II SA/GD 770/22

II SA/Gd 770/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Ż. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 27 lipca 2022 r., nr WI-IV.7840.3.26.2022.ESD w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Słupskiego z 8 czerwca 2022 r., nr AB.6740.381.2022.VI, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. Spółka Akcyjna wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 27 lipca 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Słupskiego z 8 czerwca 2022 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wskazanym wyżej postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. Starosta Słupski zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek inwestora – E. S.A. (dalej jako Spółka lub inwestor) w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu odzysku energii z odpadów o wydajności 400 kg/h w miejscowości R., na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., w gminie Słupsk, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że powziął informację, iż z wniosku J.C., Wójt Gminy Słupsk wszczął postępowanie wznowieniowe w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla ww. przedsięwzięcia. Postępowanie to zostało zawieszone 14 kwietnia 2022 r., w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Słupsk z 23 grudnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. inwestycji, tj. budowy zakładu odzysku energii z odpadów o wydajności 400 kg/h w miejscowości R., na działce nr [...]. W związku z powyższym, bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie utrzymania w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji, brak jest możliwości rozpatrzenia wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, co uzasadnia zawieszenie tego ostatniego postępowania.
Po rozpoznaniu zażalenia na tak wydane postanowienie, Wojewoda Pomorski postanowieniem z 27 lipca 2022 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także powołał orzecznictwo dotyczące pojęcia zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy. Wojewoda ustalił także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 26 maja 2022 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Słupsk z 23 grudnia 2021 r. wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy zakładu odzysku energii z odpadów o wydajności 400 kg/h w miejscowości R., na działce nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., w gminie Słupsk. W związku z powyższym kwestia postępowania nieważnościowego została zakończona. Pozostała natomiast kwestia postępowania wznowieniowego, które po zakończeniu postępowania nieważnościowego będzie kontynuowane. Zdaniem Wojewody, w związku z tym, że inwestycja figuruje w wykazie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ulega wątpliwości, że pozostanie w obiegu prawnym decyzji środowiskowej będzie miało bezpośredni wpływ na ewentualne wydanie pozwolenia na budowę zaplanowanego przedsięwzięcia.
W skardze na tak wydane postanowienie wniesiono o jego uchylenie, z uwagi na jego wydanie z rażącą obrazą przepisów k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że Wojewoda nie odniósł się do jej argumentacji, co wskazuje, że pracownicy organu wyższego stopnia nie zapoznali się w ogóle z treścią środka prawnego i dowodzi lekceważącego podejścia do prowadzonego postępowania. W złożonym zażaleniu Spółka przedstawiła obszerną argumentację dotyczącą istoty zagadnienia wstępnego i tego, że toczące się postępowania w trybie nadzwyczajnym nie stanowią żadnej podstawy dla wstrzymywania kolejnych postępowań prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wojewoda obszerne rozważania i argumentację strony postępowania dotyczące instytucji zagadnienia wstępnego jako podstawę zawieszenia postępowania skwitował jednym zdaniem.
Skarżąca przedstawiła szeroką argumentację z przytoczeniem stanowiska orzecznictwa i doktryny podkreślając, że decyzja Wójta z 23 grudnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji jest decyzją ostateczną i prawomocną, której przypisuje się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji (domniemanie legalności). Domniemanie to oparte jest o założenie, że decyzja ostateczna obowiązuje dopóty, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych i organów administracji publicznej. Związanie to oznacza, że każdy podmiot prawa, w szczególności organ administracji publicznej zobowiązany jest traktować decyzję ostateczną jako prawidłową i ważną do momentu wyeliminowania jej z obrotu prawnego innym ostatecznym rozstrzygnięciem (zasada trwałości decyzji ostatecznej). Wspomniana zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) nie ma charakteru bezwzględnego i obowiązujące przepisy przewidują możliwość zmiany jej treści (tryb wznowienia postępowania czy tryb uchylenia/zmiany decyzji — art. 154, art. 155 art. 161 k.p.a.) lub nawet eliminację jej z obrotu prawnego (tryb stwierdzenia nieważności — art. 156 k.p.a.). Jednocześnie podkreślono, że samo uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji (wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji) czy też wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty przymiotu ostateczności przez tę decyzję. W konsekwencji, aż do momentu jej wyeliminowania przyjmuje się, że decyzja ostateczna jest decyzją prawidłową i wszystkie organy administracji publicznej za taką powinny ją uważać. Funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego. Zasada trwałości decyzji ostatecznych służy przy tym realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa.
Przytaczając stanowisko M. Kamińskiego (Konstytucyjne podstawy domniemania ważności decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2007 r., z. 9,) Spółka podkreśliła, że "Jednostka będąca adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych ma prawo oczekiwać, że jej sytuacja prawna ukształtowana w sposób autorytatywny i wiążący przez organy państwa prawa nie będzie w sposób dowolny i nieprzewidywalny zmieniana, a granice czasowe i treściowe władczej ingerencji w tę sytuację będą w sposób jasny i precyzyjny wyznaczone". Tym samym, skoro Spółka legitymuje się ostateczną decyzją Wójta z 23 grudnia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, to każdy organ administracji publicznej zobowiązany jest traktować tę decyzję jako ważną i wywołującą wszelkie skutki prawne. W przypadku decyzji środowiskowej najważniejszym skutkiem prawnym jest możliwość ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą zamierzenia inwestycyjnego, dla którego określono środowiskowe uwarunkowania jego realizacji. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, by w jakikolwiek sposób wstrzymywać bieg postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzonego przedsięwzięcia. Zawieszenie postępowania dokonane przez Starostę postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. utrzymane przez Wojewodę zaskarżonym postanowieniem stanowi zdaniem Spółki działanie dowolne i pozbawione podstawy prawnej.
Dalej wskazano, że Wojewoda niezasadnie przyjął, że toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z istotą zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie prejudykatu, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Istota zagadnienia wstępnego polega na tym, że od jego rozstrzygnięcia powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W sprawie rozstrzygniętej przez Wojewodę istnieje zatem obowiązek dalszego prowadzenia przez Starostę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę skoro Spółka legitymuje się ostateczną i prawomocną decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.
Spółka wskazała na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu eliminację decyzji środowiskowej, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie powoduje braku możliwości rozpatrzenia sprawy o warunki zabudowy i analogicznie – pozwolenia na budowę. Zgodnie z ideą art. 16 § 1 k.p.a., organ rozstrzygając sprawę ma obowiązek respektować stan prawny ukształtowany inną ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym. Stan taki pozostaje aż do czasu ewentualnego wyeliminowania decyzji we właściwym do tego trybie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, a sformułowana w niej argumentacja w pełni prawidłowa.
Kwestie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 97-103 k.p.a. Podstawą prawną kontrolowanych w następstwie wniesionej skargi postanowień jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność przy tym musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, co błędnie przyjęły organy w kontrolowanej sprawie, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, CBOSA). To zaś, że wynik tego innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21, publ. CBOSA). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji uznały, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację inwestycji, objętej następnie wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest orzeczenie w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę, co w konsekwencji uzasadniało zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu stanowisko organów obu instancji jest całkowicie chybione, a słuszna jest argumentacja sformułowana w skardze.
W świetle wyżej przytoczonego przepisu prawa i jego wykładni wynikającej z powołanych wyżej poglądów orzecznictwa nie może być podstawą do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. samo wszczęcie w trybie nadzwyczajnym postępowania mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która uprzednio rozstrzygnęła zagadnienie wstępne istotne dla załatwienia tej sprawy. Dopóki bowiem decyzja ostateczna (stanowiąca o zagadnieniu wstępnym) nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wstrzymane jej wykonanie, dopóty zawieszenie przez organ postępowania jedynie z powodu wszczęcia takiego postępowania, naruszałoby nie tylko art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Wskazany pogląd, w pełni akceptowany przez skład orzekający, utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 23 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 399/11, CBOSA).
Co więcej, zdaniem Sądu orzekającego, wydane w sprawie rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania pozostaje w kolizji z kompetencją organu właściwego w sprawie o wznowienie postępowania, wynikającą z art. 152 § 1 k.p.a., do wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji, o którym właściwy organ może orzec na mocy ww. przepisu ma wówczas niewątpliwie wpływ na jej wykonalność, a tym samym – na jej przymiot trwałości, wynikający z art. 16 k.p.a. Z tej perspektywy, tylko postanowienie wydane na podstawie art. 152 k.p.a. o wstrzymaniu wykonania decyzji (środowiskowej), jako realizujące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, uzasadniałoby "wstrzymanie się" organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od orzeczenia w tej sprawie ze względu na fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji środowiskowej. Przy czym, bezpośrednim powodem tego "wstrzymania się" nie byłoby wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego, lecz fakt wstrzymania wykonania decyzji, której ono dotyczy, czyli wydania postanowienia z mocy art. 152 k.p.a. Przymiot trwałości i wykonalności decyzji środowiskowej, stanowiącej w myśl art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.) obligatoryjny załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zostałby wówczas "zniesiony" postanowieniem o wstrzymaniu jej wykonania. Tylko taka sytuacja uzasadniałaby zawieszenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tymczasem, choć w aktach sprawy znajduje się wniosek z 7 czerwca 2022 r. o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej, złożony przez J. C., to jednak brak jest postanowienia wydanego na mocy art. 152 k.p.a. w następstwie jego rozpoznania. W tej sytuacji, brak było podstaw do zawieszenia postępowania z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powołaniem na równolegle toczące się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji środowiskowej.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Słupskiego z 8 czerwca 2022 r. o zawieszeniu postępowania z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na budowę, uznając je za wadliwe.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej E. S.A. kwotę 100 zł tytułem ich zwrotu (kwota uiszczonego wpisu od skargi).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.