II SA/Gd 783/24

II SA/Gd 783/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 821/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i W. T. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2024 r., nr WOP.7721.98.2024.GD w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nazdoru Budowlanego w Bytowie z dnia 27 marca 2024 r., nr PINB/IB/70035/34/2023, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J. S. i W. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pani J. S. i Pan W. T. (dalej: Skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 4 czerwca 2024 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bytowie (dalej: PINB) decyzją z 27 marca 2024 r. nakazał Panu W. T. rozbiórkę budynku magazynowo - letniskowego o powierzchni 82,46 m2, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym numerem 2, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb R., m. R., gm. B.
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowy budynek powstał ponad 20 lat temu, nie została w odniesieniu do niego wydana decyzja rozbiórkowa oraz nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, nie było zatem przeszkód do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Po jego wszczęciu do organu wpłynęło pismo Pana W. T. wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzą techniczną obiektu, ekspertyzą techniczną zbiornika na ścieki komunalne oraz kopią mapy zasadniczej z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą obiektów budowlanych.
Organ stwierdził następnie, że współwłaścicielka nieruchomości, Pani E. P., sprzeciwiła się posadowieniu przedmiotowego obiektu na działce stanowiącej współwłasność jej oraz Skarżących. W tym kontekście organ wyjaśnił, że na budowę konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli i jedynie w razie jej uzyskania inwestor może złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pan W. T. nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, nie miał zatem podstaw do złożenia oświadczenia, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym uznać należy, że nie złożył jednego z wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Wobec tego konieczne było nakazanie Panu W. T. rozbiórkę przedmiotowego budynku.
PWINB po rozpoznaniu odwołań Pana W. T. i Pani E. P., decyzją z 4 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorem budynku był nieżyjący już Pan F. T., a przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej było wolą dwóch współwłaścicieli nieruchomości – Pani J. S. i Pana W. T. Na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej nie wyraziła zgody trzecia współwłaścicielka nieruchomości Pani E. P. Wobec tego Pan W. T. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem nałożone na niego postanowieniem obowiązki nie zostały wypełnione w całości – nie ma oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym organ pierwszej instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki. W odniesieniu do argumentów odwołań wskazano m.in., że złożenie wniosku do sądu powszechnego o zobowiązanie współwłaścicielki do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest zagadnieniem wstępnym przedmiotowej sprawy, na podstawie którego możliwe byłoby zawieszenie postępowania. Stan nieruchomości jest uregulowany i pozwala zakończyć postępowanie w oparciu o aktualny stan faktyczny.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję PWINB zarzucili naruszenie:
art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. skutkujące odmową zawieszenia postępowania, mimo że rozpoznanie sprawy zależy od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Bytowie w sprawie o zobowiązanie Pani E. P. do złożenia przed PINB oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w celu umożliwienia legalizacji budowy budynku magazynowo-letniskowego o powierzchni zabudowy około 82,46 m2;
art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma możliwości legalizacji budynku wobec braku zgody współwłaściciela Pani E. P., gdy brak takiej zgody może być usunięty przez sąd powszechny, a Skarżący postępowanie sądowe w takim przedmiocie już zainicjowali;
art. 48 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu nakazu rozbiórki bez przeprowadzenia legalizacji z powodu braku zgody wszystkich współwłaścicieli w sytuacji, gdy brak ten może być usunięty przez sąd powszechny w drodze wydania upoważnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
PWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Uczestniczka postępowania Pani E. P. (uczestniczka potwierdziła zmianę nazwiska) na rozprawie wniosła o odrzucenie skargi Pani J. S. jako wniesionej po terminie. Podniosła także, że sporny obiekt został wybudowany przez osobę trzecią w 1995 r. bez pozwolenia, a następnie był rozbudowywany. Zdaniem uczestniczki rozbiórka obiektu powinna być orzeczona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Sprawa dotyczy legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej jako "p.b."). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Tzw. "uproszczone postępowanie legalizacyjne" może zostać wszczęte na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (por. art. 53a ust. 2 p.b.). Nie ma zatem znaczenia w sprawie, kto dokonał spornej samowoli budowlanej. Wniosek o legalizację złożył jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, co mieści się w hipotezie normy z art. 53a ust. 2 p.b.
W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (art. 49g ust. 1 p.b.). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (art. 49g ust. 1 i 2 p.b.).
Organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, m. in. w przypadku: nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1 (art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. a p.b.).
W przedmiotowej sprawie powodem wydania nakazu rozbiórki był brak prawa do dysponowania przez wnioskodawcę nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość ta posiada troje współwłaścicieli, z czego jeden z nich – Pani E. P. w toku postępowania nie wyrażała zgody na legalizację spornego obiektu.
P.b. określa, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy).
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, jest środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożenie powyższego oświadczenia, w razie wątpliwości, nie odbiera organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do zbadania jego prawdziwości, przy czym badanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. (por. Wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2200/16).
W orzecznictwie podkreśla również się, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA: z 9 lipca 2019 r., II OSK 2175/17, z 23 marca 2017 r., II OSK 1882/15). Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r., IV SA 316/98).
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że Pan W. T. nie dysponował zgodą wszystkich pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane. Zdaniem Sądu orzeczenie rozbiórki z tego jedynie powodu – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy za przedwczesne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Skarżących, PWINB powinien był zawiesić postępowanie z uwagi na wniesione przez nich w lutym 2024 r. do Sądu Rejonowego w Bytowie powództwo o zobowiązanie Pani E. P. do złożenia oświadczenia o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – umożliwienie legalizacji spornego budynku. W ocenie organu zaś, ta okoliczność nie uzasadniała zastosowania w sprawie art. 97 § pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, rację należy przyznać Skarżącym. Sąd podziela bowiem wyrażone w judykaturze stanowisko wskazujące, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, a rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niezbędne jest przy tym, aby istniał związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., I OSK 1789/12; wyrok NSA z 23 grudnia 2008 r., II OSK 1696/07; wyrok NSA z 11 października 2012 r., II OSK 1347/12). W sytuacji sporu między współwłaścicielami nieruchomości, bądź też w razie jakiejkolwiek innej przyczyny skutkującej brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (a taką jest niewątpliwie legalizacja budynku magazynowo - letniskowego) - sprawę rozstrzyga sąd cywilny. Postępowanie jest wówczas wszczynane na wniosek współwłaścicieli, których udziały wynoszą połowę, natomiast orzeczenie sądu, uwzględniające wniosek, zastępuje brakującą zgodę i stanowi "zezwolenie" na dokonanie wskazanej czynności zarządu (E. Gniewek, P. Michnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 399). Warto podkreślić, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2017 r., II SA/Bd 946/16; wyrok WSA w Poznaniu z 20 września 2017 r., IV SA/Po 513/17; wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 330/20).
Skoro zatem, określenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku procedury legalizacyjnej jest w niniejszej sprawie kwestią kluczową, a wynik postępowania zainicjowanego powództwem cywilnym może mieć decydujący wpływ na wydanie przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uznać należało, że ziściła się przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a organy administracji powinny były wstrzymać się z końcowym rozstrzygnięciem sprawy do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości przez sąd powszechny.
W zawiązku z tym, że w kontrolowanym postępowaniu organy administracji nie odniosły się oceny pozostałych przesłanek dokonania legalizacji, o których mowa w art. 49 ust. 2 p.b. w zw. z art. 49h i art. 49i tej ustawy, na tym etapie postępowania brak jest podstaw do kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez Sąd. Aktualizacja potrzeby zastosowania tych przepisów nastąpi dopiero po rozstrzygnięciu kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do stanowiska uczestniczki postępowania przedstawionego na rozprawie wyjaśnić należy, że wniosek Pani J. S. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi był bezprzedmiotowy, ponieważ skarga została wniesiona w określonym art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") trzydziestodniowym terminie. Decyzję PWINB doręczono Skarżącej 7 czerwca 2024 r., natomiast skarga została wniesiona 8 lipca 2024 r., to jest w ostatnim dniu terminu. Co do zaś daty powstania spornej zabudowy, to wskazać należy że organu obu instancji odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniach wydanych przez siebie decyzji i na tym etapie postępowania nie sposób uznać, aby dokonana przez organy administracji ocena zabranego materiału dowodowego dokonana została w sposób dowolny – z przekroczeniem kompetencji organu wynikającej z art. 80 k.p.a. Jednocześnie wyjaśnić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy uczestniczka ma prawo do zgłaszać dalsze wnioski dowodowe, a organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia także dodatkowego materiału dowodowego - jeśli się taki ujawni choćby np. w związku z postępowaniem przed Sądem Rejonowym w Bytowie. Tylko w pełni zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy jest podstawą rozstrzygania przez organy administracji o udzieleniu uprawnienia w postaci legalizacji samowoli budowlanej.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku. Ponieważ podstawą nakazania rozbiórki był wyłącznie brak dysponowania przez wnioskodawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzasadnionym jest uchylenie decyzji organów obu instancji. W przypadku bowiem uzyskania przez Pana W. T. prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele legalizacji spornego budynku, organy administracji zobowiązane będą do rozstrzygnięcia sprawy w świetle pozostałych przesłanek legalizacji prowadzonej w trybie art. 49f i nast. p.b., w związku z czym należy zapewnić stronom postępowania prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez Skarżących wpis od skargi w kwocie 500 zł.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie oznacza to m.in., że:
PINB zobowiązany jest do zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
w zależności od rozstrzygnięcia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – PINB bądź nakaże rozbiórkę (w przypadku nieuzyskania tego prawa przez wnioskodawcę) bądź rozstrzygnie sprawę po przeanalizowaniu pozostałych ustawowych podstaw uzasadniających legalizację albo rozbiórkę spornego obiektu;
w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB nie jest zwolniony z obowiązku uwzględnienia ewentualnych nowych okoliczności stanu faktycznego, gdyby takie się ujawniły;
PWINB przy ewentualnej kontroli decyzji PINB wydanej po ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie, zwróci szczególną uwagę na wyżej wskazane kwestie.
Przywołane orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.