II SA/Gd 781/25

II SA/Gd 781/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 389 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 sierpnia 2025 r., nr G.RUT.477.36.2025.MN w przedmiocie kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ II instancji, Dyrektor RZGW) z 20 sierpnia 2025 r., nr G.RUT.477.36.2025.MN, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: organ I instancji, Dyrektor ZZ) z 18 marca 2025 r., nr GE.ZUT.477.54.3/1989.2024.JS, o ustaleniu Spółce za okres IV kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 21190,00 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D., G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 16 stycznia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie Spółki dla celów ustalenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (art. 552 ust. 2g i 2ha ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne"), za okres IV kwartału 2024 r. Z oświadczenia tego wynikało, że podmiot korzystał od dnia 1 października 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 w związku z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
W dniu 21 stycznia 2025 r. organ I instancji ustalił Spółce, w formie informacji kwartalnej za okres IV kwartału 2024 r. opłatę zmienną za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W dniu 10 lutego 2025 r. Spółka dokonała zapłaty ww. opłaty zmiennej.
W dniu 12 lutego 2025 r. Dyrektor ZZ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia Spółce za okres IV kwartału 2024 r. administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie do wód - wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D., G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
W toku tego postępowania, pismem z 25 lutego 2025 r. Spółka wniosła o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a po rozpatrzeniu tego wniosku organ pismem z 28 lutego 2025 r. poinformował, że nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary.
Decyzją z 18 marca 2025 r. Dyrektor ZZ wymierzył Spółce za okres IV kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 21.190,00 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D., G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu wskazano, że Spółka posiadała udzielone decyzją Prezydenta Miasta Elbląga z dnia 4 października 2013 r. znak DGKiOŚ-ROŚ.6341.25.2013.WK pozwolenie wodnoprawne na usługę polegającą na odprowadzaniu do wód - wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D., G. w E., ważne do dnia 4 października 2023 r. Po tej dacie Spółka korzystając z tej usługi czyniła to bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych Spółka złożyła do organu w dniu 24 grudnia 2024 r., a więc 446 dni po wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Elbląga z dnia 4 października 2013 r. znak DGKiOŚ-ROŚ.6341.25.2013.WK Zdaniem Dyrektora ZZ, nie ulega więc wątpliwości, że Spółka złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego po długim okresie korzystania z usług wodnych bez takiego pozwolenia. Odprowadzając wody opadowe do wód czyniła to mimo świadomości, iż korzystanie z usług wodnych w IV kwartale 2024 r. będzie się odbywać bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Powyższe świadczy o tym, że Spółka dopuściła się rażącego zaniedbania składając wniosek o wydanie nowego pozwolenia w dniu 24 grudnia 2024r. oraz świadomie korzystała z usługi wodnej bez pozwolenia, co wiąże się obowiązkiem poniesienia administracyjnej kary pieniężnej.
Jednocześnie organ dokonał oceny zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej "k.p.a.", i uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w tym przepisie.
Zdaniem organu ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest znaczący, bowiem pozwolenie wodnoprawne stanowi instrument zarządzania zasobami wodnymi w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Ustala się tam istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, jak choćby cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Ponadto zauważono, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie polegające na niedopełnieniu obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju usługę wodną, co wprost wynika z zapisów art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego.
Stosownie więc do art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego przedmiotowa administracyjna kara pieniężna została obliczona w wysokości 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, ustalonej przez organ w informacji z 21 stycznia 2025 r. w wysokości 4.238,00 zł za okres IV kwartału 2024 r.
W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie w całości, odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i zastosowanie trybu pouczenia przewidzianego w art. 189f § 2 i 3 k.p.a.
W uzasadnieniu Spółka oświadczyła, że nie kwestionuje faktu, iż w okresie objętym decyzją nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z przedmiotowej usługi wodnej. Jednakże zauważyła, że kilkakrotnie próbowała odnowić pozwolenie wodnoprawne, za pośrednictwem podmiotu wyłonionego w postępowaniu przetargowym. Podmiot ten nie dopełnił swoich obowiązków wynikających z umowy, w związku z czym ostatecznie umowa ta została rozwiązana, a prace zlecono innemu podmiotowi, który w dniu 5 marca 2025 r. złożył skuteczny wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.
Spółka podkreśliła, że odprowadzanie przez nią wód opadowych i roztopowych bez pozwolenia nie powodowało szkód środowiskowych, a brak pozwolenia wodnoprawnego nie miał wpływu na techniczny sposób odprowadzania tych wód do rzeki. Kanalizacja deszczowa, którą odprowadzane są te wody jest bowiem wyposażona w urządzenia podczyszczające, eksploatowane i konserwowane zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi, z zachowaniem przeglądów technicznych. Ponadto uiszczała opłatę zmienną, a organ akceptował zaistniały stan rzeczy, ustalając Spółce wysokość opłaty zmiennej na podstawie oświadczenia zawierającego daty obowiązywania wygasłych pozwoleń wodnoprawnych.
Istotne jest też to, że Spółka, wykonująca zadania własne Gminy Miasto E. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie ma możliwości, aby w przypadku nieuzyskania w terminie przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną mogła zaprzestać prowadzenia tej działalności. Taka czynność spowodowałaby znaczące szkody środowiskowe.
W ocenie skarżącej powyższe okoliczności mogą stanowić podstawę do zastosowania procedury z art. 189f § 2 i 3 k.p.a.
Decyzją z 20 sierpnia 2025 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a Spółka nie uzyskała nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności, działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym w niniejszej sprawie Spółka naruszyła zakaz działania polegający na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, który przewiduje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane, m.in. na usługi wodne. Naruszenie powyższego przepisu wiąże się zaś z wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że administracyjnej karze pieniężnej podlega ten, kto wbrew przepisowi m.in. art. 389 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Przepis ten dotyczy każdego podmiotu korzystającego z usług wodnych z naruszeniem z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego. Zatem wymierzenie przedmiotowej kary było w rozważanym wypadku zasadne.
Odnosząc się do możliwości zastosowania w sprawie art. 189d k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że zasady wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały wprost wskazane w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, zatem brak jest podstaw do stosowania w takim wypadku dyrektyw wymierzania administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ te mogą mieć zastosowanie w sytuacji, w której administracyjna kara pieniężna jest ustawowo określana w formie tzw. "widełek" i organ ma możliwość ustalenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości w ustawowo unormowanym zakresie. Administracyjne kary pieniężne za zachowania naruszające przepisy Prawa wodnego, których wysokość została bezwzględnie oznaczona przez ustawodawcę, nie pozostawiają zaś organowi luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary.
Dalej podkreślono, że istotnym elementem systemu ochrony wód, mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju, jest zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 Prawa wodnego), które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy (art. 334 pkt 2 Prawa wodnego). Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma. Powyższe wynika również z wagi, jaką przywiązano do wody, jako podstawowego dobra o charakterze publicznym i swoistej z tej perspektywy wyłączności w wielu aspektach reglamentacji wodami, zarówno gdy chodzi o korzystanie z wód, jak również zarządzania wodami oraz kształtowania i ochrony zasobów wodnych zbiorczo ujmowanego, jako gospodarowanie wodami na zasadach, które określa ustawa.
Ponadto to wnioskodawca we własnym interesie powinien wystąpić z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego w tożsamym zakresie jak posiadane dotychczas pozwolenie z wyprzedzeniem czasowym wraz z zachowaniem wszelkich wymogów zarówno formalnych, jak i materialnoprawnych tak, aby było możliwe uzyskanie kolejnego, nowego pozwolenia przed wygaśnięciem poprzedniego pozwolenia, tym samym zachowaniu ciągłości, legalności działania zakładu w zakresie usług wodnych. W rozważanym wypadku nie można zaś stwierdzić, że podmiot dołożył należytej staranności składając wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż złożone dokumenty były niekompletne, posiadały braki formalne i wymagały uzupełnienia. Stosowne pozwolenie wodnoprawne Spółka uzyskała dopiero w dniu 27 lutego 2025 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty podniesione w odwołaniu nie stanowią wystarczającej podstawy do jego uwzględniania, ani do uwolnienia Spółki od odpowiedzialności wynikającej z niewywiązania się obowiązków administracyjnych. Spółka, jako podmiot odpowiedzialny za realizację zadania, ma bowiem ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w wyznaczonym terminie. Brak uzyskania pozwolenia świadczy o braku należytej staranności oraz o lekceważącym podejściu do obowiązków administracyjnych. W szczególności podnoszenie, że "faktycznie" wykonywanie usługi (odprowadzanie wód opadowych) nie miało wpływu na środowisko, nie może stanowić podstawy do zaniechania uzyskania decyzji administracyjnej. Prawo wodne nie różnicuje bowiem obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego w zależności od subiektywnej oceny wpływu działań na środowisko, lecz wymaga, by każda ingerencja w gospodarkę wodną - w tym wprowadzanie wód opadowych do odbiorników - odbywało się wyłącznie na podstawie ważnego i prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego. Brak szkód środowiskowych i bieżąca konserwacja urządzeń także nie uchyla wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Fakt, że Spółka nie mogła zaprzestać odprowadzania wód opadowych mimo upływu ważności pozwolenia, nie oznacza, że nie może być ukarana administracyjną karą pieniężną. Co więcej, wykonywanie działań w zakresie korzystania z wód bez pozwolenia narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, prowadząc do sytuacji, w której jedne podmioty przestrzegają przepisów i ponoszą koszty oraz ryzyko ich uzyskania, podczas gdy inne omijają procedury administracyjne, działając nielegalnie.
Brak ważnego pozwolenia wodnoprawnego nie tylko narusza obowiązki formalnoprawne, ale również skutkuje niewykonywaniem obowiązku uiszczania opłaty za usługi wodne, o których mowa w art. 270 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Opłata za usługi wodne składa się bowiem z opłaty zmiennej, którą podmiot uiszczał, ale również z opłaty stałej, której wysokość ustalana jest na podstawie ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W analizowanym przypadku Spółka nie uiszczała jej, co oznacza realne uszczuplenie dochodów publicznych związanych z gospodarką wodną oraz nieusprawiedliwioną korzyść ekonomiczną, uzyskaną kosztem przestrzegających prawa podmiotów. Natomiast organ nigdy nie akceptował braku posiadania przez Spółkę ważnego pozwolenia wodnoprawnego i stoi na stanowisku, że korzystanie z wód publicznych w sposób nieuregulowany formalnie nie może być akceptowane, gdyż godzi w zasady racjonalnego gospodarowania zasobami wodnymi i utrudnia nadzór nad ich stanem. Wskazano też, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1963) brak ważnego pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie prawa i podlega administracyjnej karze pieniężnej. Przed wejściem w życie tej ustawy organ nie miał podstawy prawnej do nałożenia sankcji administracyjnych za delikt jaki miał w sprawie miejsce. Nowe przepisy wprowadziły jednoznaczne regulacje umożliwiające egzekwowanie tego obowiązku oraz sankcjonowanie jego naruszania.
W sprawie będącej przedmiotem postępowania nie może być mowy o znikomym naruszeniu prawa ze względu na to, że Spółka od 5 października 2023 r. korzystała z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego złożyła dopiero 24 grudnia 2024 r., a więc po wygaśnięciu starego. Spółka nie dopilnowała by wniosek złożyć przed upływem okresu, na który było wydane pozwolenie wcześniejsze.
Zastosowania nie ma również art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż strona nie została wcześniej ukarana za to samo działanie tj. korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Odnośnie przesłanki z art. 189f § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia organ uznał, że pojęcie "usunięcie naruszenia prawa" należy rozumieć szeroko jako usunięcie wszelkich skutków naruszenia prawa, a nie tylko zaprzestania naruszenia prawa. Nie jest zaś możliwe przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem i cofnięcie faktu bezprawnego korzystania z wód, ani naprawienie skutków braku decyzji administracyjnej. Jest to czynność dokonana, zakończona i nieodwracalna. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w tej sprawie jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia strony do realizacji obowiązków zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).
Jako że pouczenie w trybie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym organ odwoławczy ocenił, że w rozpatrywanym przypadku brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.
Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ma również zastosowania art. 189e k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 472aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Dyrektora ZZ;
2. art. 189f k.p.a., poprzez niezastosowanie przewidzianego w tym przepisie trybu pouczenia w stosunku do skarżącej, pomimo okoliczności sprawy.
Stawiając te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka wniosła ponadto o łączne rozpoznanie sprawy z innymi sprawami Spółki dotyczącymi skarg na decyzje organu w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu Spółka powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 66/21, dotyczący kary administracyjnej określonej w art. 9xb ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2024r. poz. 399), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w sierpniu 2022 r., wskazując, że jej istota jest podobna do kary określonej przepisem art. 472aa ust. 3 pkt.3 Prawa wodnego, czyli określonej w "sztywnej" (jednostkowej) wysokości, co prowadziło do przyjęcia w zaskarżonej decyzji stanowiska, iż organ wymierzający karę jest związany podaną wysokością i nie ma możliwości jej zmniejszenia bez względu na okoliczności popełnionego naruszenia. Tymczasem Trybunał uznał, iż przepis ten oraz pozostałe regulacje ustawowe dotyczące tej kary w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z Konstytucją RP.
Również w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f k.p.a. Uchwała ta przesądziła co do zasady o możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu.
W ocenie skarżącej ww. stanowiska należy analogicznie zastosować w przypadku administracyjnych kar pieniężnych uregulowanych w Prawie wodnym, w szczególności w przepisie art. 472aa ust. 3 pkt 3.
Przede wszystkim, w niniejszej sprawie nie wystąpił uszczerbek w środowisku, albowiem Spółka zachowała wszelkie wymagane standardy techniczne odprowadzania wód. Nadto należy uwzględnić, że skarżąca przez cały okres, którego dotyczy kara, wnosiła opłaty zmienne za korzystanie z usług wodnych, co jest bezsporne, pomimo braku posiadania w tym okresie ważnego pozwolenia wodnoprawnego i organ pobierał te opłaty pomimo tego, że uiszczający je podmiot formalnie nie posiadał w tym okresie pozwolenia wodnoprawnego, za co wymierzono mu karę pieniężną. Obecnie natomiast skarżąca posiada już ważne pozwolenie wodnoprawne, zaś zarówno w okresie poprzedzającym i objętym zaskarżoną decyzją, jak i obecnie Spółka zachowywała i nadal zachowuje wymagane standardy techniczne odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych - przejawiające się w wykonywaniu w okresach co 6 miesięcy przeglądów eksploatacyjnych urządzeń czyszczących, prowadzeniu zgodnej z dokumentacją techniczną eksploatacji i konserwacji tych urządzeń, prowadzeniu prawidłowej gospodarki odpadami powstającymi w wyniku procesu odprowadzania wód, utrzymywaniu wylotu w dobrym stanie technicznym - co zapewnia brak powstawania szkód w środowisku.
Zatem posiadanie ważnego pozwolenia wodnoprawnego w okresie objętym decyzją nie spowodowałoby zmiany technicznego sposobu odprowadzania wód. Wynika to z faktu, iż kanalizacja deszczowa, którą odprowadzane są wody jest wyposażona w urządzenia podczyszczające eksploatowane i konserwowane zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi i na takich samych zasadach jak określone w wygasłym pozwoleniu wodnoprawnym. Powyższych okoliczności organy obu instancji nie kwestionują.
Również ważny interes społeczny, przejawiający się w konieczności zabezpieczenia zbiorowych potrzeb mieszkańców Miasta Gminy E. w zakresie zbiorowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, przemawiał przeciwko zaprzestaniu ich odprowadzania pomimo braku ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Do zadań własnych samorządu gminnego należą m.in. sprawy gospodarki wodnej, które Miasto Gmina E. wykonuje za pomocą skarżącej Spółki komunalnej. Zatem skarżąca była zobligowana do wykonywania tej działalności w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych mieszkańców.
Zdaniem Spółki wątpliwości prawne budzi również fakt wielokrotnego naliczenia przez organ kary administracyjnej za to samo przewinienie, poprzez jej naliczanie za kolejne kwartały roku, w których Spółka nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. Treść przepisu art. 472aa Prawa wodnego przemilcza okres, za jaki kara ta ma być naliczana. Biorąc pod uwagę penalny charakter przepisu, w demokratycznym państwie prawa przepisy takie powinny być absolutnie precyzyjne i nie pozostawiać pola do interpretacji. Wymierzone kary (zarówno w tej, jak i w innych sprawach wskazanych we wnioskach skargi do łącznego rozpoznania) pozostają w rażącej dysproporcji do dokonanego przez skarżącą naruszenia prawa (braku pozwolenia wodnoprawnego) i są nieadekwatne do wagi przewinienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, że żaden z przepisów Prawa wodnego nie stanowi, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego - nawet o tożsamym zakresie, jak dotychczas posiadane - powoduje, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasa. Przy czym, zgodnie z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne na: usługi wodne, szczególne korzystanie z wód oraz długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na które były wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zostanie złożony z zachowaniem ustawowego terminu, to upływ okresu, na który pozwolenie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego nie spowoduje wygaśnięcia tego pozwolenia. Zakład będzie nadal działał na podstawie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i nie będzie ponosiły negatywnych konsekwencji. W niniejszej sprawie jednak Spółka nie złożyła wniosku w powyższym terminie, zatem nie dochowała należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw związanych z wywiązywaniem się z obowiązków związanych z legalnym odprowadzenie wód. Natomiast fakt złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary.
W piśmie procesowym z 29 stycznia 2026 r. skarżąca podtrzymała w całości wniesioną skargę. W uzasadnieniu pisma Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 1190/25, wskazując, że zapadł on w analogicznym stanie faktycznym w kontekście stosowania trybu pouczenia, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wobec ziszczenia się przesłanek zaprzestania naruszania prawa oraz znikomej wagi takiego naruszenia. W wyroku tym uznano, że doszło do zaprzestania naruszania prawa, gdyż podmiot naruszający uzyskał nowe pozwolenie wodnoprawne. Taka sama sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Natomiast w odniesieniu do przesłanki "wagi naruszenia prawa" Spółka wskazała, że w powołanym orzeczeniu oraz wyrokach NSA, na których oparł się skład orzekający, stwierdzono, że ocena istotności naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze dóbr prawnie chronionych. Uznano, że jeżeli w okresie braku posiadania pozwolenia wodnoprawnego wprowadzane do wód wody opadowe lub roztopowe były podczyszczane w urządzeniu podczyszczającym, które podlega kontrolom technicznym, a w badanych próbkach wody nie odnotowano przekroczeń zawartości substancji zanieczyszczających, nie można stwierdzić wystąpienia żadnych szkód dla środowiska. Sąd wskazał też, że należało uwzględnić, iż podmiot naruszający prawo w okresie wcześniejszym dysponował pozwoleniem na określoną usługę – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Odmiennie należy bowiem określić sytuację, gdzie określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego – bez jego uzyskania, a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagająca pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w Gdańsku Wody Polskie, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Elblągu wymierzającą skarżącej Spółce za okres IV kwartału 2024 r. administracyjną karę pieniężną w wysokości 21.190,00 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D., G. w E., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2024 roku, poz. 1087 ze zm.) – dalej jak dotychczas "Prawo wodne" - jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.
Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, usługi wodne obejmują:
1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód;
3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję;
4) odbiór i oczyszczanie ścieków;
5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych;
6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej;
7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast;
8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.
W sprawie mamy do czynienia z usługą wodną, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.
Z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego wynika z kolei, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej.
W myśl art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.
W przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego).
Z powyższych przepisów wynika, że odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast stanowi usługę wodną, z którą wiąże się obowiązek uiszczania opłaty stałej i opłaty zmiennej oraz obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z ww. usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości pięciokrotności opłaty zmiennej, wyliczaną w oparciu o zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego.
Na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że skarżąca Spółka w IV kwartale 2024 r. korzystała z usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, odprowadzała bowiem od 1 stycznia do 31 marca 2024 r. do wód wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do rzeki B. z terenu zlewni położonej w obszarze ulic: F., O., D., G. w E. Bezspornym jest, że korzystając z ww. usługi wodnej skarżąca Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne udzielone do 4 października 2023 r., decyzją z dnia 4 października 2013 r. Tym samym pozwolenie wygasło z upływem okresu na jaki zostało wydane (art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), tj. 5 października 2023 r.
W świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości zaistniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu. Bez wpływu na powyższe pozostaje argumentacja skarżącej w zakresie dotyczącym technicznego sposobu odprowadzania wód. Prawodawca uzależnia bowiem kwestię zasadności nałożenia kary od braku pozwolenia wodnoprawnego nie zaś od faktycznego sposobu wykonywania konkretnych czynności.
W rezultacie podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest bezzasadny. Jak wskazano powyżej skarżąca nie legitymowała się pozwoleniem wodnoprawnym wymaganym w świetle art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, w związku z czym trafnie organy przyjęły, że istnieje podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten w sposób niewymagający dodatkowych założeń i wykładni nakazuje wymierzyć karę podmiotowi, który działał wbrew obowiązującym regulacjom. Samo zaś wyliczenie należnej kary na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego nie nastręczało żadnych problemów i zostało wyliczone przez organy administracji prawidłowo jako 500% opłaty zmiennej, która ustalona została skarżącej w informacji z dnia 21 stycznia 2024 r.
Skarżąca kwestionuje konstytucyjność tak ukształtowanej kary administracyjnej, przy czym nie ulega wątpliwości, iż powyższy przepis nie był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca powołała się natomiast na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 66/21, dotyczący kary administracyjnej określonej w art. 9xb ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., po,. 399) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w sierpniu 2022 r. wskazując, że istota tej kary jest podobna do kary określonej w art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, czyli określonej w "sztywnej" wysokości. Trybunał Konstytucyjny, jak argumentowała skarżąca, uznał, że przepis ten oraz pozostałe regulacje ustawowe dotyczące kary w zakresie w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ administracyjnej kary pieniężnej w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z Konstytucją RP. W ocenie Trybunału taka konstrukcja kar pieniężnych narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji) a ich wysokość nie jest proporcjonalna do skali popełnionego naruszenia przepisów administracyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Surowość tych kar powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary, a więc do stopnia uszczerbku w środowisku. Zdaniem skarżącej, stanowisko to należy analogicznie zastosować w przypadku kar pieniężnych uregulowanych w ustawie Prawo wodne.
Przywoływany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się do normy przewidującej mechanizm karania podmiotów prowadzących działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych. Mechanizm ten zakładał wymierzenie kary administracyjnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Co istotne, jak podkreślił Trybunał, w sprawie skarżącego organy administracji publicznej, a następnie sądy administracyjne przyjęły, że nie ma możliwości ani miarkowania nałożonej kary administracyjnej, ani odstąpienia od jej wymierzenia (pkt 6.2 uzasadnienia). Trybunał stwierdził też, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie miała również uchwała siedmiu sędziów NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (CBOSA), w której stwierdzono, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (...), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Trybunał zauważył, że uchwała ta została podjęta, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności związane z dopuszczalnością stosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz że została ona podjęta po wydaniu przez NSA wyroku w sprawie skarżącego, w którym to wyroku NSA uznał, że nie ma możliwości ani miarkowania kary administracyjnej za przekazanie po terminie sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych, ani odstąpienia od jej wymierzenia.
Trybunał uznał zatem za niekonstytucyjną normę prawną przewidującą obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w sztywnej wysokości, bez możliwości jej miarkowania ani odstąpienia od jej wymierzenia. W ocenie Sądu regulacje prawne dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 472aa Prawa wodnego różnią się w zasadniczy sposób od regulacji prawnych, ocenianych przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 66/21 choćby już tylko ze względu na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., która to możliwość w sprawie rozpatrywanej przez Trybunał nie występowała.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazywał między innymi, że fakt, iż ustawodawca przewiduje różne modele kształtowania sposobu wymierzania kar administracyjnych pieniężnych, nie przesądza o niekonstytucyjności wymiaru administracyjnych kar pieniężnych w ściśle oznaczonej wysokości. Zatem ustawodawca może stosować różne modele wymiaru sankcji administracyjnych. Skarżąca ogranicza się w zasadzie jedynie do stwierdzenia, że sztywny wymiar administracyjnej kary pieniężnej z założenia musi prowadzić do nieproporcjonalności sankcji do stwierdzonego naruszenia norm. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku teza ta jest całkowicie chybiona.
Rozważając kwestię proporcjonalności sankcji, wskazać należy na cel wprowadzonej regulacji. Otóż w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. ustawa Prawo wodne przewidywała w art. 280 opłatę podwyższoną za korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (pkt 1); z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym (pkt 2).
Zgodnie z art. 281 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku:
1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Z dniem 1 stycznia 2024 r. w życie weszła ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963), nowelizująca ustawę Prawo wodne. Uregulowany poprzednio w art. 280 pkt 1 i 2 Prawa wodnego delikt administracyjny nie obejmował odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (usługa wodna wymieniona w art. 35 ust. 3 pkt 7). Aktualnie, zgodnie z art. 472aa ust. 1 Prawa wodnego, odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi również delikt zagrożony karą administracyjną.
Jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry, przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych wprowadzone zostały do ustawy Prawo wodne w związku z wnioskami i rekomendacjami opisanymi w licznych raportach po katastrofie ekologicznej na rzece Odrze, do której doszło w okresie letnim 2022 r. Wskazano m.in., że dotychczasowe regulacje dotyczące kar finansowych za wykroczenia negatywnie wpływające na gospodarkę wodną, ze względu na ich zdewaluowaną wysokość, nie spełniały w pełni swojego celu – prewencyjnego, jak również, że cyt. "Obecny system opłat za usługi wodne oraz opłaty podwyższonej wymaga dostosowania do występujących zdarzeń i wprowadzenia pewnych usprawnień pozwalających zapewnić lepsze jego funkcjonowanie, co pozytywnie wpłynie na ochronę wód. System ten wymaga zmiany w zakresie systemu opłat za usługi wodne i opłaty podwyższonej przez dostosowanie przepisów do występujących okoliczności i eliminacji lub ograniczenia uchylenia się od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód. Udoskonalenie obecnie funkcjonującego systemu pozwoli łatwiej przypisać odpowiedzialność podmiotom wprowadzającym ścieki do wód, co pozwoli na większą ochronę wód. W tym zakresie niezbędne jest rozbudowanie obecnego systemu administracyjnych kar pieniężnych. (...) zakłada się wprowadzenie zmian w systemie opłat za usługi wodne przez rozbudowę systemu administracyjnych kar pieniężnych (przede wszystkim w zakresie częściowego zastąpienia opłaty podwyższonej), doprecyzowania i uzupełnienia przepisów dotyczących przepisów związanych z pozwoleniami wodnoprawnymi, w których ustalane są istotne parametry mające wpływ na ustalania opłat za usługi wodne. Zakłada się także poprawę i uzupełnienie obecnego systemu opłat za usługi wodne w zakresie działalności prowadzonej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. (...) Projektuje się przepis sankcjonujący m.in. każdy rodzaj korzystania z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej będzie zagrożony administracyjną karą pieniężną w normatywnie określonych granicach, co rozwiąże luki i wadliwości funkcjonującej obecnie opłaty podwyższonej za nielegalne korzystanie z wód.".
Powyższe założenia znalazły normatywny wyraz w treści art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego, który w miejsce opłaty podwyższonej uregulowanej w art. 280 pkt 1 Prawa wodnego – ograniczonej do dwóch rodzajów usług wodnych, tj. za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - wprowadził administracyjne jary pieniężne za każde działanie wymagające zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej, realizowane bez ich pozyskania, w tym wszystkie usługi wodne (art. 389 pkt 1 Prawa wodnego).
Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynika, że "propozycja zastąpienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego - administracyjną karą pieniężną ma na celu usunięcie luk i wad, którymi obarczona jest obecna regulacja. Uregulowany obecnie w art. 280 i art. 281 Prawa wodnego delikt administracyjny ograniczony jest wyłącznie do wskazanych wyżej dwóch rodzajów usług wodnych, podczas gdy nielegalne korzystanie z usług wodnych mające negatywny wpływ na stan środowiska dotyczy również innych usług wodnych, w szczególności odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych. Ponadto wysokość opłaty podwyższonej jest powiązana obecnie z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, co niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie."
Jeśli chodzi o wysokość kar administracyjnych, to zasady jej ustalania zostały zróżnicowane. W ust. 3 art. 472aa podano wysokość kary poprzez określenie kwoty od 5000 zł do 1.000.000 zł, co jest zasadą. Ustawodawca zastrzegł jednocześnie, iż podany sposób określenia kar nie dotyczy:
1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego,
2) wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi,
3) odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
W każdym z tych przypadków podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi określony procent (500%) opłaty zmiennej odnoszącej się do danego poboru, wprowadzania lub odprowadzania odpowiednio wód, ścieków oraz wód opadowych.
Z powyższego wynika, że po pierwsze, w taki sam sposób ustalana była wysokość opłaty podwyższonej za dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, o czym stanowił uchylony z dniem 31 grudnia 2023 r. przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego. Przepis art. 280 pkt 1 Prawa wodnego nigdy zaś nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny pod kątem jego zgodności z Konstytucją. Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) wskazano, że wysokość opłaty podwyższonej powiązana z wysokością opłaty zmiennej, tj. stanowiąca jej pięciokrotną wysokość, niejednokrotnie nie pozwala spełnić restytucyjnej i kompensacyjnej funkcji kary pieniężnej, mimo że jest to jej zadanie.
Regulacja ta nie została oceniona jako nadmiernie fiskalna, a wręcz przeciwnie. Ustawodawca zwrócił uwagę na nieadekwatność dotychczasowego sposobu ustalania opłaty podwyższonej jako zbyt niskiej w stosunku do funkcji, jaką ma pełnić.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 664/25, że skoro dla skutkującego karą deliktu w istocie powtórzono poprzednie regulacje dotyczące wysokości wymierzanej kary powiązane z wysokością opłaty zmiennej, to należy przyjąć, iż kwestie proporcjonalności kary a także jej dolegliwości zostały przez prawodawcę należycie przeanalizowane, czyniąc zarzut niekonstytucyjności art. 472aa nieuzasadnionym.
Po drugie, wysokość kary w ramach omawianego przypadku ustalana jest jako wielokrotność opłaty zmiennej, która to z kolei opłata ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu. Wyliczenie kary opiera się więc na jednoznacznych, jasnych i obiektywnych kryteriach. Dolegliwość sankcji pozostaje współmierna w relacji do ilości odprowadzonych wód i czasu naruszenia. W okolicznościach tej konkretnej sprawy wymierzono skarżącej karę w wysokości 21.190,00 zł - a więc w dolnych granicach "widełek" przewidzianych w art. 472aa ust. 3 Prawa wodnego (tj. od 5.000 zł do 1.000.000 zł), trudno więc uznać ją za zbyt restrykcyjną.
Po trzecie, postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, m.in. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one w ocenie Sądu dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć. Zastosowanie tego przepisu zostało przez organy starannie rozważone i przeanalizowane, o czym w dalszej części uzasadnienia.
Sąd nie podziela również wątpliwości skarżącej co do konstytucyjności art. 472aa Prawa wodnego w zakresie, w jakim "przemilcza okres, za jaki kara ta ma być naliczana". Administracyjna kara pieniężna nakładana jest m.in. na podmiot korzystający z wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Brak doprecyzowania przez ustawodawcę w przepisie, że kara ta jest nakładana za cały okres korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego nie jest żadnym "przemilczeniem", jest to bowiem oczywiste i wynika z przepisu bez konieczności dokonywania żadnych dodatkowych zabiegów interpretacyjnych.
Podsumowując, brak jest podstaw do tego by ramach niniejszego postępowania Sąd odmówił zastosowania przepisu art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją RP. Sąd nie podziela wątpliwości strony skarżącej "w zakresie związania organu wymierzającego karę jej wysokością, tj. jej bezwzględnym kwotowym uzależnieniem od wysokości opłaty zmiennej pobieranej od podmiotu korzystającego z usług wodnych na podstawie ustawy". Omawiana regulacja jest adekwatna i proporcjonalna do celów jej wprowadzenia, jakim jest ochrona wód jako dobra szczególnie chronionego i eliminacja lub ograniczenie uchylenia się przez podmioty korzystające z wód od ponoszenia opłat w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do wód, co miało miejsce w czasie obowiązywania art. 280 pkt 1 Prawa wodnego.
Kara administracyjna nie stanowi zapłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. Wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości. Z kolei, funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ów prewencyjny cel w rozpatrywanej sprawie jest oczywisty, skoro skarżąca mimo upływu czasu ważności dotychczasowego pozwolenia nie wystąpiła ze skutecznym wnioskiem o kolejne pozwolenie wodnoprawne, tj. nie uzupełniała braków formalnych trzech kolejno składanych wniosków. Uzupełniono dopiero braki formalne czwartego wniosku, złożonego już po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej w tej sprawie. Trudno uznać za przypadek, iż skuteczne działania zmierzające do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zostały podjęte przez skarżącą dopiero po rozpoczęciu postępowania mającego za przedmiot nałożenie na nią kary administracyjnej za niedopełnienie tego obowiązku, natomiast w okresie, gdy brak było normy sankcjonującej przedmiotowy delikt administracyjny, skarżąca nie wykazała się starannością w skutecznym złożeniu wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego.
We wniosku o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej skarżąca wskazywała, że na przełomie lat 2022-2023 doszło w Spółce do zmian kadrowych. Na emeryturę odeszło wielu doświadczonych pracowników, w tym osoba odpowiedzialna za monitorowanie pozwoleń wodnoprawnych oraz nadzorowanie realizacji umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi na wykonanie aktualizacji pozwoleń wodnoprawnych, których termin obowiązywania zbliżał się do końca. Pracownik, który przejął te obowiązki, nie był świadomy wagi i znaczenia konieczności pilnowania upływu okresów posiadanych przez Spółkę pozwoleń wodnoprawnych. Przekazanie obowiązków nastąpiło w czasie trwania procesu odnowienia pozwoleń wodnoprawnych dla trzech zlewni, rozpoczętego w lipcu 2021 r. poprzez uruchomienie procedury przetargowej zmierzającej do wyłonienia wykonawcy dla opracowania dokumentu umożliwiającego odnowienie trzech pozwoleń wodnoprawnych. W ramach tego postępowania podpisana została umowa z wykonawcą, który zobowiązał się do wykonania trzech operatów wodnoprawnych i uzyskania pozwoleń wodnoprawnych w terminie do 30 listopada 2021r. Wykonawca wielokrotnie składał dokumenty, które okazywały się niekompletne i wymagały uzupełnienia. Pomimo ponagleń wykonawca do stycznia 2025r. nie wywiązał się z umowy, co w konsekwencji skutkowało zakończeniem z nim współpracy i przekazaniem zlecenia innemu podmiotowi.
Opisane przez Spółkę okoliczności nie pozwalają przyjąć, że dochowała ona należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Przeciwnie, wskazują one na lekceważenie przez Spółkę obowiązku pozyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego, po jego wygaśnięciu. Trudno bowiem inaczej ocenić sytuację, w której wykonawca nie wywiązuje się z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w umówionym terminie do 30 listopada 2021 r. i nie spotyka się to z reakcją Spółki, która toleruje nieskuteczne działania wykonawcy jeszcze do stycznia 2025 r. Dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej Spółka decyduje się na zerwanie współpracy z nierzetelnym wykonawcą. Spółka ponosi odpowiedzialność za działania swoich pracowników i wykonawców. Gdyby w tym zakresie przyjąć stanowisko skarżącej, jej odpowiedzialność byłaby iluzoryczna, bo zawsze mogłaby twierdzić, że naruszenia ustawy miały miejsce poza jej wiedzą.
Skarżąca podnosi także, że organ bezzasadne przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a. W ocenie skarżącej mając na względzie okoliczności organ winien zastosować na gruncie niniejszej sprawy pouczenie, gdyż odprowadzanie wód odbywało się zgodnie ze standardami technicznymi i na takich samych zasadach jak określone w wygasłym pozwoleniu wodnoprawnym.
Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że organy obu instancji przeanalizowały podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjęły, że takie podstawy nie istnieją.
Stosownie do art. 189f § 1k.p.a.: Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Natomiast zgodnie z art. 189f § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Należy wskazać, że ww. przesłanka ma niewątpliwe charakter ocenny i wymaga poczynienia przez organ dostatecznych rozważań co do jej ewentualnego zaistnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że znikome naruszenie prawa to naruszenie niewielkie, przy kwalifikacji którego należy wziąć pod uwagę wagę dobra chronionego normą sankcjonowaną, a zatem dobra wspólnego jakim jest środowisko (zasoby wodne), skalę naruszenia, jego czasokres, skutki, czy było ponawiane, jak też zawinienie po stronie podmiotu naruszającego. Oceniając wagę naruszenia prawa można także posłużyć się treścią art. 189d k.p.a., przedstawiającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Wśród nich są więc np.: okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, czas trwania tego naruszenia, częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju, uprzednie ukaranie za to samo zachowanie, stopień przyczynienia się strony, wysokość osiągniętej korzyści.
Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie, ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2025 r. III SA/Po 28/25, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2025 r. II SA/Rz 1103/25).
Jak wynika z akt sprawy i co było przedmiotem ustaleń organów oraz oceny Sądu, skarżąca naruszyła zakaz działania polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z treści art. 389 pkt 1 Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 1 Prawa wodnego ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Stosownie natomiast do art. 9 ust. 2 Prawa wodnego, w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W doktrynie wskazuje się na pierwszoplanowe znaczenie wskazanej w art. 1 Prawa wodnego problematyki gospodarowania wodami, w ramach którego istotę regulacji określa zasada zrównoważonego rozwoju, w tym w odniesieniu do takich kwestii, jak korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Należy w tym miejscu nadmienić, że źródłem zasady zrównoważonego rozwoju jest prawo wspólnotowe, a konkretnie art. 11 (poprzednio artykuł 6 TWE) Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26.10.2012 r. (Dz. Urz. UEC Nr 326, str. 47). Wskazuje się także, że obowiązek ochrony środowiska, adresowany jest do władz publicznych, o czym mowa w art. 74 Konstytucji RP, ale też do każdego podmiotu korzystającego ze środowiska, co unormowano w art. 86 Konstytucji RP (por. P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów. Lex/el. 2019).
Istotnym elementem systemu ochrony wód mającego zapewnić realizację zasady zrównoważonego rozwoju jest (stosownie do art. 1 Prawa wodnego) zarządzanie zasobami wodnymi, które z kolei obejmuje w szczególności kontrolę gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, o czym stanowi art. 334 pkt 2 Prawa wodnego. Pozwolenie wodnoprawne, będące decyzją adresowaną do konkretnego podmiotu, służy zatem zapewnieniu realizacji powyższych zasad poprzez określenie konkretnych warunków szczególnego korzystania z wód czy też usług wodnych, do przestrzegania których zobowiązany jest właśnie adresat tej decyzji. W konsekwencji uprawniona jest teza, że szczególne korzystanie z wód oraz usług wodnych przez podmiot nie legitymujący się taką decyzją jest zachowaniem godzącym w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Oceniając zatem wagę naruszonego zakazu określonego zachowania bez wymaganego przepisami pozwolenia wodnoprawnego a także wagę (ciężar gatunkowy) samego naruszenia w zakresie istoty naruszonego dobra prawnie chronionego, należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania, aby była to waga znikoma.
Ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 listopada 2025 r., II SA/Lu 514/25, opubl. w CBOSA).
W nawiązaniu do powyższego, w ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt późniejszego złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącą.
Zgodnie bowiem z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Jednakże, zgodnie z ust. 2 art. 414 Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawne na usługi wodne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Bezsporne jest, że skarżąca nie złożyła wniosku w powyższym terminie, co niewątpliwie świadczyłoby o dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu jej spraw związanych z wywiązywaniem się z obowiązków związanych z legalnym gospodarowaniem wodami. Nadto już choćby w cytowanym wyżej przepisie art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, ustawodawca zastrzega termin 90 dni przed upływem terminu utraty ważności dotychczasowego pozwolenia, na jego złożenie przez podmiot korzystający ze środowiska. Jednocześnie, w ust. 3 art. 414 Prawa wodnego ustawodawca przewiduje uproszczony proces uzyskiwania przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia, bowiem do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Mimo zatem uproszczonej procedury zastrzeżonej dla takiej sytuacji, związanej z brakiem konieczności sporządzania nowego operatu wodnoprawnego, skarżąca nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia.
Warto przy tym zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. Między sytuacją ocenianą przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale a występującą w niniejszej sprawie nie ma wprawdzie pełnej tożsamości, ale zachodzi analogia, która uzasadnia ich jednolitą ocenę z punktu widzenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary.
Zgodnie z ww. uchwałą NSA w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W świetle ukształtowanego na jej podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych, opłata podwyższona nie powinna być naliczana, jeżeli podmiot korzystający lub zamierzający korzystać ze środowiska w czasie właściwym złożył wniosek, czyli podjął należącą doń czynność warunkującą konkretyzację normy, a przyczyny braku tej konkretyzacji leżą już tylko po stronie organu (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3889/19).
W sprawie rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wątpliwości wzbudził stan faktyczny, w którym podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie tego czasu, nadal korzystał ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego kolejnego pozwolenia na kolejny okres. Co istotne, z motywów przywołanej uchwały wynika, że instytucja odstąpienia od nałożenia odpowiedzialności prawnej zarezerwowana jest dla sytuacji wyjątkowych i nawet podjęcie starań o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności dotychczasowego, nie przesądza takiego rozstrzygnięcia sprawy.
Spółka korzystała z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego i jednocześnie nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego. Skoro nawet podjęcie starań o wydanie nowego pozwolenia przed upływem terminu ważności dotychczasowego, nie przesądza o zaistnieniu podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym była mowa w ww. uchwale, to tym bardziej takich podstaw nie można stwierdzić w sytuacji, w której podmiot korzystający z usług wodnych wystąpił o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dopiero 446 dni po wygaśnięciu poprzedniego.
Analizując stronę podmiotową naruszenia, tj. kwestię winy, braku staranności czy rżącego niedbalstwa, nie można pominąć niespornego faktu, że skarżąca działa jako profesjonalista - przedsiębiorca, w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Niewątpliwie skarżąca nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, a wniosek o pozwolenie wodnoprawnego złożyła po 446 dniach po wygaśnięciu dotychczasowego pozwolenia. Sprawy dotyczące wydawania takich pozwoleń nie należą do spraw prostych i nieskomplikowanych, wymagają też konkretnej aktywności potencjalnego beneficjenta takiego pozwolenia, który musi sprostać wymogom ustawowym, wynikającym choćby z art. 407 ust. 2 Prawa wodnego. Okoliczności powyższe muszą być znane skarżącej, a mimo to złożyła ona wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego znacznie po upływie daty ważności dotychczasowego pozwolenia, licząc się z tym, że przynajmniej przez pewien czas będzie korzystała z usług wodnych w sposób nielegalny. Okoliczności te zatem, w ocenie Sądu, wskazują co najmniej na rażące niedbalstwo z jej strony. Z tego względu za nieuzasadnione Sąd uznał podnoszone w skardze stanowisko, co do braku zawinienia po stronie skarżącej.
Trafność oceny organu odwoławczego co braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki znikomości przypisanego skarżącej naruszenia potwierdza zdaniem Sądu okoliczność, że nie było to jednostkowe naruszenie, lecz w praktyce funkcjonowania skarżącej była ich większa ilość, co wynika poniekąd z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i też Sądowi jest wiadome z urzędu, w związku z rozpoznawaniem innych tego rodzaju spraw z udziałem skarżącej. Trudno uznać, że tolerowanie sytuacji bezprawnego korzystania z usług wodnych z kilku zlewni i przez dłuższy okres czasu świadczy o dochowaniu przez skarżącą należytej staranności.
Fakt, że skarżąca jest spółką komunalną, za pomocą której Miasto Gmina E. wykonuje zadania własne w zakresie zbiorowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, nie tylko nie stanowi żadnej okoliczności usprawiedliwiającej jej zaniechania, ale wręcz stanowi okoliczność obciążającą. Od podmiotów profesjonalnych, a tym bardziej podmiotów publicznych, należy oczekiwać podwyższonej miary staranności w wypełnianiu ich obowiązków publicznoprawnych. To więc właśnie od takich publicznych podmiotów należy w szczególności wymagać, by przestrzegały obowiązujących regulacji prawnych. Innymi słowy, staranność w działaniu takiego podmiotu powinna być nawet wyższa niż w przypadku "zwykłego" obywatela. Spółka zaś nie wykazała żadnych niezależnych od niej okoliczności, które uniemożliwiły jej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej.
Korzystając z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego skarżąca czerpała też korzyści finansowe. Skarżąca uiszczała bowiem opłatę zmienną, nie uiszczając natomiast opłaty stałej, którą byłaby zobowiązana uiszczać dysponując pozwoleniem wodnoprawnym. Jednocześnie w okresie korzystania z usługi wodnej bez pozwolenia prawnego brak było regulacji prawnej, która pozwalałby na finansowe ukaranie skarżącej za ten delikt administracyjny. Możliwość taka pojawiła się dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, tj. 1 stycznia 2024 r. Znaczące jest też to, że skarżąca z wnioskiem o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego wystąpiła skutecznie dopiero w dniu 24 grudnia 2024 r. Wcześniej skarżąca nie przyłożyła wagi do uzyskania koniecznego pozwolenia wodnoprawnego, naruszając tym samym ciążące na niej obowiązki publicznoprawne.
Sam fakt, że organ nie stwierdził żadnych szkód w środowisku wynikających z niekontrolowanego odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie jest przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary ze względu na znikomość naruszenia, ponieważ w niniejszej sprawie "naruszeniem" nie jest wystąpienie szkód w środowisku, a jest nim korzystanie z usług wodnych bez odpowiedniego pozwolenia. Przypisany skarżącej delikt ma charakter formalny i polega na korzystaniu z wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Jego zaistnienie nie jest uzależnione od wystąpienia negatywnych następstw środowiskowych. Zarządzenie zasobami wodnymi, w sposób zapewniający realizację zasady zrównoważonego rozwoju, wymaga skutecznego funkcjonowania systemu kontroli gospodarowania wodami dotyczącą przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, i to przeciw tym wartościom skierowany został popełniony przez skarżącą delikt administracyjny. Nie może on być zatem uznany za znikomy.
Zaznaczenia wymaga, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z natomiast dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej.
W ocenie Sądu przedmiotowe naruszenie polegające na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, przy uwzględnieniu omówionych okoliczności sprawy stanowi poważne uchybienie, biorąc także pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego).
Bez znaczenia dla zmniejszenia ciężaru naruszenia prawa w rozpatrywanym przypadku pozostaje także - wskazany w skardze fakt - uiszczania przez skarżącą opłat zmiennych za omawianą usługę wodną, już po upływie terminu ważności obowiązującego uprzednio pozwolenia wodnoprawnego. Opłaty za usługi wodne stanowią zupełnie inny rodzaj zobowiązania finansowego (jakie winien ponosić każdy podmiot korzystający ze środowiska), niż wymierzona administracyjna kara pieniężna za nielegalne korzystanie z tych usług. Zatem działania w tym zakresie nie sposób uznać za dobrowolne, gdyż, stanowiły one jedynie wypełnianie obowiązków wynikających z przepisów Prawa wodnego.
W ocenie Sądu, również przesłanka zaprzestania naruszenia prawa nie mogła zostać uznana za spełnioną. Wprawdzie po uzyskaniu przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego został przywrócony stan zgodności z prawem, ale w okresie IV kwartału 2024 r., którego dotyczy niniejsza sprawa, skarżąca nie posiadała żadnego pozwolenia wodnoprawnego i naruszenia prawa w tym czasie nie zaprzestała. W doktrynie skazuje się, że w razie niewykonania obowiązku zachowania o charakterze ciągłym (a takim jest m.in. korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego) zaprzestanie prawa może mieć co do zasady miejsce, jest to jednak wykluczone w przypadku obowiązku określonego zachowania o charakterze terminowym - np. brak spełnienia określonego obowiązku w danym przedziale temporalnym wyznaczonym upływem terminu (A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2025, art. 189f). Z uwagi na charakter popełnionego naruszenia prawa polegającego na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w całym zamkniętym okresie IV kwartału 2024 r., brak jest możliwości usunięcia tego naruszenia. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego po upływie ponad roku po tym okresie nie stanowi bowiem ani usunięcia skutków naruszenia, ani też zaprzestania naruszania prawa w tym okresie.
Konkludując, w ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji dokonał wszechstronnej analizy prawidłowo zebranego i kompletnego materiału dowodowego, w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a, Sąd skargę oddalił.