II SA/Gd 775/23

II SA/Gd 775/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 14 lipca 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.182.2023.AG w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 1 czerwca 2021 r. Starosta Gdański (dalej: "Starosta"), na podstawie
art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr 2203G Kolbudy-Pręgowo-Zaskoczyn: budowa ronda w miejscowości Pręgowo wraz z budową kanalizacji deszczowej, kanału technologicznego i oświetlenia drogowego, przebudową sieci gazowej, teletechnicznej i elektroenergetycznej kolidującej z planowaną budową drogi oraz rozbiórką istniejących obiektów budowlanych".
Na podstawie ww. decyzji działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]), w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, z mocy prawa stała się własnością Powiatu Gdańskiego (dalej: "Powiat") z dniem, kiedy decyzja Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Decyzją z 25 maja 2023 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a i 5, art. 18 ust. 1, 1e pkt 1 i ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a
i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w wysokości 144.435 zł za działkę nr [...] o powierzchni 0,1832 ha położoną w Pręgowie Górnym, gmina Kolbudy, która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu pod drogę powiatową
w związku z ostateczną decyzją Starosty z 1 czerwca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zobowiązał Zarząd Powiatu Gdańskiego (dalej: "Zarząd") do zapłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, jednorazowo
w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd wskazując m.in., że przejęta pod budowę ronda działka nr [...] stanowiła teren wykorzystywany pod uprawę rolną i jej wartość powinna być oszacowana jako grunty rolne. Tym samym, rzeczoznawca majątkowy zastosował niewłaściwą metodologię wyceny.
Postanowieniem z 14 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) - dalej: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) - dalej: "u.s.p.", organem powiatu jest zarząd powiatu, natomiast art. 26 tej ustawy stanowi, że zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Natomiast zgodnie z art. 11 ust 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej,
a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego (dalej: "j.s.t.") są ich organy wykonawcze.
Wojewoda podniósł, że kluczową kwestię w niniejszej sprawie stanowi ocena braku legitymacji procesowej Zarządu do wniesienia w imieniu Powiatu odwołania od decyzji wydanej przez starostę tego powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W decyzji tej Starosta ustalił odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod rozbudowę drogi powiatowej, jednocześnie zobowiązując do zapłaty odszkodowania Zarząd. A zatem, istotą sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony wykonuje zadania własne jako organ j.s.t.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich j.s.t. w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych -
z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a tej ustawy stanowi z kolei, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie Starosta).
Z kolei, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Wojewoda podniósł, że w sprawie ma miejsce wyraźny konflikt praw i obowiązków Powiatu ze sferą władczych uprawnień przynależnych Staroście. Zaznaczono, że Starosta, wydając decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał w imieniu Powiatu w charakterze jego organu, lecz wykonywał niezależną od Powiatu kompetencję organu administracji państwowej, przy czym ustrojowa pozycja starosty uprawnia go do podejmowania wszelkich czynności mających na celu sprawne wykonywanie zadań i kompetencji należących do właściwości zarządu jako organu wykonawczego powiatu. Jednocześnie starosta jako przewodniczący zarządu powiatu jest organem samorządu powiatowego. Stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 26 ust. 1 u.s.p. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany organ wykonawczy j.s.t., jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. A więc w zakresie, w jakim organ j.s.t. wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu j.s.t. rozumianego jako interes prawny. Okoliczność ta odnosi się także do Zarządu. Dlatego Zarząd, na którego czele stoi Starosta, nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji wydanej przez Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe stanowisko potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 16 lutego 2016 r. sygn. akt
I OSP 2/15, w której uznano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie
o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu. Wojewoda zaznaczył, że uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego i dotyczyła przymiotu strony - j.s.t. w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną w ramach specustawy drogowej.
Odwołując się do uzasadnienia ww. uchwały organ odwoławczy wskazał,
że dokonano w niej obszernej analizy problematyki związanej z legitymacją procesową powiatu, w tym także w kontekście istoty samorządu terytorialnego, starosty jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wykonującego zadania należące do powiatu, w sposób wyraźny wskazując, że także zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w sprawie, w której wydał decyzję
o odszkodowaniu, kwestionować rozstrzygnięcia tego starosty. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że na skutek przyjętego w niej stanowiska powiat nie zostanie pozbawiony prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ani nie zostanie naruszona samodzielność powiatu jako j.s.t. zagwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że nie jest dopuszczalne, aby jeden z organów powiatu (Zarząd), kwestionował rozstrzygnięcia innego jego organu (Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej).
W skardze na powyższe postanowienie Powiat, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucił mu naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 132 ust. 5 u.g.n. oraz art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.s.p. przez uznanie, że Powiatowi nie przysługuje legitymacja procesowa do zaskarżenia decyzji Starosty ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową, mimo że Powiat jest zobowiązany na podstawie przepisu prawa materialnego do wypłaty odszkodowania za odjęcie prawa własności;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. przez błędną wykładnię, a mianowicie utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. i u.g.n. z ustrojowym organem samorządu powiatowego, podczas gdy starosta jest jedyne przewodniczącym zarządu powiatu;
3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP polegające na wadliwym uznaniu, że złożenie przez Powiat reprezentowany przez Zarząd odwołania od decyzji wydanej przez Starostę jest niedopuszczalne.
Uzasadniając pierwszy z ww. zarzutów podniesiono, że Wojewoda nie dostrzegł faktu, iż w istocie odmówił podmiotowi posiadającemu interes prawny, tj. Powiatowi, statusu strony, a takie działanie jest sprzeczne z art. 28 k.p.a. Zdaniem Powiatu niewątpliwie decyzja Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej dotyczy obowiązku zapłaty z budżetu Powiatu odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Powiatu. Niewątpliwie więc Powiat jest stroną postępowania, ponieważ jego interesu prawnego i obowiązku dotyczy postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania.
Odwołując się do treści art. 2 ust. 2 i 3 u.s.p. strona skarżąca wskazała,
że osobowość prawną posiada powiat, zaś samodzielność powiatu podlega ochronie.
Z treści art. 29 k.p.a. wyraźnie zaś wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest nie Zarząd, czy też Starosta, lecz sam Powiat jako osoba prawna będącą j.s.t. Podkreślono, że w art. 29 k.p.a. wyraźnie wskazuje się, iż stronami mogą być "osoby prawne", a nie jej organy.
Zdaniem strony skarżącej Wojewoda nie dostrzegł, że powiat jako samorządowa osoba prawna korzysta zarówno z prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jak
i prawa do decydowania o swoich sprawach w granicach obowiązującego porządku prawnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Odmawiając Powiatowi legitymacji procesowej
w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której doszło do wydania zaskarżonego postanowienia Wojewoda pozbawia na przyszłość Powiatu prawa do sądu w przypadku prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego na merytoryczną decyzję Wojewody jako organu drugiej instancji w sprawach, w których organem pierwszej instancji był właściwy Starosta. Takie stanowisko Wojewody pozostaje również w sprzeczności
z wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") strona skarżąca podniosła, że na zasadę samodzielności j.s.t. składa się przyznanie im w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności
i innych praw majątkowych. Zwrócono również uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje linia orzecznicza w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., w której przyjmuje się, że prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców
i pozostałych pracowników urzędu. Jednakże niewyłączenie się prezydenta miasta na tej podstawie od rozpoznawania takiej sprawy i wniesienie przez miasto na prawach powiatu skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta nie może być utożsamiane ani z brakiem po jego stronie interesu prawnego ani z brakiem legitymacji do wniesienia skargi z tego powodu, że prezydent miasta wydał decyzje w takiej sprawie, działając jako starosta. Podkreślono, że prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu
o odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który równocześnie jako starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w pierwszej instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał. Strona skarżąca przyznała,
że wprawdzie orzeczenia te dotyczą spraw o odszkodowanie za nieruchomości, które
z mocy prawa przeszły na własność miasta na prawach powiatu (powiatu) na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ale istota rozstrzygnięć w tych sprawach jest zbliżona do spraw dotyczących odszkodowań za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność miasta na prawach powiatu (powiatu) na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.
Zaakcentowano, że ocena legitymacji procesowej j.s.t. powinna być poddana bardzo wnikliwej interpretacji w oparciu o wszechstronnie zbadany zindywidualizowany stan faktyczny każdej sprawy na zasadzie omnia sunt interpretanda. Do przyjęcia wniosku,
że w danej sprawie podmiot samorządowy jest pozbawiony interesu prawnego i możliwości dochodzenia swoich praw, nie można stosować automatyzmu wynikającego z tego, iż jego organ został wyposażony w określone kompetencje ustawowe w zakresie władztwa administracyjnego. Tego rodzaju ograniczenia należy stosować szczególnie ostrożnie, mając na względzie art. 78 i art. 165 Konstytucji RP.
W ocenie strony skarżącej Wojewoda zaskarżonym postanowieniem naruszył też przepisy prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. przez błędną wykładnię, a mianowicie utożsamienie starosty sprawującego funkcję organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. i u.g.n. z ustrojowym organem samorządu powiatowego. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p. zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a starosta jest jedynie członkiem zarządu powiatu będąc jego przewodniczącym. Zatem w żaden sposób nie można uznać, że starosta jest organem j.s.t. Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.). Starosta nie reprezentuje jednak samodzielnie powiatu. W zakresie spraw majątkowych oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (art. 48 ust. 1 u.s.p.). Pełnomocnictwa procesowe w imieniu powiatu także udziela dwóch członków zarządu. Wreszcie, to zarząd powiatu, a nie starosta wykonuje zadania powiatu, w szczególności zarząd powiatu gospodaruje mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p.).
Zdaniem strony skarżącej wniosek Wojewody, że w zakresie, w jakim organ j.s.t. wykonuje zadania organu administracji publicznej, ani on, ani żadna z jego jednostek organizacyjnych nie ma uprawnienia do reprezentowania interesu j.s.t. rozumianego jako interes prawny jest nietrafny w zakresie starosty, który nie jest organem j.s.t.
Podsumowując podniesiono, że Powiat jest stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność Powiatu na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Powiat reprezentowany przez Zarząd posiada tym samym legitymację procesową do udziału w tym postępowaniu, w tym legitymację procesową do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z 14 lipca 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Powiatu Gdańskiego od decyzji Starosty Gdańskiego z 25 maja 2023 r. ustalającej odszkodowanie w wysokości 144.435 zł za działkę nr [...] o powierzchni 0,1832 ha położoną w Pręgowie Górnym, gmina Kolbudy, która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu Gdańskiego pod drogę powiatową w związku z ostateczną decyzją Starosty Gdańskiego z 1 czerwca 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zobowiązującej Zarząd Powiatu Gdańskiego do zapłaty odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo
i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania
w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania, przy czym przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Jako przykłady podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się m.in. niezdolność odwołującego się do czynności prawnych, czy oczywisty brak po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, np. w razie wniesienia odwołania przez organ administracji publicznej, który na mocy przepisu szczególnego - ze względu na swoje zadania ustawowe - jest uprawniony do wystąpienia do organu właściwego
o wydanie określonej decyzji (tak: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. 2, s. 210) lub przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 651/12). Niedopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych zachodzi wówczas, gdy bez głębszego badania jest oczywiste, że odwołanie wniosła osoba trzecia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 901/13).
Zdaniem Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przez Wojewodę przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a., przez co odpowiada przepisom prawa.
Kluczowe dla dokonania powyższej oceny ma - w poddanym kontroli sądowej w tej sprawie przypadku - pozycja ustrojowa j.s.t. w systemie jurysdykcji administracyjnej
w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Skład orzekający
w tej sprawie dostrzega, że zagadnienie legitymacji j.s.t. do bycia stroną postępowania prowadzonego przez jej organ wykonawczy na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądów administracyjnych szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne odnoszące się do osobowości prawnej j.s.t. w kontekście: przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu.
W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w powyższym zakresie NSA w dniu 19 maja 2003 r. w sprawie o sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) podjął uchwałę,
w której wyraźnie przesądzono, że rola j.s.t. w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi j.s.t. wyznaczyć rolę organu administracji publicznej (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Wtedy będzie on niejako bronił interesu j.s.t. w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi j.s.t. właściwości do orzekania
w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54), w której stwierdzono m.in., że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw.
z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 u.s.p. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ j.s.t. wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden
z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że j.s.t. może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. Tym samym, ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów j.s.t. jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w najnowszych orzeczeniach NSA (zob. np. wyroki: z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, oraz postanowienie z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19).
Z kolei w wyroku z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 866/22 NSA przyznał,
że jakkolwiek uchwała z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w każdej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - j.s.t. w postępowaniu
o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W wyroku tym odwołano się do orzecznictwa TK
i sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że gmina (powiat) zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także
w art. 50 § 1 P.p.s.a, celem ochrony swoich interesów.
Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, że w orzecznictwie NSA ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi j.s.t. właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie kontroli instancyjnej, a następnie sądowej. Jeśli obowiązujące prawo powierza j.s.t. kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Bez względu na przedmiot sprawy gmina (powiat) nie może być stroną
w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta (starosta), ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. NSA w postanowieniu z 15 października 1990 r.
sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy (powiatu) jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok TK
z 29 października 2008 r. sygn. akt K 32/08; wyroki NSA: z 5 września 2013 r. sygn. akt
II OSK 1971/13, z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06, z 10 lipca 2005 r. sygn. akt
I OSK 557/07, postanowienia NSA: z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 68/11 i z 2 lipca
2009 r. sygn. akt I OSK 815/09).
W powoływanej już wyżej uchwale NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności j.s.t. nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których to prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ j.s.t. stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Stworzenie j.s.t. prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Zdaniem Sądu z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6) oraz praworządności (art. 7) wynika, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia j.s.t. artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą j.s.t. realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych,
a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Powyższa wykładnia znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową powiatu w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z powiatem, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (starosta) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. Należy zatem w ślad za NSA powtórzyć, że samodzielność j.s.t. kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]