli Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - jedynie uprawniony organ konserwatorski może stwierdzić zniszczenie zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych. Dlatego też fakt uszkodzenia zabytku nie powoduje utraty przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Przeprowadzona kontrola i oględziny zabytku nie potwierdziły jego całkowitego zniszczenia. Podczas kontroli w dniu 19 kwietnia 2024 r. stwierdzono zachowanie części elementów dekoracyjnych (m.in. płaskorzeźby w tynkach). Ponadto, na co zwracał uwagę Organ, wartości zabytkowe obiektu potwierdzają zapisy Uchwały nr XXXIX/1015/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polski Hak - rejon ulicy tzw. Nowej Wałowej w mieście Gdańsku, gdzie w § 10 pkt 10 zapisano: "ul. Sienna Grobia 8 - ochronie podlegają: historyczna bryła budynku, rodzaj materiału elewacyjnego (tynk i drewno), historyczna forma detalu architektonicznego, historyczna forma stolarki okiennej".
Powyższe okoliczności zadecydowały o konieczności wydania zaleceń pokontrolnych w stosunku do budynku przy ul. [...] w G.
Nie ulega wątpliwości, że nakazane w zaleceniach pokontrolnych prace mogą stanowić obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej obiektu, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/16). Zgodnie z ogólną zasadą, przewidzianą w u.o.z., obowiązek finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach obciąża podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli. Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac
i robót, udzielane przez organy państwowe (ministra właściwego ds. kultury oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków), jak i organy stanowiące gmin i powiatów.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.