II SA/Gd 776/24

II SA/Gd 776/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt SKO Gd/5724/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Będąca przedmiotem kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO, Kolegium) z 6 czerwca 2024 r., w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana została w następujący okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pani E. L. (dalej: Skarżąca, Wnioskodawczyni) wnioskiem z 13 lutego 2023 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem - Panem J. G.
Wójt Gminy O. decyzją z 9 marca 2023 r. orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek podopiecznego, w jakim powstała niepełnosprawność.
SKO decyzją z 25 sierpnia 2023 r. uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że wiek podopiecznego, w którym powstała niepełnosprawność nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, i dlatego należy dokonać ustaleń odnośnie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia.
Wójt, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 2 października 2023 r. po raz drugi odmówił Skarżącej przyrznia świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego z 8 września 2023 r. ustalono, że Pan J. G. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Starogardzie Gdańskim z 8 lutego 2023 r. W punkcie V- 7 orzeczenia zawarta została informacja o konieczności zapewnienia Panu J. G. stałej, lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Pan J. G. jest osobą niepełnosprawną od 59 roku życia (czyli od 9 lat), jest kawalerem, nie ma dzieci, rodzice nie żyją. Przyczyną obecnego złego stanu zdrowia, są choroby neurologiczne i choroby narządów ruchu. Mają one postać trwałego inwalidztwa - amputacja kończyny dolnej, (wrzesień 2022), miażdżyca tętnic, stan po ewakuacji krwiaka podtwardówkowego. W efekcie wymienionych chorób, Pan J. G. jest pod stałą opieka lekarzy specjalistów w tym: chirurga ortopedy, chirurga naczyniowego, neurologa. Z uwagi na zawroty głowy, wymaga stałej obecności osoby drugiej. Porusza się na wózku inwalidzkim oraz przy pomocy balkoniku. Z uwagi na swój stan jest to jedyna bezpieczna forma codziennego funkcjonowania. Pan J. jest zagrożony utratą wzroku, ma zaćmę lewego oka, postępuje jaskra. W praktyce panu J. G. świadczona jest pomoc od wczesnych godzin rannych – od około godziny 6:30 do późnego wieczora, czyli godziny około 22, gdy Pan J. kładzie się spać. Jest to możliwe, ponieważ pan J. mieszka w domu jednorodzinnym, 3 pokojowym z kuchnią i łazienką, do którego przylega domostwo siostry Pani E. L. Są to dwie niezależne nieruchomości, ale ich sąsiedztwo w praktyce umożliwia stały kontakt nawet całą dobę, więc opieka nad bratem ze strony pani Skarżącej jest w istocie nieprzerwana. Od momentu pomocy przy porannej toalecie, pomocy w ubraniu się, pomocy przy przemieszczaniu przy pomocy balkonika, przygotowaniu pierwszego posiłku i podaniu go, Skarżąca towarzyszy bratu do godziny około 16. W tym czasie zajmuje się przygotowaniem obiadu, drobnymi porządkami, przepierką, paleniem w piecach kaflowych i trzonie kuchennym w sezonie grzewczym. Podaje leki, pomaga w czynnościach fizjologicznych. Z uwagi na stan pooperacyjny tętniaka, a następnie krwiaka podtwardówkowego, utrzymują się zawroty głowy. Są one niebezpieczne i mogą przyczynić się do upadku z wózka inwalidzkiego czy innego ryzyka, które może spowodować większy uraz. Ponieważ Pan J. posiada wózek inwalidzki, właśnie w nim udaje się na spacery; tutaj zawsze towarzyszy mu siostra. Po spacerze Skarżąca podaje bratu posiłek, ewentualnie pomaga przy czynnościach fizjologicznych. Jeżeli brat chce odpocząć po południu i położyć się spać to Skarżąca Mu w tym pomaga, a potem około godz. 16 idzie do domu i wraca po półtorej godziny. Przygotowuje bratu kolację, podaje leki, sprawdza ciśnienie, towarzyszy. Na spoczynek nocny pan J. udaje się około godziny 22. Między godziną 18 a 20 Skarżąca przygotowuje brata do spoczynku nocnego. Poza czynnościami rutynowymi, podopieczny ma zaplanowane wizyty i badania lekarskie, co wiąże się z inną formą zaangażowania po stronie Skarżącej.
Dalej Wójt wskazał, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miejscu zamieszkania podopiecznego, w Jego domu i w Jego obecności. Jest to Jego dom rodzinny, w którym wychowywał się wraz z siostrą. Ustalono, że Pan J. G. porusza się przy pomocy balkonika oraz na wózku inwalidzkim. Jak podaje podopieczny, siostra przychodzi rano i w praktyce towarzyszy mu wiele godzin, niekiedy zostawia go na godzinę - robi zakupy czy na przykład z domu stojącego po sąsiedzku przynosi jakieś artykuły do obiadu, itp. Pomaga przy czynnościach higienicznych, fizjologicznych i ubieraniu się. Następnie Skarżąca przygotowuje posiłek i podaje bratu. Dozuje leki, mierzy ciśnienie. W okresie zimowym pali w piecach kaflowych i trzonie kuchennym. Jeżeli jakaś wizyta lekarska przypada w danym dniu, do pomocy włącza się szwagier (mąż Skarżącej), z którym we trójkę wyjeżdżają. Pomoc osoby trzeciej jest tu niezbędna ze względu na konieczność zapakowania wózka, umieszczenia podopiecznego w samochodzie, następnie pomoc przy ponownym umieszczeniu na wózku. Wtedy w zależności, na którą podopieczny musi być u lekarza, albo o której ma zlecone badania, tak też ulega zmianie harmonogram dnia. Gdy nie ma wyjazdu, podopieczny codziennie wyjeżdża na spacer około południa albo po południu, co zależy od pogody, towarzyszy Mu siostra. Odpowiednio w czasie Skarżąca przygotowuje obiad, potem podwieczorek i kolację. Między tymi czynnościami sprząta, robi przepierki. W czasie bez zajęć domowych i poza spacerem rodzeństwo spędza czas przy telewizji, podopieczny słabo widzi z uwagi na zaćmę i jaskrę, ale słucha informacji. Jeżeli w ciągu dnia czuje się zmęczony, siostra pomaga mu znaleźć się w łóżku na krótki półgodzinny sen. Wtedy Skarżąca z reguły wychodzi po zakupy, przygotuje sobie drewno do palenia itp.
Kontynuując organ podał, że z wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia podopiecznego zaczął się gwałtownie pogarszać co najmniej od lipca 2022 r. Już wcześniej zaznaczały się poważne problemy ze zdrowiem. Wśród licznej dokumentacji medycznej jest m.in. Karta Informacyjna leczenia w SOR w [...] z 19 czerwca 2021 r., informująca o zdiagnozowaniu wodniaka w następstwie powierzchownego urazu głowy, gdzie Pan J. G. odmówił wykonania operacji neurochirurgicznej. Ostatecznie decyzja ta przyczyniła się do powstania krwiaka podtwardówkowego. Krwiak okazał się inwazyjny, ostatecznie został w drodze operacji usunięty (17 listopada 2022 r.). Wcześniej, w wyniku miażdżycy tętnic kończyn przeszedł amputację uda, to jest we wrześniu 2022 r. Dołączona do wywiadu dokumentacja lekarska obrazuje obecny stan zdrowia podopiecznego. Pan J. G. ma zaniki mięśni pośladkowych po stronie lewej, osłabienie mięśni posturalnych i kończyn dolnych, ma pewne trudności z mówieniem, ale zachowuje świadomość i pozostaje w pełnym kontakcie. Jednak zdarzają się stany, gdy jest zdezorientowany, występują wyspy niepamięci. Stąd trzeba obserwować podopiecznego szczególnie podczas posiłku.
W wywiadzie środowiskowym wskazano nadto, że Skarżąca praktycznie od ubiegłego okresu letniego zaczęła spędzać więcej czasu u brata z uwagi na Jego zawroty głowy, złe samopoczucie, problemy z ciśnieniem. Praktycznie od września 2022 r. opiekuje się swoim bratem w pełni, gdyż sam nie jest zdolny egzystować. Jest niesprawny, porusza się przy pomocy balkonika oraz wózka inwalidzkiego, przy czym wózek też w ruch wprawia osoba druga. Skarżąca jest w pełni sprawna by świadczyć tę pomoc bratu, mimo przebytej choroby nowotworowej tarczycy i jak podaje - obecnie czuje się dobrze. Skarżąca nie posiada świadectw pracy za okres 13 lat, ponieważ zostały one zdeponowane w ZUS-ie, gdy konieczne było ustalenie kapitału początkowego, a nie zrobiono kserokopii. Jednakże na dowód przepracowanych lat pracy przedstawiła decyzję o ustaleniu kapitału. Do dokumentacji zostało dołączony wydruk z sytemu w/m -o pobieraniu świadczenia pielęgnacyjnego na matkę w latach 2010-2011.
Reasumując Wójt stwierdził, że opieka sprawowana jest całodobowo, co wyklucza podjęcie zatrudnienia nawet w najniższym etacie. Ponadto podopieczny jest kawalerem, rodzice nie żyją, nie ma własnych dzieci. Skarżąca jako siostra sprawuje opiekę nad bratem, co poświadcza sam podopieczny. Powodem natomiast odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był wiek podopiecznego, w którym powstała niepełnosprawność.
SKO zaskarżoną do Sądu decyzją z 6 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta.
Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniosło, że organ pierwszej instancji niezasadnie oparł odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien zostać rozpoznany z pominięciem tego kryterium.
Jednocześnie zdaniem SKO w badanej sprawie nie zachodzi związek przycznowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a zakresem sprawowanej nad bratem opieki. W ocenie Kolegium to własny wybór, a nie fakt sprawowania opieki nad bratem legł u podstaw zaprzestania przez stronę aktywności zarobkowej.
SKO stwierdziło, że Skarżąca według oświadczenia sprawuje opiekę nad bratem od 2022 r., tymczasem Jej ostatni stosunek pracy uległ rozwiązaniu w 1998 r. Od tamtego momentu strona, wyłączając okres od marca 2010 r. do marca 2011 r., kiedy to pobierała świadczenie pielęgnacyjne na matkę nie pracowała zawodowo. Zajmowała się domem i wychowywaniem dzieci. W tym czasie poważnie chorowała, ale jak oświadcza, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, jest zdrowa i zdolna do sprawowania opieki nad bratem. W ocenie Kolegium nie jest obiektywnie możliwe, aby osoba, która z własnego wyboru pozostawała przez ponad 20 lat poza rynkiem pracy nagle była skłonna i zdolna do podjęcia pracy zarobkowej, a następnie z niej zrezygnować w celu sprawowania opieki nad bratem, który zamieszkuje na tym samym podwórku. Ponadto Skarżąca, mimo wskazań Kolegium, nie uprawdopodobniła odpowiednią dokumentacją medyczną podnoszonej w poprzednim postępowaniu kwestii, że brat miewa zawroty głowy i omdlenia, przez co nie może zostawać sam. Nie przedstawiono również dokumentacji medycznej wskazującej na pogorszenie widzenia (strona przedstawiła wyniki badań i pomiarów, ale brak jednoznacznej opinii lekarskiej), przez co ustalenia z poprzedniego postępowania odwoławczego, że przeprowadzone operacje poprawiły jakość widzenia chorego pozostają aktualne. Z przedstawionej w ponownym postępowaniu karty informacyjnej z leczenia szpitalnego wynika, że podopieczny został przeszkolony w zakresie pielęgnacji kikuta. Uzyskano poprawę sprawności ogólnej. Pacjent został przystosowany do wózka inwalidzkiego, porusza się również przy podpórce i chodziku, przesiada się na nie samodzielnie, tak też potrafi się ubrać. Z akt sprawy wynika, że podopieczny nie jest osobą leżącą, ale z uwagi na amputację nogi prowadzi łóżkowo-siedzeniowy tryb życia. Korzysta wyjątkowo z pieluchomajtek. Po domu porusza się przy pomocy chodzika, poza nim na wózku inwalidzkim. Z akt sprawy nie wynika, aby miał niesprawne ręce. Może pozostać w swoim domu sam, bez opieki. Siostra mieszka w przylegającym budynku, nie pracuje zawodowo od 26 lat, ma dorosłe dzieci i jest zawsze dostępna w razie potrzeby.
W ocenie Kolegium w istocie bezsporny zakres deklarowanej opieki, stan zdrowia oraz bezsporny stopień samodzielności podopiecznej obiektywnie nie wymuszał i nie wymusza na Skarżącej rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z akt sprawy nie wynika, aby brat strony była osobą leżącą na stałe, zupełnie niesprawną ruchowo, o zaburzeniach świadomości związanych z wiekiem, zupełnie niekontrolującą potrzeb fizjologicznych, stale pampersowaną lub cewnikowaną, wymagającą karmienia i pojenia oraz "pilnowania". Przeciwnie, wynika nich, że jakkolwiek z uwagi na wiek i stan zdrowia (brak nogi) brat strony niewątpliwie nie wykonuje jakichkolwiek czynności domowych i oczywiście wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu to jest osobą w znacznej mierze samodzielną. Nie jest osobą tylko leżącą, potrafi się poruszać przy pomocy chodzika, ma sprawne ręce. Na skutek leczenia szpitalnego przeszedł szkolenie w zakresie poruszania się i pielęgnacji kikuta, uzyskano znacząca poprawę sprawności (amputacja nogi miała miejsce w 2022 r.).
Zdaniem SKO, z przedstawionego opisu wynika, że czynności stricte opiekuńcze związane tylko z osobistą opieką nad osobą niepełnosprawną niewątpliwie nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby Skarżąca przy należytej organizacji tej opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze. Jak wynika z akt sprawy, podopieczny strony mimo wieku i stanu zdrowia, w większości codziennych czynności jest osoba samodzielną. Z akt sprawy nie wynika, aby przy każdej najdrobniejszej czynności samoobsługowej podopieczny wymagał pomocy i ewentualnego nadzoru ze strony osób trzecich. Wynikają z nich wnioski przeciwne. Z okoliczności sprawy wynika, że część dnia, która zwyczajowo wypełniana jest obowiązkami zawodowymi, poświęcana jest przez Wnioskodawczynię przede wszystkim na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego i spędzanie czasu z bratem. Strona zamieszkuje w przylegającym domu, na tym samym podwórku, ma dorosłe dzieci. Od 26 lat nie pracuje i nie poszukuje zatrudnienia - zajmuje się domem i rodziną, ma obecnie dużo wolnego czasu. Gdyby nie deklarowana opieka nad bratem z pewnością nie poszukiwałaby zatrudnienia, tym bardziej, że zbliża się do wieku emerytalnego (strona urodziła się w 1968 r.). Czynności związane z szeroko rozumianym prowadzeniem gospodarstwa domowego, podawaniem posiłków i leków w określonych porach dnia, pomoc w toalecie porannej i wieczornej, w ocenie Kolegium nie kolidują z możliwością podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niepełnym wymiarze czasu - osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, wychowują dzieci, chodzą na zakupy, spacery, do lekarza i kościoła, pomagają i opiekują się w różnym zakresie swoimi rodzicami, którzy z uwagi na wiek i stan zdrowia nie mogą i nie powinni wykonywać pewnych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Względy doświadczenia życiowego wskazują, że większość deklarowanych czynności można wykonywać rano i wieczorem - przed i po pracy, szczególnie gdyby była świadczona w niepełnym wymiarze. W ocenie Kolegium nie można zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego obiektywnie ocenić, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zarobkowej a strony a sprawowaniem przez Nią opieki nad bratem.
We wniesionej do Sądu skardze na decyzję SKO, Skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotna jest bowiem aktualna możliwość podjęcia zatrudnienia. Skarżąca stwierdziła również, że zakres sprawowanej przez Nią opieki nad bratem wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia w jakimkolwiek zakresie.
SKO odpowiadając na skargę wniosło jej oddalenie, potwierdzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei, na mocy art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Mając na uwadze treść tych przepisów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że orzekające Kolegium ma rację, iż z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może być brany pod uwagę przy ocenianiu przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/16; 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 479/16; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19; 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21; 4 sierpnia 2023 r., sygn. akt OSK 1259/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, należy odkodować podstawę prawną z tych części przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (zob. wyroki NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 128/16 i z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21, dostępne jw.).
Z tych względów, jak trafnie przyjęło Kolegium, fakt ustalenia stanu niezdolności Pana J. G. do samodzielnej egzystencji po ukończeniu przez niego 59 lat, nie mógł stanowić przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o przyznanie którego ubiegała się sprawująca nad Nim opiekę siostra.
Zdaniem Sądu błędna jest natomiast dokonana przez SKO interpretacja art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie rozumienia przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności". Sąd podziela w tej części stanowisko Skarżącej, a także utrwalony w orzecznictwie pogląd, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20, dostępne jw). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r.
W związku z tym należało się odnieść do dokonanej przez SKO oceny zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad bratem, w szczególności, że ocena ta jest odmienna od oceny dokonanej przez Wójta oraz pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy.
Rodzinny wywiad środowiskowy w sprawach o przyznanie świadczenia rodzinnego przeprowadza się celem weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania opieki (art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w związku z art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.).
W judykaturze wskazuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Protokół ten ma charakter dokumentu urzędowego, do którego należy stosować art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Dowód z wywiadu jest konglomeratem dowodowym, polegającym na równoczesnym skonfrontowaniu oświadczeń strony, zeznań świadków, wyników oględzin w miejscu pobytu strony, treści dokumentów urzędowych i prywatnych. Nie zastępuje on innych dowodów, przewidzianych w k.p.a., ani ich nie wyklucza (por. wyrok NSA z 14 października 2015 r., sygn. akt. I OSK 700/14; wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 4073/18, dostępne jw).
Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym (por. Wyrok WSA w Krakowie z 17 grudnia 2021 r., sygn. akr III SA/Kr 1003/21, dostępne jw). Podobnie w doktrynie zasadnie podkreśla się, że organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego. Dokumentem publicznym organ administracji publicznej jest związany, co oznacza wyłączenie dopuszczalności podważenia ich mocy dowodowej w postępowaniu w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1 i 2 przyjął domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 76. Wyd. 19, Warszawa 2024).
W niniejszej sprawie Kolegium nie kwestionowało poprawności sporządzenia wywiadu środowiskowego. W takiej bowiem sytuacji zobowiązane byłoby do zlecenia ponownego jego przeprowadzenia. Organ drugiej instancji nie powołał się też na żaden dowód, będący podstawą zakwestionowania stwierdzonego w wywiadzie środowiskowym zakresu opieki, wykluczającego podjęcie przez Skarżącą zatrudnienia z powodu sprawowanej opieki nad bratem, w jakimkolwiek zakresie. W takim stanie rzeczy, uznać należy, że dokonana przez Kolegium na podstawie art. 80 k.p.a. ocena całokształtu materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem przysługującej organowi swobody jej dokonania, ponieważ z niewyjaśnionych przyczyn organ pominął stwierdzoną w wywiadzie środowiskowym okoliczność niemożności podjęcia przez Skarżąca pracy zarobkowej z uwagi opieki nad bratem, a nadto nie przeprowadziło dowodu przeciw treści operatu (art. 76 § 3 k.p.a.). W tym drugim przypadku, wobec roli rodzinnego wywiadu środowiskowego w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czynność jego przeprowadzenia także powinna być ponowiona. Choć w niniejszej sprawie nie doszło no naruszenia określonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius, ponieważ rozstrzygnięcie SKO jest tożsame rozstrzygnięciem Wójta, o jednakże nie można tracić z pola widzenia, że powodem odmowy świadczenia pielęgnacyjnego jest niekorzystne - w porównaniu do Wójta i pracownika socjalnego, stwierdzenie braku zawiązku przycznowo-skutkowego pomiędzy opieką a brakiem zatrudnienia. Takiej konkluzji SKO wykluczyć nie można, jednakże nie może ona w sposób oczywisty stać w sprzeczności z treścią przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, ponieważ prowadziłby to do faktycznego pozbawienia mocy dowodowej tego specyficznego dokumentu urzędowego, służącego właśnie usuwaniu wątpliwości odnośnie sprawowanej opieki.
W dalszej kolejności odnieść należy się do stwierdzenia SKO, że w sprawie strona nie przedstawiła dokumentacji medycznej potwierdzającej pogorszenie się stanu zdrowia podopiecznego. Odnośnie tego argumentu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei, w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast stosownie do art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2).
Celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawianych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W takich przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawienia tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co od zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 28).
Omawiany przepis i wynikający z niego obowiązek organu koncentruje się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania, nie zaś katalogu dowodów, za pomocą których określone fakty powinny zostać udowodnione. Nie da się jednak wykluczyć, że w pewnych przypadkach należy stronie udzielić także informacji, za pomocą jakich kategorii dowodów powinna dążyć do uzyskania oczekiwanego rozstrzygnięcia (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX, 2019).
Skoro zatem SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej uznało, że niezbędnym dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest uzyskanie dokumentacji lekarskiej potwierdzającej pogorszenie się stanu zdrowia podopiecznego, to powinno było umożliwić Skarżącej przedłożenie takiej dokumentacji w trybie art. 79a § 1 k.p.a.
Innymi słowy, Kolegium powinno poinformować Skarżącą, że brak przedłożenia w zakreślonym realnym terminie dokumentów potwierdzających pogorszenie stanu zdrowia podopiecznego, może spowodować odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wbrew twierdzeniom SKO, w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego właściwe pouczenie Skarżącej. Co więcej, z akt wynika, że SKO nie wykonało nawet obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a. i przed wydaniem decyzji nie umożliwiło Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W takim stanie rzeczy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie SKO jest co najmniej przedwczesne i zostało podjęte z naruszeniem zarówno przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 76, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga jest zasadna, a stwierdzone naruszenia prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, o czym orzeczono w wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zobowiązane jest uwzględnić treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego bądź ją zakwestionować stosownym przeciwdowodem i w takim przypadku zlecić przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego. SKO zobowiązane jest także do zapewnienia udziału Skarżącej w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić Jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W razie stwierdzonej koniczności, organ ma także obowiązek do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzenie niejawnym, ponieważ wniosek o ten tryb złożyło SKO, natomiast Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).