II SA/Gd 772/20

II SA/Gd 772/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2479/21 - Postanowienie NSA z 2024-06-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr WOP.7721.206.2019.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
I. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2020 r. w sprawie nakazu rozbiórki.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 września 2019 r. nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 6,08 m x 4,55 m wraz z tarasem od strony południowej o szerokości 1,64 m, krytego dachem dwuspadowym o kącie pochylenia połaci dachowych 15°, wzniesionego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w odległości 13,22 m od granicy południowej i w odległości 2,3 m od granicy zachodniej działki, usytuowanej przy ul. G. w miejscowości J., gmina S.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że nieprawidłowe było nałożenie obowiązku rozbiórki tylko i wyłącznie na skarżącą, bowiem skoro obiekt trwale związany z gruntem znajduje się na działce, której właścicielem jest więcej niż jedna osoba, to obowiązek rozbiórki powinien być nałożony solidarnie na wszystkich współwłaścicieli działki [..].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r., nakazał T. H., I. R. i M. M. - współwłaścicielkom działki nr [..] przy ul. G. w miejscowości J., gmina S. - rozbiórkę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,08 m x 4,55 m wraz z tarasem od strony południowej o szerokości 1,64 m, wzniesionego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w odległości 13,22 m od granicy południowej i w odległości 2,3 m od jej granicy zachodniej.
W toku ponownego postępowania organ ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany został ustawiony na bloczkach betonowych ułożonych na gruncie, roboty budowlane przy obiekcie zostały rozpoczęte w 1997 r. przez ojca skarżącej. Obiekt był od początku użytkowany jako domek letniskowy rekreacji indywidualnej. Podłączone są do niego prąd, woda a ścieki są odprowadzane do kanalizacji sanitarnej. Ponadto na tej samej działce – o powierzchni 500 m2 - wykonano roboty budowlane związane z posadowieniem czterech innych obiektów budowlanych: dwóch domków letniskowych, budynku gospodarczego z kuchnią letnią oraz przyczepy kempingowej. Organ wskazał, że legalność budowy tych obiektów budowlanych będzie rozstrzygnięta w odrębnych postępowaniach.
W ocenie organu, przedmiotowy obiekt został posadowiony na bloczkach betonowych, które pełniąc rolę fundamentu punktowego, przenoszą jego ciężar na grunt. Poza tym, obiekt został posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć. Z wymienionych przyczyn, organ przyjął, że obiekt jest trwale związany z gruntem. Ponadto, organ ustalił, że obiekt został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ stwierdził, że legalizacja tego obiektu nie jest to możliwa ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka, na której jest on zlokalizowany, jest bowiem objęta kartą terenu oznaczoną symbolem 11 MN/U miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J., przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XLIII/438/2014 z dnia 12 czerwca 2014 r. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze dopuszczalne jest usytuowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oraz budynku towarzyszącego o powierzchni zabudowy od 30 m2 do 100 m2, jednak niedopuszczalne jest usytuowanie zabudowy rekreacyjnej typu domki campingowe oraz usługi z wyłączeniem usług turystycznych pobytowych. Z treści uchwały wynika przy tym, że przez określenie domki letniskowe, campingowe należy rozumieć domki przeznaczone do wypoczynku sezonowego, w tym budynki rekreacji indywidualnej, a budynek towarzyszący oznacza budynek o funkcjach uzupełniających o powierzchni zabudowy od 30 m2 do 100 m2 i wysokości od 3,5 m do 6,5 m, taki jak budynek turystyczny, gospodarczy, garaż wolnostojący. W związku z powyższym, postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem budynek rekreacji indywidualnej mieści się w zawartej w wyżej wymienionym planie definicji domku letniskowego.
Organ ustalił także, że inwestor przedmiotowego obiektu – W. R. - nie posiada w chili obecnej prawa do działki nr [..] i właśnie z tych względów decyzja skierowana została do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości: T. H., I. R. i M. M..
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu, tj. w 1997 r., jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Również biorąc pod uwagę aktualnie obowiązujące brzmienie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, budowa przedmiotowego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa przedmiotowego obiektu w 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiła zatem samowolę budowlaną, a organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia właściwego trybu legalizacyjnego przy zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego. Jednak treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia legalizację spornego obiektu budowlanego, ponieważ budynek rekreacji indywidualnej mieści się w zawartej w planie definicji domku letniskowego. Przedmiotowego obiektu nie można również uznać za zabudowę uzupełniającą, gdyż na terenie działki nr [..] nie znajduje się żaden budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej, czyli zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy stwierdził, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zasadnie odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, orzeczony nakaz rozbiórki był prawnie uzasadniony.
W skardze skarżąca wniosła o uchylenie wydanych decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a, 77 k.p.a. i 80 k.p.a., a także naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wolno stojący budynek gospodarczy jest budynkiem, podczas gdy nie posiada on fundamentów, wobec czego spełnia on przesłanek, aby zostać uznany za budynek w rozumieniu prawa budowlanego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zakwalifikowanie przez organy obiektu budowlanego jako budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest nieprawidłowe, jako że sporny obiekt został posadowiony na trelinkach. Takie zaś posadowienie budynku przedkłada się na brak stabilności obiektu i jego brak odporności na działanie warunków atmosferycznych. Ponadto, skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie nie został zastosowany art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy obiekt budowlany stanowi w istocie wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, a więc jest obiektem nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca powołała się również na ustne udzielenie jej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarach 30 m2, które otrzymała od pracownika Urzędu Gminy w 1997 r. Zdaniem skarżącej, całkowicie dowolna jest również ocena organu, że przedmiotowy obiekt został wybudowany niezgodnie z postanowieniami karty terenu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części wsi J. oznaczonej symbolem 11MN/U, zamieszczonej w uchwale nr XLIII/438/2014 Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2014 r. Według skarżącej, ustalenia planu nie wprowadzają całkowitego zakazu zabudowy, lecz plan określa parametry zabudowy na tym terenie dla budynków gospodarczych od 30 m2 do 100 m2, co oznacza, że zabudowa takimi obiektami jest dopuszczalna.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Organ wskazał, że w chwili budowy obiektu jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a sam obiekt nie stanowił budynku gospodarczego, wbrew twierdzeniom skarżącej. Zatem, w rozpatrywanym przypadku zasadne było zastosowanie trybu określonego w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast, w wyniku zastosowania ww. trybu legalizacyjnego ustalono, że w chwili obecnej istnienie budynku jest niezgodne z przeznaczeniem terenu, a zatem nakaz jego rozbiórki jest zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Należy wskazać, że w sytuacji gdy sąd administracyjny stwierdzi, że wydana decyzja narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję i uchyla decyzję w części lub całości: w przypadku gdy doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stwierdzenie wymienionych naruszeń w kontrolowanej decyzji będzie skutkowało jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa.
Organy nadzoru budowlanego wdrożyły w niniejszej sprawie procedurę określoną w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., dotyczącą legalizacji obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,08 m x 4,55 m wraz z tarasem od strony południowej o szerokości 1,64 m, posadowionego na bloczkach betonowych wzniesionego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w m. J., gmina S. Z ustaleń organów wynikało, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, posiada podłączenie do mediów i kanalizacji sanitarnej oraz pełni funkcję rekreacji indywidualnej, a jego łączna powierzchnia wynosi 37,64 m2. W związku z faktem, iż zgodnie z obowiązującym do dnia 23 grudnia 1997 r. brzmieniem art. 29 ustawy - Prawo budowlane przepis ten nie przewidywał zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę tego typu budynków, organy słusznie uznały, że zarówno w świetle przepisów obowiązujących w momencie budowania obiektu, jak i biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Ponadto, organy obu instancji zwróciły uwagę na okoliczność, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu, przepis ten wprowadził dla wskazanych w nim rodzajów budynków spełnienie dwóch wymogów – wymogu powierzchni do 35 m2 i limitu jednego obiektu na każde 500 m2 powierzchni działki. Organ odwoławczy zauważył, że po pierwsze obiekt nie spełniał pierwszego wymogu, tj. jego powierzchnia przekracza 35 m2. Po drugie, na przedmiotowej działce, znajdują się cztery inne obiekty: dwa domki letniskowe, budynek gospodarczy z kuchnią letnią oraz przyczepa kempingowa, objęte zresztą odrębnymi postępowaniami; a na działce nie ma budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że nie została spełniona przesłanka posadowienia jednego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na każde 500 m2 powierzchni działki.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że sporna zabudowa powinna być zakwalifikowana jako obiekt nietrwale związany z gruntem, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16, dostępny w CBOSA).
Wprawdzie zgodzić się należy ze skarżącą, że sporny obiekt nie posiada fundamentów w ścisłym tego słowa znaczeniu, a jest posadowiony wyłącznie na bloczkach betonowych, podpierających go punktowo, jednakże w okolicznościach sprawy fakt ten nie przesądza o braku trwałego powiązania obiektu z gruntem. Z dokonanych przez organy obu instancji ustaleń wynika natomiast, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby go przesunąć lub zniszczyć. W związku z powyższym, nie można uznać, że obiekt nie jest odporny na działanie warunków atmosferycznych.
W związku z tym trzeba podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama więc tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1361/09, dostępny w CBOSA).
W związku z powyższym, kluczowe dla niniejszej sprawy jest to, że kontrolowany obiekt posiada podłączenie do mediów, tj. prądu, wody oraz kanalizacji sanitarnej, co wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2019 r. Oznacza to, że choć ze względu na sposób posadowienia obiektu na gruncie za pomocą bloczków betonowych teoretycznie jest możliwe jego odłączenie i przeniesienie w inne miejsce, lecz w takim wypadku obiekt zostałby pozbawiony swoich technicznych możliwości i użytkowej funkcjonalności, gdyż dalsze korzystanie z niego w nowym miejscu wymagałoby uprzedniego przygotowania terenu poprzez wykonanie nowych podłączeń mediów.
Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej, że kwalifikacja obiektu o konstrukcji drewnianej i wymiarach 6,08 m x 4,55 m wraz z tarasem od strony południowej o szerokości 1,64 m, posadowionego na bloczkach betonowych, jako budynku trwale związanego z gruntem nie była prawidłowa. Sporna zabudowa rekreacji indywidualnej stanowi bowiem budynek w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, obowiązującego w momencie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego.
Dalej trzeba podkreślić, że dla ustalenia prawidłowego trybu procedowania przez organy nadzoru budowlanego konieczne jest jeszcze ustalenie, jakich formalności wymagała dana budowa w trakcie jej realizacji oraz zweryfikować jej zgodność z aktualnie obowiązującymi w tym czasie przepisami prawa. Uznanie, czy doszło do samowoli budowlanej może być dokonane zawsze przy wzięciu pod uwagę przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, przy czym ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (na podstawie wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępny w CBOSA). Kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się więc w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1974/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a ocena prawna tego stanu z punktu widzenia możliwości legalizacji musi zostać sporządzona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego.
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wykonania obiektu, tj. jak ustaliły organy w roku 1997 r., zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegające zgłoszeniu były obiekty wskazane m.in. w art. art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-10 (art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wg stanu z roku 1997). Również art. 29 ust 1 pkt 16 ustawy w brzmieniu obowiązującym w momencie rozstrzygania sprawy przez organy, przewiduje zwolnienie z pozwolenia na budowę m.in. wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Pozostałe obiekty, niewymienione w tych zwolnieniach, mogły być realizowane na zasadach ogólnych, tj. na podstawie pozwolenia na budowę.
Biorąc w związku z tym pod uwagę dokonanie przez organy obu instancji prawidłowej kwalifikacji istniejącej zabudowy należy stwierdzić, że zarówno w roku 1997 r., jak i obecnie, realizacja spornego budynku rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie spełnia on bowiem wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego zarówno limitu w zakresie powierzchni zabudowy (do 35 m2), jak i wymogu posadowienia tylko jednego budynku na każde 500 m2 powierzchni działki. Co istotne, w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że pozwolenia takiego inwestor nie uzyskał, co uzasadniało podjęcie działań przez organy nadzoru budowlanego. Przyjęta w niniejszej sprawie kwalifikacja obiektu i związane z tym formalności wymagane do jego posadowienia, wpływają na tryb, w jakim ingerencja ta będzie się odbywać. Zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego, dotyczy on tych obiektów budowlanych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Należy w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem organów obu instancji, iż podstawą procedowania i wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien być art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z wymienionym przepisem zalegalizowanie samowoli budowlanej może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wybudowanie obiektu budowlanego jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W związku z powyższym, przy weryfikacji czy w danej sprawie możliwe jest zalegalizowanie istniejącej samowoli budowlanej konieczne jest sprawdzenie przez organ czy dany obiekt nie narusza zapisów obowiązującego planu miejscowego. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt narusza przepisy prawa miejscowego uzasadnia odstąpienie od wydania postanowienia przez organ, zgodnie z którym nakładane są obowiązki dostarczenia dokumentacji umożliwiającej legalizację, i stanowi przesłankę do orzeczenia rozbiórki bez umożliwiania inwestorowi lub innemu podmiotowi ustalonemu według art. 52 Prawa budowlanego, legalizacji samowoli. Każdy podmiot ma bowiem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). W przypadku braku zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o takiej zgodności nie może być mowy, a wydanie decyzji o rozbiórce przez organ nadzoru budowlanego jest obligatoryjne.
Trzeba podkreślić, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja, gdzie wybudowany obiekt budowlany nie jest zgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie jednoznacznie i bezspornie wynika, że działka nr [..] usytuowana przy ul. G., w m. J., gmina S. położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/438/2014 Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 lipca 2014 r., poz. 2448), w jednostce oznaczonej symbolem 11 MN/U. Potwierdza to część graficzna planu dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy, wobec czego ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 i 2 karty tego terenu, jest on przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług bez ustalenia proporcji, przy czym funkcje wyłączone to zabudowa rekreacyjna typu domki campingowe, usługi z wyłączeniem usług turystycznych pobytowych. Natomiast § 3 uchwały definiuje domki letniskowe, campingowe jako domki przeznaczone do wypoczynku sezonowego w tym budynki rekreacji indywidualnej. Bezsporne jest, co też prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowa zabudowa pełni funkcję rekreacji indywidualnej, a zatem mieści się w planistycznej definicji domków campingowych, obejmującej także ten rodzaj zabudowy.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, podstawą dla zgodności domku z planem nie może być przy tym treść ust. 4 lit. i tiret drugie karty terenu 11 MN/U, który dopuszcza lokalizację budynku towarzyszącego o powierzchni zabudowy od 30 m² do 100 m² i wysokości od 3,5 m do 6,5 m, na działkach do 1000 m² jeden budynek towarzyszący, na działkach powyżej 1000 m² dopuszcza się budynki towarzyszące w ilości 1 budynek na każde 500 m² pow. działki. Definicję budynku podstawowego zawiera § 3 uchwały, zgodnie z którym jest to budynek zawierający program funkcjonalny określony w przeznaczeniu terenu np. budynek mieszkalny jednorodzinny, mieszkalno-usługowy, usługowy. Budynek towarzyszący z kolei oznacza budynek o funkcjach uzupełniających o powierzchni zabudowy od 30 m2 do 100 m2 i wysokości od 3,5 m do 6,5 m np. budynki turystyczne, gospodarcze, garaże wolno stojące. Biorąc pod uwagę ww. definicje, dopuszczenie budynku towarzyszącego na terenie działki jest uzależnione od istnienia na tej samej działce budynku podstawowego, zgodnego z przeznaczeniem terenu. Aby więc, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, uznać przedmiotową zabudowę za budynek towarzyszący, na nieruchomości powinien znajdować się także budynek mieszkalny jednorodzinny. Tymczasem, trafnie zauważył organ odwoławczy na podstawie protokołu oględzin, iż na działce nr [..] znajdują się wyłącznie domki letniskowe, budynek gospodarczy z kuchnią letnią i przyczepa kempingowa.
W związku z powyższym, należy uznać, że organy nadzoru budowlanego poprawnie zastosowały tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Organy prawidłowo również ustaliły, iż budynek, będący przedmiotem niniejszego postępowania jest sprzeczny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei uniemożliwia legalizację takiej samowoli budowlanej. Podstawową bowiem przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe ustalenia nałożyły na organy nadzoru budowlanego w istocie obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem. Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast wyjątków od powyższej zasady.
Prawidłowo również organy skierowały nakaz rozbiórki do wszystkich współwłaścicielek działki nr [..], jako że zgodnie z treścią art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z brzmienia tego przepisu można wywnioskować, że stronami postępowań wszczętych na podstawie wymienionych tam przepisów mogą być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, skoro obowiązani są na swój koszt dokonać czynności nakazanych w tych decyzjach. Jednakże inwestor, mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, może później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości, wskutek czego w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na aktualnych właścicieli lub wieczystych użytkowników nieruchomości. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od przy tym dyspozytywnych czynności cywilnoprawnych stron, ale od powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Należy także podkreślić, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a lub 51 Prawa budowlanego w stosunku do podmiotu, który nie posiada obecnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem, czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK158/07, LEX nr 468723).
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).