II SA/Gd 777/20

II SA/Gd 777/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 4765/21 - Wyrok NSA z 2022-02-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2020 r., nr [..], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki, decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości W., gmina S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 maja 2012 r. W dniu 25 listopada 2019 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wójta Gminy o wyjaśnienie treści decyzji z dnia 27 kwietnia 2012 r. i postanowieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. Wójt Gminy wyjaśnił zgłoszone wątpliwości.
Na postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka wniosła zażalenie, dołączając do niego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w którym zakwestionowała prawidłowość doręczenia jej przesyłki zawierającej postanowienie z dnia 17 grudnia 2019 r. We wniesionym zażaleniu skarżąca domagała się uchylenia postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Uzasadniając wydane postanowienie, Kolegium wskazało, że przesyłka zawierająca postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. została wysłana pełnomocnikowi Spółki – P. S. na adres do doręczeń: ul. O. w G. Przesyłka ta została doręczona adresatowi w trybie art. 44 k.p.a.
Kolegium oceniło przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie przesłanki z art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Z adnotacji na kopercie wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu 27 grudnia 2019 r. oraz w dniu 7 stycznia 2020 r. Pod datami awizowania na kopercie znajduje się podpis doręczyciela (nieczytelny). Na druku ZPO dołączonym do koperty znajduje się adnotacja, że "przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej FUP, o czym w dniu 27.12.19 umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 07.01.20 r." Na druku ZPO nie ma podpisu doręczyciela. Kolegium wyjaśniło przy tym, że brak podpisu doręczyciela nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami statuowanymi przez k.p.a. Jak wynika z pisma Poczty Polskiej SA z dnia 18 lutego 2020 r., stanowiącego odpowiedź na skargę (reklamację), przesyłka polecona o numerze [..] została skierowana do doręczenia zgodnie ze wskazanym adresem w dniu 27 grudnia 2019 r. Wobec braku możliwości jej doręczenia została awizowana i złożona do odbioru w FUP. W dniu 7 stycznia 2020 r. dokonano powtórnej awizacji i w dniu 13 stycznia 2020 r. jako niepodjęta w terminie została zwrócona do nadawcy. W piśmie Poczty Polskiej SA wskazano, że nie można w sposób bezsporny ustalić stanu faktycznego i określić wszystkich okoliczności związanych z podejmowanymi próbami doręczenia przesyłki (możliwość zweryfikowania przebiegu zdarzenia była jedynie w chwili jego wystąpienia). Podkreślono jednak, że w odniesieniu do czynności związanych z doręczeniem nie jest wymagane ich uwierzytelnienie, a doręczenie stosownego druku jest dokonywane bez uzyskania potwierdzenia jego dostarczenia.
Kolegium uznało przy tym, na podstawie twierdzeń skarżącej i przytoczonych dowodów oraz zgromadzonej dokumentacji w aktach I instancji, że doszło do powtórnego zawiadomienia pełnomocnika Spółki o skierowanej do skarżącej przesyłce. Według przedłożonego przez skarżącą oświadczenia P.P. w okresie świąteczno-noworocznym tj. od dnia 23 grudnia 2019 r. do dnia 6 stycznia 2020 r. sprawował on nadzór nad lokalem przy ul. O. w G., na prośbę P. S. sprawdzał on skrzynkę pocztową i w tym okresie powtórnego zawiadomienia o ww. przesyłce nie było. Oświadczenie P. P. to jednak jedyny, pośredni, mogący budzić wątpliwości dowód na zaistnienie okoliczności braku doręczenia powtórnego zawiadomienia. Kolegium wzięło także pod uwagę, że moc dowodowa oświadczenia osoby trzeciej (świadka) i dokumentów urzędowych jest różna. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Na ZPO znajdującym się w aktach sprawy dołączonym do przesyłki nr poleconej o numerze [..] znajduje się adnotacja, że "przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej FUP, o czym w dniu 27.12.19 umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 07.01.20r." Brak podpisu doręczyciela na ZPO jak wyżej wskazano, nie dyskwalifikuje tego dokumentu, tym bardziej, że podpis doręczyciela znajduje się na kopercie przesyłki. Koperta przesyłki wraz z wypełnionym drukiem ZPO stanowią jedną całość.
Przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu 27 grudnia 2019 r. a zatem bieg 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. rozpoczął się dnia 28 grudnia 2019 r. a zakończył dnia 10 stycznia 2020 r. Twierdzenie skarżącej jakoby bieg terminu nie mógł się rozpocząć w dniu 28 grudnia 2019 r. z tego względu, że była to sobota i placówka pocztowa w tym dniu nie była czynna, jest błędne, stosownie do treści art. 57 § 1 i 4 k.p.a.
Ponadto nie można mówić, iż przesyłka została zwrócona do nadawcy przedwcześnie, bowiem przesyłka mogła być zwrócona do nadawcy już 11 stycznia 2020 r., tyle że była to sobota i placówka nie była czynna, zwrot pisma do nadawcy nastąpił w dniu 13 stycznia 2020 r. (tj. w poniedziałek). Zatem przyjąć należało, że przesyłka została doręczona w dniu 10 stycznia 2020 r. i od dnia 11 stycznia 2020 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia. Upływ terminu do wniesienia zażalenia nastąpił dnia 17 stycznia 2020 r. (piątek). W powyższym terminie skarżąca nie wniosła zażalenia. Nadto, Kolegium wskazało, że odrębnym postanowieniem rozstrzygnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 19, art. 20 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), poprzez ich niezastosowanie i brak poddania ocenie, czy Wójt Gminy był organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, podczas gdy w sprawie właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wójta Gminy, jako organ niewłaściwy, postanowienia w warunkach nieważności i w ślad za tym - postanowienie Kolegium obarczone jest również tą kwalifikowaną wadą;
- art. 44 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. z uwagi na brak prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz brak powtórnego zawiadomienia o przesyłce; pominięcie przez Kolegium informacji wynikających z przedłożonej przez skarżącą odpowiedzi na reklamację), nastąpiło doręczenie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
- art. 44 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy – Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwą wykładnię przez przyjęcie, że dla skutecznego doręczenia w trybie tzw. doręczenia zastępczego wystarczające jest doręczenie pierwszego zawiadomienia, gdyż drugie ma wyłącznie charakter "przypomnienia", co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że postanowienie Wójta z dnia 17 grudnia 2019 r. zostało skarżącej doręczone, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy;
- art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 oraz § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu oraz niekompletnemu zawiadomieniu oraz zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego oraz oparcie na wskazanych drukach ustaleń co do kluczowych elementów stanu faktycznego, co doprowadziło Kolegium do błędnego uznania, że przesyłka została Spółce doręczona, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy;
- art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy – Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokumenty zgromadzone w sprawie i pochodzące od operatora pocztowego zostały sporządzone w sposób należyty oraz są wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., co doprowadziło do mylnego przyjęcia przez Kolegium, że doszło do doręczenia skarżącej postanowienia Wójta z dnia 17 grudnia 2019 r. w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", względnie – iż nastąpiło to sposób prawidłowy;
- art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy – Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, pomimo że skarżąca przedłożyła dokumenty obalające domniemanie doręczenie postanowienia Wójta z dnia 17 grudnia 2019 r. w drodze tzw. "doręczenia zastępczego", przez co błędnie uznano, że w sprawie doszło do tego zdarzenia, względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do sprzecznej z przepisami prawa odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w postaci przerzucenia na skarżącą negatywnych skutków zaniechań i nieprawidłowości operatora pocztowego, podczas gdy akt administracyjny można uznać za skutecznie doręczony wyłącznie wówczas, gdy w sposób prawidłowy została przeprowadzona pełna procedura doręczenia określona w przepisach prawa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta z dnia 17 grudnia 2019 r. z własnej winy oraz, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w terminie;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w postaci przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą oraz nałożenie na nią obowiązku wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu na okoliczność dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Kolegium, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w nieterminowym złożeniu zażalenia na postanowienie Wójta z dnia 17 grudnia 2019 r.;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, czym naruszono w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanego postanowienia.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2020 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stanowiący podstawę prawną kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (zażalenia) to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, LEX nr 2748549). Podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (zażalenie) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (zażalenia) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), zgodnie z art. 134 k.p.a. (w przypadku zażalenia - w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a.). W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania (zażalenia) pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie stwierdziło, że zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu.
Zgodnie z treścią art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1). Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2).
Stosownie zaś do treści art. 113 k.p.a. organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji (§ 2). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3).
Z akt sprawy wynika, że postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. zostało wysłane do pełnomocnika skarżącej Spółki na wskazany przez niego adres do korespondencji. Doręczenie to odpowiada treści art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej do pełnomocnika skarżącej widnieje informacja, że przesyłki nie doręczono adresatowi, dorosłemu domownikowi, dozorcy domu, osobie uprawnionej do odbioru ani sąsiadowi i pozostawiano ją w placówce pocztowej FUP, o czym w dniu 27 grudnia 2019 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki wynika dalej, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 7 stycznia 2020 r. Daty te pokrywają się z datami wskazanymi na pieczątkach znajdujących się na przedniej stronie koperty, zawierającej tę przesyłkę, które opatrzone są podpisami doręczającego. Przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu 13 stycznia 2020 r.
Opisane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki informacje umożliwiały zastosowanie fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. Dokonane doręczenie spełniało bowiem wymogi z art. 44 k.p.a., zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Aby uznać prawidłowość doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności w nim przewidzianych, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki.
Jednocześnie, wskazać należy, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób ich świadczenia określony jest ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm.) i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi, w szczególności rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1026).
Mając na uwadze przewidziane tymi przepisami regulacje, Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawie, wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 44 k.p.a. zostały spełnione.
Pierwsze awizowanie przesyłki, zawierającej postanowienie z dnia 17 rudnia 2019 r. nastąpiło w dniu 27 grudnia 2019 r., co potwierdza zarówno data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jak i data na przedniej stronie koperty, która opatrzona została podpisem doręczającego a tym samym brak jest podstaw do kwestionowania tej daty. To właśnie ta data wyznacza początek biegu terminu, po upływie którego możliwe było zastosowanie fikcji doręczenia, a który w okolicznościach niniejszej sprawy upływał zatem w dniu 10 stycznia 2020 r. Druga próba doręczenia przesyłki nastąpiła w dniu 7 stycznia 2020 r., co również potwierdza zarówno data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru jak i data na przedniej stronie koperty, która opatrzona została podpisem doręczającego a tym samym brak jest podstaw do kwestionowania dokonania drugiego zawiadomienia. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 13 stycznia 2020 r. a więc po upływie terminu 14 dni od dnia dokonania pierwszego zawiadomienia.
Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Z treści powyższego przepisu wynika, że informację o miejscu przechowywania przesyłki doręczający jest zobowiązany zawrzeć w chwili, gdy podejmuje próbę doręczania przesyłki. Zauważenia wymaga, że obowiązek fizycznego doręczenia przesyłki adresatowi istnieje tylko w przypadku pierwszej próby jej doręczenia. Wówczas też doręczający pozostawia zawiadomienie (awizo) wskazujące na termin odbioru i miejsce przechowywania przesyłki. W sytuacji, gdy adresat przesyłki nie odbiera jej w ciągu pierwszych 7 dni od pozostawienia pierwszego zawiadomienia, doręczający ma jedynie obowiązek pozostawienia powtórnego zawiadomienia bez konieczności fizycznego, ponownego doręczania samej przesyłki. W związku z tym przyjąć należy, że przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia wskazując na obowiązek poinformowania o miejscu przechowywania przesyłki ogranicza ten obowiązek jedynie do sytuacji, gdy doręczający podejmuje pierwszą, nieskuteczną próbę fizycznego jej doręczenia, a wobec tego ma obowiązek pozostawić stosowne zawiadomienie wskazujące na miejsce przechowywania przesyłki. Obowiązku takiego nie ma natomiast pozostawiając powtórne awizo. Przywołać w tym miejscu należy pogląd wyrażony w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 993/14 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego wynika, że pkt 3 potwierdzenia odbioru przewiduje, iż w razie niepodjęcia przez adresata pozostawionej w placówce pocztowej przesyłki w ciągu 7 dni, listonosz wpisuje jedynie datę powtórnego zawiadomienia. Z powyższego wynika zatem, że na druku potwierdzenia odbioru informacje o miejscu pozostawienia awizo i miejscu złożenia przesyłki listonosz umieszcza tylko przy pierwszym zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki.
Ponadto, przepis § 37 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni, zwanym dalej "terminem odbioru". Z kolei, zgodnie z § 37 ust. 5 przesyłka pocztowa nieodebrana w terminie odbioru jest zwracana nadawcy.
Co więcej, zgodnie z § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia operator wyznaczony, doręczając przesyłkę rejestrowaną, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza na opakowaniu przesyłki pocztowej datę doręczenia i podpis doręczającego. Tym samym, wymóg złożenia przez doręczającego podpisu dotyczy tylko sytuacji wydania przesyłki adresatowi (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 786/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami określonymi w k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 538/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia zastępczego, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce (tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., II OSK 2880/13, LEX nr 1982850).
Z powyższego wynika, że choć adnotacje umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. nie zawierają czytelnego podpisu doręczyciela przy dokonywanych zawiadomieniach, to brak jest podstaw do podważenia skuteczności dokonanego doręczenia.
Dlatego też, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej przesyłki zawierającej postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podważyła zaś wynikającej z potwierdzenia odbioru przesyłki okoliczności faktycznej, iż doręczyciel powiadomił jej pełnomocnika o przesyłce zawierającej postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 grudnia 2019 r., umieszczając zawiadomienia o tym (awiza) w skrzynce oddawczej. Twierdzenia skarżącej nie obalają domniemania prawdziwości danych ujętych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru i skuteczności doręczenia zastępczego. Powyższym twierdzeniom skarżącej przeczą adnotacje poczynione przez doręczyciela na dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru, na których odnotowano dwukrotną awizację oraz zaznaczono informacje o miejscu i terminie przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym w celu jej odbioru przez adresata oraz o miejscu pozostawienia informacji w tym zakresie w skrzynce oddawczej pełnomocnika skarżącej.
Przyjętej fikcji prawnej doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie z dnia 17 grudnia 2019 r. nie obala przy tym wskazywane przez pełnomocnika skarżącej oświadczenie P. P., który stwierdził, że sprawował nadzór nad lokalem P. S. a w okresie świątecznym tj. od 23 grudnia 2019 r. do dnia 6 stycznia 2020 r. nie pozostawiono powtórnego zawiadomienia. Jak wynika bowiem z przesyłki znajdującej się w aktach sprawy powtórne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki miało miejsce w dniu 7 stycznia 2020 r. a więc już po upływie okresu sprawowania nadzoru nad lokalem. Nie odnosi się ono bowiem w żadnym razie do drugiego awizowania przesyłki z dnia 7 stycznia 2020 r.
Przyjętej fikcji prawnej doręczenia przesyłki zawierającej postanowienie z dnia 17 grudnia 2019 r. nie obala również wskazywane przez pełnomocnika skarżącej pismo Poczty Polskiej SA z dnia 18 lutego 2020 r., stanowiącego odpowiedź na skargę (reklamację), w którym wskazano, ze przesyłka polecona o nr [..], została skierowana do doręczenia zgodnie ze wskazanym adresem w dniu 27 grudnia 2019 r. Wobec braku możliwości jej doręczenia została awizowana i złożona do odbioru w FUP Urzędu Pocztowego. W dniu 7 stycznia 2020 r. dokonano powtórnej awizacji i w dniu 13 stycznia 2020 r. jako niepodjęta w terminie została zwrócona do nadawcy.
Jeśli bowiem na nieodebranej przesyłce – zwracanej przez pocztę nadawcy – umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia w takim przypadku ogólnego założenia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 975/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Twierdzenia skarżącej w tej kwestii nie mogą odnieść skutku tym bardziej, że nie odnoszą się one do faktycznej daty drugiego awizowania, które miało miejsce w dniu 7 stycznia 2020 r.
Tym samym, uznać należy, jak słusznie wskazało Kolegium, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg w dniu 11 stycznia 2020 r. Dlatego też upływ terminu do wniesienia zażalenia nastąpił dnia 17 stycznia 2020 r.
W terminie tym skarżąca nie wniosła zażalenia. Zażalenie wniesione zostało przez skarżącą w dniu 31 stycznia 2020 r.
Z akt administracyjnych wynika, na co również wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, że złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu dotyczący niniejszego zażalenia został natomiast negatywnie rozpatrzony przez Kolegium postanowieniem z dnia 27 lipca 2020 r., nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 776/20, oddalił zaś skargę wniesioną na to postanowienie. Należy przy tym wyjaśnić, że tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania (zażalenia) wniesionego po upływie ustawowego terminu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rozpatrzenie odwołania (zażalenia) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4).
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ Kolegium podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie Kolegium uchybiło wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W niniejszej sprawie zasada ta została zrealizowana, albowiem organ ściśle przestrzegał prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zastosowania do poczynionych ustaleń właściwych konsekwencji prawnych.
Jednocześnie Sąd uznał za bezskuteczny pierwszy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy przy wydawaniu postanowienia z dnia 17 grudnia 2019 r. Postanowienie to pozostaje bowiem poza granicami niniejszej sprawy, wynikającymi z art. 135 p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2020 r. jest zgodne z prawem a wniesiona skarga zasługuje na oddalenie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.