II SA/Gd 786/18

II SA/Gd 786/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Elżbieta Rischka
Krzysztof Przasnyski /przewodniczący/
Małgorzata Tomaszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
III OSK 1385/21 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1289
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6c ust. 2 i 2, art 6 c ust. 2 i 2, art. 6j ust. 3 i 5, art. 6 k ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 40, 91 i 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia a 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XLV/356/2018 z dnia 27 września 2018 r.Rady Gminy w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj.. z 2018 r. poz. 4205 - dalej: "Uchwała XLV/356/2018", "Regulamin"- zaskarżając ją w części, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 3 w związku z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289) - dalej: "u.c.p.g.", poprzez ustalenie minimalnej ilości pojemników w odniesieniu do kryterium powierzchni nieruchomości niezamieszkałej i w konsekwencji uzależnienie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi również od tego kryterium, podczas gdy u.c.p.g. przewiduje jedynie możliwość ustalenia opłaty dla terenów niezamieszkałych jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nadto określa jedynie rodzaj i minimalną pojemność, warunki rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników przy uwzględnieniu enumeratywnie wymienionych czynników, wśród których nie znajduje się kryterium powierzchni nieruchomości;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2a u.c.p.g. poprzez nieuwzględnienie przed stanowieniem aktu prawa miejscowego kryterium średniej ilości odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, co znajduje odzwierciedlenie w przyjęciu niedopuszczalnego kryterium powierzchni i skutkuje brakiem ekwiwalentności opłat za wykonaną przez gminę usługę;
3. naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej: "ZTP", w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały XLV/356/2018 przepisu aktu prawa miejscowego z przekroczeniem ustawowej delegacji.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały XLV/356/2018.
W uzasadnieniu podano, że Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy S. (wieś K.), na której prowadzi działalność gospodarczą w formie usług hotelowych. Jako podmiot wytwarzający odpady skarżąca jest adresatem norm prawa zawartych w u.c.p.g. oraz regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (dalej: "Regulamin"). Na nieruchomości, z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej, nie zamieszkują mieszkańcy a odpady gromadzone są w sposób selektywny i nieselektywny. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla tej nieruchomości została naliczona za pojemnik, których pojemność i ilość odpowiada wielokrotności litrów na każdy m2 powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Spółka podniosła, że zaskarżony przepis uchwały pozostaje w związku z art. 6j ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym dla terenów niezamieszkałych opłata jest wyliczana jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi oraz stawki za gospodarowanie odpadami, przy czym stawka za gospodarowanie odpadami jest to stawka za pojemnik o określonej pojemności. Tym samym, ustanowienie w uchwale kryterium powierzchni użytkowej nieruchomości przy ustaleniu ilości pojemników w swej istocie stanowi dodatkowe kryterium, skutkujące obciążeniem skarżącej znacznie wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami niż w przypadku zadeklarowanej przez Spółkę liczby pojemników, co narusza zarówno zasadę równości, jak i praworządności. Spółka dodała, że w porównaniu do poprzednio obowiązującej uchwały z 13 listopada 2017 r. Nr XXXIV/277/2017, organ dodatkowo dodał określenie powierzchni nieruchomości wskazując na powierzchnię użytkową budynku związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym zastosował pojęcie identyczne jak w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (art. 1a ust. 5 tej ustawy). Powyższe zrównanie kryteriów dla odmiennych sytuacji (w pierwszym przypadku podatku od nieruchomości, a w drugim opłaty za gospodarowanie odpadami) jest niedopuszczalne.
Dalej skarżąca podała, że w 2014 r. w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami deklarowała powierzchnię 550 m2, jako powierzchnię, na której powstają odpady, a w związku z rozbudową obiektu, od 2018 r. powierzchnię 765 m2. Organ twierdzi jednak, że na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami powinna być wzięta cała powierzchnia nieruchomości zgodnie z kryteriami podatku od nieruchomości, tj. 3.712,25 m2, co skutkowałoby znacznym wzrostem opłaty za gospodarowanie odpadami nie znajdującym odzwierciedlania w rzeczywistych potrzebach Spółki.
Podkreślono, że art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazuje elementy Regulaminu, które mają charakter obligatoryjny i enumeratywny, w tym rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów oraz precyzyjnie wskazane okoliczności mające znaczenie przy ustaleniu ww. kryteriów. W żadnym zakresie ustawa ta nie odwołuje się od powierzchni nieruchomości, tak jak to zapisano w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały XLV/356/2018.
Dalej Spółka stwierdziła, że kwestia wielkości pojemników na odpady została wprawdzie objęta upoważnieniem rady gminy do ustalenia minimalnej pojemności pojemników, to jednak rada gminy zobowiązana jest do dokonania ustaleń w oparciu o średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 a) i b), (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie sygn.akt. II SA/Gd 674/14). Rada Gminy w żadnej mierze nie wykazała, że ustalone wartości przyjęte w uchwale znajdują odniesienie do średniej ilości wytwarzanych śmieci, gdyż wprost wskazała, że wyłącznym kryterium dla ustalenia ilości pojemników jest powierzchnia nieruchomości. Organ przed podjęciem uchwały nie poczynił stosownych ustaleń pozwalających na uwzględnienie wskazanych w tym przepisie wskaźników.
Skarżąca zaznaczyła, że Regulamin jest aktem niższej rangi, wydawanym w wykonaniu delegacji ustawowej i nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w ustawie. Rada gminy ma zatem kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego w sposób wskazany przez ustawodawcę. Naruszenie tej zasady poprzez wykroczenie poza delegację ustawową narusza zarówno samą ustawę, jak i określoną konstytucją zasadę praworządności. Pomimo tych zasad prawa, w tym zasad techniki prawodawczej, Rada Gminy wprowadziła zapis dotyczący minimalnej pojemności pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej uzależniający ilość pojemników od powierzchni użytkowej nieruchomości. Uniemożliwia to w istocie zrealizowanie dyspozycji ustawowej poprzez zadeklarowanie przez podmiot wytwarzający odpady liczby pojemników wedle art. 6j ust. 3 u.c.p.g. i zgodnie z jego zapotrzebowaniem.
Zdaniem strony skarżącej, przedmiotowy zapis jako naruszający również § 135 ZTP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., wprowadza regulacje wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia, co w swej istocie skutkuje obejściem przepisów rangi ustawowej.
Spółka przyznała, że rada gminy ma kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, które regulują kwestię czystości i porządku w gminach na terenach niezamieszkałych, jednakże jest to uprawnienie, a nie obowiązek i w przypadku braku stanowienia prawa na tym poziomie, podmioty wytwarzające odpady zawierają we własnym zakresie umowę z podmiotem odbierającym odpady. Wskazuje to jedynie na możliwość stanowienia prawa i winno znaleźć odzwierciedlenie w kryteriach przyjętych przez radę gminy stanowiących podstawę wyliczenia opłaty, które nie powinny odbiegać od standardów rynkowych. Tym bardziej należy mieć na uwadze, że w przypadku terenów niezamieszkałych bardzo często ma miejsce sytuacja, w której powierzchnia użytkowa nieruchomości jest znaczna i w żadnej mierze nie znajduje realnego odniesienia do ilości wyprodukowanych odpadów, a w konsekwencji powierzchnia nie jest kryterium miarodajnym. Zwyczajowym i najczęściej stosownym kryterium w praktyce dla terenów niezamieszkałych jest przyjęcie średniej ilości wytwarzanych odpadów bądź liczby osób z nich korzystających bądź kryterium równoważnego.
Podsumowując Spółka stwierdziła, że w odniesieniu do nieruchomości niezamieszkałych kryterium powierzchni nieruchomości jest kryterium nieznanym u.c.p.g. Rada gminy uchwalając uchwałę w przedmiotowym zakresie winna mieć na uwadze charakter działalności prowadzonych na terenie gminy, które wpływają na gospodarkę odpadami gminy. W sytuacji, gdy rada gminy zaniechała doprecyzowania ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku w gminie przy uwzględnieniu specyfiki podmiotów funkcjonujących na terenie gminy, powinna posiadać zapisy ogólne umożliwiające naliczenie opłat zgodnie z deklaracją ustawodawcy, a w przedmiotowej sprawie zapisy Regulaminu przekraczają ustawowe upoważnienie
Mając powyższe na uwadze zaskarżony przepis ww. uchwały Rady Gminy narusza interes prawny skarżącego i uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na fakt, że regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego bezpośrednio oddziałuje na wysokość opłat, którymi skarżący zostanie obciążany na skutek wadliwej realizacji przez organ ustawowej delegacji prawa materialnego tj.art.6j ust.3 u.c.p.g..
Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - przy ustalaniu zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy nie przekroczono granicy delegacji ustawowej do stanowienia w tym zakresie przepisów prawa miejscowego.
Zdaniem organu, skarżąca kontestuje jeden z przepisów Regulaminu tylko dlatego, że nakłada na nią wynikający wprost z przepisów art. 6j ust. 5 u.c.p.g. obowiązek deklarowania całej, a nie tylko części - i to wg jej swobodnego uznania - powierzchni użytkowej budynków zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej stanowiącej podstawę do ustalenia prawidłowej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, a co za tym idzie - właściwej opłaty za gospodarowanie tymi odpadami.
Wskazano, że Spółka jest właścicielem dużej nieruchomości, na której prowadzi w budynkach o deklarowanej przez nią powierzchni użytkowej 3.712,25 m2 działalność gospodarczą w zakresie usług hotelowych, gastronomicznych i turystycznych, z tym że - wbrew ustanowionym w gminie przepisom prawa miejscowego - dla potrzeb ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi deklaruje tylko ca 20% tej powierzchni (765 m2) gołosłownie twierdząc, że tylko na takiej powierzchni są one wytwarzane.
W opinii organu, skarżąca błędnie wywodzi, że w Regulaminie ustanowiono nieznane u.c.p.g. dla ustalenia ilości pojemników na odpady kryterium powierzchni użytkowej budynków (lokali użytkowych) zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej, skoro takie właśnie kryterium, dotyczące przedsiębiorców, wynika wprost z art. 6j ust. 5 u.c.p.g.. Właśnie z tej regulacji płynie dla rad gmin delegacja do stanowienia aktów prawa miejscowego w kontestowanym przez skarżącą zakresie.
Wskazano, że skoro nawet dla nieruchomości tylko w części zamieszkałej, a w części zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej, u.c.p.g. zezwala gminom na ustalenie sposobu opłaty (ilości pojemników) zależnie od wielkości powierzchni lokalu użytkowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, to nie może budzić żadnych wątpliwości ustalenie tożsamego sposobu obliczania opłaty od położonych na niezamieszkałych nieruchomościach budynków (lokali użytkowych) w całości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.
Organ podał, że zgodnie z art. 6c ust. 2 i 3 u.c.p.g. uchwała rady gminy o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, może dotyczyć wszystkich właścicieli nieruchomości lub właścicieli określonych nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności. Korzystając z tego ustawowego upoważnienia Rada Gminy w § 12 ust. 1 Regulaminu ustaliła właścicielom nieruchomości, na których stale nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wg czterech kryteriów minimalną wielkość pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych. Pierwsze kryterium dotyczy nieruchomości zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej, dla których ustalono pojemnik odpowiadający wielokrotności 2 litrów na każdy 1 m2 powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej nie mniej niż 1 pojemnik o pojemności 120 litrów. Pozostałe trzy kryteria dotyczą nieruchomości letniskowych, nieruchomości zajętych na cmentarze oraz na nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej.
Podkreślono, że wynikająca z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. zasada, umożliwiająca deklarowanie wg swobodnego uznania przez właściciela nieruchomości w całości zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej ilości pojemników potrzebnych do gromadzenia odpadów komunalnych, miałaby zastosowanie tylko wtedy, gdyby rada gminy nie postanowiła w uchwale, o mocy aktu prawa miejscowego, zróżnicować tryb ustalania opłaty za gospodarowanie takimi odpadami na nieruchomościach niezamieszkałych, na których takie odpady powstają, według czterech racjonalnych kryteriów uwzględniających charakter i przeznaczenie takiej nieruchomości oraz sposób jej używania. Dlatego też skoro państwo przekazało gminom do zadań własnych nierentowną i bardzo uciążliwą dziedzinę gospodarowania na ich terenie odpadami komunalnymi oraz upoważniło gminę do ustalania w tym zakresie stanowiących akty prawa miejscowego przepisów w formie regulaminów, to dysponując w imieniu wspólnot samorządowych finansami publicznymi, są one zobowiązane do ustalania na swoim terenie w miarę samofinansującego się systemu gospodarowania odpadami, co w sposób oczywisty wyłącza możliwość rezygnacji z ustalonego dla przedsiębiorców kryterium obligatoryjnej ilości pojemników na odpady zależnej od powierzchni użytkowej budynku zajętego na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Zwrócono uwagę, że takiego rozwiązania prawnego nie kwestionuje żaden inny przedsiębiorca prowadzący na terenie gminy działalność gospodarczą.
W ocenie organu, Spółka mimo woli potwierdziła zasadność takiego rozwiązania prawnego, gdyż w składanych deklaracjach o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami wskazuje, że wytwarza odpady tylko na 20% powierzchni kompleksu hotelowo-gastronomiczno-turystycznego wyposażonego m.in. w sale bankietowe w baseny i inne obiekty rekreacji turystycznej i sportowej. Z deklarowanych ale niewiarygodnych oświadczeń przedsiębiorcy wynika, że działalność gospodarczą ograniczył tylko do 1/5 części nieruchomości a pozostałe jej 4/5 części są nieczynne, skoro nie powstają tam żadne odpady. Organ nie dał wiary oświadczeniu zawartemu w deklaracjach, gdyż jest z urzędu wiadomo, że Spółka prowadzi intensywną działalność gospodarczą nie na części, ale na całej stanowiącej jej własność nieruchomości zabudowanej obiektami o deklarowanej przez nią powierzchni 3.712,25 m2.
Końcowo organ wskazał, że pozostawienie swobodnemu uznaniu przedsiębiorców ilości pojemników potrzebnych do wywozu odpadów komunalnych z nieruchomości zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej prowadziłoby, jak choćby w tym przypadku, do obciążania budżetu gminy częścią kosztów gospodarowania odpadami, które powinni ponosić przedsiębiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zra.) - dalej: "P.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne j(ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Powyższa zasada konstytucyjna znalazła rozwinięcie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych - gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ samorządu aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).
Przystępując do oceny legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego należy wskazać, że art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi (a także swojej kognicji) przesłankę, Sąd uznał jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g..
Do dnia 1 czerwca 2017 r. skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagała ponadto wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot mógł zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonano nowelizacji m.in. P.p.s.a. poprzez zniesienie powyższego wymogu, co oznacza, że skargę na akt prawa miejscowego można wnieść bez konieczności uprzedniego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.
Tym samym stwierdzić należy, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione.
W następstwie pozytywnego ustalenia w powyższym zakresie można było przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, (wyraźnie określona we wskazanym przepisie u.s.g. i nie mają do niej zastosowania ani przepisy art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), ani też art. 50 P.p.s.a.. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 124).
Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016).
Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie związek taki zachodzi. Zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w granicach, której znajduje się nieruchomość wskazywana przez skarżącą jako miejsce prowadzenia przez nią działalności gospodarczej ,to zaś oznacza ,że Sąd może w dalszej kolejności ocenić legalność zaskarżonej uchwały.
W dniu 27 września 2018 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XLV/356/2018 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2018 r. pod pozycją 4205 i stanowi obowiązujące prawo miejscowe.
Spółka zaskarżyła powyższą uchwałę zarzucając niezgodność jej zapisów z przepisami art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.. Skarżąca zakwestionowała zapis § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, w którym wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bezpodstawnie - w ocenie skarżącej - uzależniono od powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu: "Ustala się dla właścicieli nieruchomości, na której stale nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne minimalną pojemność pojemnika przeznaczonego do zbierania na terenie nieruchomości niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, odpowiadającą następującym kryteriom: na nieruchomościach zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej, pojemnik odpowiadający wielokrotności 2 litrów na każdy 1 m2 powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, co najmniej 1 pojemnik o pojemności 120 litrów".
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Regulaminu należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. Jak już wyżej wskazano ,organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zawarto w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g..
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2). Skarżąca zarzuciła, że rada gminy naruszyła powyższe uregulowanie, albowiem przed stanowieniem aktu prawa miejscowego nie uwzględniła kryterium średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach. Zarzut ten należy podzielić ,albowiem inaczej nie przyjęto by w Regulaminie zakwestionowanego kryterium powierzchni użytkowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Należy zaznaczyć, że wyliczając komponenty uchwały o Regulaminie ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że w uchwalonym przez radę gminy Regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 tej ustawy, a z drugiej strony - w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.c.p.g..
W judykaturze podkreśla się, że rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (zob. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, LEX nr 2352608; z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2218/15, LEX nr 2315260; czy z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 959/14, LEX nr 2067960). Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący samorządu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, aby nie narazić się na zarzut jego przekroczenia.
Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzając w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały XLV/356/2018 regulacje w sposób niedopuszczalny modyfikujące normy prawne zawarte w ustawie upoważniającej.
W myśl art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstaje odpady komunalne.
Należy stwierdzić, że w odniesieniu do ww. nieruchomości ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. przewiduje- co do zasady- tylko jedną możliwość ustalenia wysokości opłaty wynikającą z pomnożenia liczby zadeklarowanych pojemników z odpadami powstającymi na danej nieruchomości przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustaloną przez radę gminy na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy, czyli za pojemnik o określonej pojemności.
Od tej zasady ustawodawca przewidział dwa wyjątki:
1) nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie (art. 6j ust. 3a) - dopuszcza, aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1,
2) nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub są wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku (art. 6j ust. 3b) - zobowiązuje radę gminy do ustalenia ryczałtowej stawki opłaty, ustalanej (art. 6j ust. 3c) jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach w danej gminie wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, tj. za pojemnik o określonej pojemności.
Zdaniem Sądu, w zaskarżonej uchwale Rada Gminy - wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego - wprowadziła dodatkowe kryterium ustalenia minimalnej pojemności pojemnika (a w konsekwencji: wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych) dla "powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, tj. powiązała wielokrotność litrów pojemnika z metrami powierzchni nieruchomości.
Nie można zgodzić się z organem administracji, że do przyjęcia takiego sposobu ustalenia minimalnej pojemności pojemnika upoważnia art. 6j ust. 5 u.c.p.g.. Należy bowiem zauważyć, że regulacja ta odsyła do ust. 4 art. 6j ("w przypadku nieruchomości, o których mowa w ust. 4..."), tj. do nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 (nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), a więc do innej kategorii niż wskazane w art. 6j ust. 3 u.c.p.g..
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że u.c.p.g. pod względem naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dzieli nieruchomości na trzy kategorie: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości zamieszkałe), nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości niezamieszkałe) i nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części stanowią nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości mieszane). Jako przykład tej drugiej kategorii nieruchomości należy wskazać np. budynki użyteczności publicznej, placówki oświatowe, lokale handlowe, gastronomiczne, zakłady rzemieślnicze, usługowe, produkcyjne, hotele, szpitale, akademiki, internaty, ogródki działkowe, targowiska, cmentarze itp.. Z kolei przykładem nieruchomości mieszanej będzie budynek wielolokalowy składający się zarówno z lokali mieszkalnych, jak i lokali niemieszkalnych (np. usługowych).
Nie można zaaprobować zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę sposobu wykładni przepisów u.c.p.g. prowadzącego do uznania, że skoro nawet dla nieruchomości tylko w części zamieszkałej, a w części zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej, ustawa ta zezwala gminom na ustalenie sposobu opłaty (ilości pojemników) zależnie od wielkości powierzchni lokalu użytkowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, to tym bardziej taki sposób obliczania opłaty można zastosować do położonych na niezamieszkałych nieruchomościach budynków (lokali użytkowych) w całości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, gdyby racjonalny ustawodawca chciał zastrzec, że przewidziany w art. 6j ust. 5 u.c.p.g. sposób obliczania opłaty można odnosić zarówno do nieruchomości mieszanych, jak i do nieruchomości niezamieszkałych, zapewne by to uczynił. Wobec braku takiego zastrzeżenia, rozszerzająca wykładnia spornej regulacji jest nieuprawniona.
Podsumowując należy wskazać, że ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. uregulował jednoznacznie, jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Są to: liczba pojemników i stawka opłaty. Wprowadzenie przez gminę uregulowania ustalającego stawkę opłaty uzależnioną również od powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej stanowi w istocie wprowadzenie kolejnego parametru, który należy uznać - z przyczyn wskazanych powyżej - za przekroczenie upoważnienia ustawowego do kreowania aktu prawa miejscowego. Innymi słowy zapis § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uzależniający wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości, stawki opłaty oraz od powierzchni tej nieruchomości, a nie - jak wynika z ustawy - od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności, pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.c.p.g..
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały Nr XLV/356/2018.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 |ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U.z 2018r. poz. 265) i zasądził na rzecz strony skarżącej od Gminy kwotę 797 zł, obejmującą wpis sądowy od skargi - 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.