II SA/Gd 768/22

II SA/Gd 768/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1318/23 - Wyrok NSA z 2025-12-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K., T. K., Z. K., M. K., K. K., M. P., J. R., S. R., A. S. B. i T. S. B. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 22 marca 2013 r., nr XXXIII/398/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Małe Swornegacie, w obrębach geod. Swornegacie i Kopernica, w gminie Chojnice 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie zapisu: "z zakazem sytuowania zabudowy", § 4 ust. 2 pkt 2 lit. b i c, § 5 ust. 2 pkt 4 w zakresie zapisu: "w obszarze B ustala się zakaz zabudowy", § 6 ust. 6, § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2, § 13, § 14 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie zapisu: "zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2, pkt 6), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania", § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 16 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 7 lit. a i c, pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o numerach: 754/1, 781, 725/2, 782/1, 737 i 726; 2. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a w zakresie zapisu: "tego typu zagospodarowanie dopuszczalne wyłącznie w obszarze A, w terenie dla którego w ustaleniach szczegółowych w § 15 dopuszczono te formy zagospodarowania", § 5 ust. 2 pkt 4 w zakresie zapisu: "w obszarze B ustala się zakaz zabudowy", § 6 ust. 6, § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2, § 13, § 14 ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie zapisu: "zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2, pkt 3), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania leśnego", § 16 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 lit. a i c, pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały z zakresie odnoszącym się do działki o numerze 746/1; 3. zasądza od Rady Gminy Chojnice solidarnie na rzecz skarżących A. K., M. P., A. S. B. i T. S. B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Rady Gminy Chojnice na rzecz skarżącego T. K. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Rady Gminy Chojnice solidarnie na rzecz skarżących T. K. i Z. K. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zasądza od Rady Gminy Chojnice na rzecz skarżącego S. R. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 7. zasądza od Rady Gminy Chojnice na rzecz skarżącego J. R. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 8. zasądza od Rady Gminy Chojnice na rzecz skarżącego M. K. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A.A.-Z.Z. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXXIII/398/2013 Rady Gminy w Chojnicach (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości Małe Swornegacie, w obrębach geod. Swornegacie i Kopernica, w gminie Chojnice (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2108) - dalej: "Uchwała XXXIII/398/2013", "Plan", wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości (lub uchylenie) w zakresie dotyczącym działek o numerach: [...]-[..] (objętych zaskarżonym Planem), ewentualne stwierdzenie co najmniej nieważności (lub uchylenie): § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie tekstu: "z zakazem sytuowania zabudowy", § 4 ust. 2 pkt 2 lit. b w zakresie pominięcia możliwości zabudowy, § 4 ust. 2 pkt 2 lit. c, § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania wskazanego w odnośniku "4" do obszaru A, § 5 ust. 2 pkt 4 w zakresie tekstu: "w obszarze B ustala się zakaz zabudowy", § 6 ust. 6, § 10 ust. 2, § 10 ust. 4 pkt 2, § 13, § 14 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie tekstu: "zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 6, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania", § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b, §16 ust. 1 pkt 3, § 16 ust. 1 pkt 5, § 16 ust. 1 pkt 6, § 16 ust. 1 pkt 7 lit. a i c, § 16 ust. 1 pkt 8, § 16 ust. 1 pkt 9, § 16 ust. 2 pkt 2 lit a w zakresie tekstu: "dopuszczalne zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3, nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania leśnego", § 16 ust. 2 pkt 3, § 16 ust. 2 pkt 5, § 16 ust. 2 pkt 6, § 16 ust. 2 pkt 7 lit. a i c, § 16 ust. 2 pkt 8, § 16 ust. 2 pkt 9.
Skarżący wnieśli również o zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz kosztów procesu wg norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3
w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności Skarżących poprzez ustalenie w Planie całkowitego zakazu zabudowy
ww. działek oraz nieuzasadnionym różnicowaniu prawa właścicieli terenów położonych na obszarze "B" w stosunku do praw na obszarze "A".
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 16 maja 2022 r. wezwano Organ do usunięcia naruszenia prawa, ale do dnia wniesienia skargi Rada nie zajęła w tej sprawie żadnego stanowiska.
Zdaniem Skarżących przy uchwalaniu Planu w zakresie dotyczącym całkowitego zakazu zabudowy ich działek Rada nie wykazała, że zachodzą okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazów dalej idących od przyjętych w powszechnie obowiązujących przepisach wprowadzających formy ochrony przyrody, a ponadto w żadnym wypadku nie uzasadniono różnicowania praw na obszarze "A" (dopuszczenie zabudowy) i obszarze "B", na którym znajdują się ich działki (całkowity zakaz zabudowy). Zwrócono uwagę,
że w uzasadnieniu uchwały wskazano wprost, iż jest ona podejmowana w celu zakazu zabudowy (obszar "B"), gdyż zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa zabudowa taka byłaby możliwa na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Skarżących przewidziane zapisami Planu wyłączenie ich nieruchomości spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący przyznali, że na mocy art. 6 ust. 1 tej ustawy gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarach, jednak uprawnień tych nie może wykonywać dowolnie, jej samodzielność w tym zakresie nie jest nieograniczona. Podkreślono również, że uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Skarżący podnieśli, że ustalenia m.p.z.p., które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny
(Dz. U. z 2022 r., poz. 1360) - dalej: "k.c.", swobody w wykonywaniu prawa własności. Sprawując władztwo planistyczne gmina musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego.
W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Skarżący zaakcentowali również, że Konstytucja RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ponadto kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy należy uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej (zasady: proporcjonalności, równego traktowania i ochrony własności). Tak więc przy uchwalaniu planu organ musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne
i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego.
Zdaniem Skarżących w przedmiotowej sprawie Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu Planu uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości. Brak jest bowiem wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w Planie całkowity zakaz zabudowy ich nieruchomości. Podkreślono, że wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, tj. w aktach ustanawiających na tym terenie otulinę Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborski Park Krajobrazowy oraz obszary Natura 2000. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że wprowadzenie
w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami
z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916) - dalej: "u.o.p.", nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek Skarżących na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do działek sąsiednich.
W ocenie Skarżących z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak daleko naruszających ich prawo własności. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie Skarżących. Powtórzono, że z uwagi na dobra wskazywane przez Radę (ochrona przyrody, krajobrazu) uprawnienia te zostały już ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo zabudowy. Skoro cele ochrony przyrody i środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości Skarżących poprzez wprowadzenie opisanych wyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w Planie musiałoby zostać uzasadnione innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Takich względów oraz wymagań Rada w zaskarżonej uchwale jednak nie przedstawiła. Wskazano,
że położenie nieruchomości w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo, czy też szczególna wartość ekologiczna obszaru, nie uzasadnia wprowadzenia dalej idących ograniczeń w sytuacji, gdy ochrona powyższych walorów jest już realizowana poprzez wprowadzone powyższymi regulacjami formy ochrony przyrody i krajobrazu.
Skarżący powtórzyli, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania m.p.z.p. ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy Planu przewidujące dla terenu nieruchomości Skarżących zakaz zabudowy.
Podniesiono, że Rada powinna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w Planie przeznaczenie nieruchomości Skarżących. W szczególności powinna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie należących do nich działek do terenów oznaczonych w Planie symbolami R i ZL, przeznaczonych odpowiednio pod tereny rolne z zakazem zabudowy i tereny leśne z zakazem budowy budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej
z gospodarką leśną oraz sytuowania obiektów - budynków i budowli - na potrzeby gospodarki leśnej, odpowiada zasadzie proporcjonalności. W ocenie Skarżących Rada nie wykazała, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia ich prawa własności, tj. że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia ich nieruchomości zakazem zabudowy, przy czym nie spełnia tego wymogu argumentacja sprowadzająca się do przedstawienia walorów przyrodniczych
i krajobrazowych obszaru Planu, gdyż te cechy terenu legły już u podstaw ustanowienia ww. form ochrony przyrody, które nie przewidują całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy tego obszaru.
Skarżący zwrócili uwagę, że granice władztwa planistycznego wyznacza także wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości mówiąca, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Skarżących zasada ta została naruszona w zaskarżonym Planie poprzez określenie przeznaczenia ich działek z wykluczeniem zabudowy (obszar "B"), przy jednoczesnym wyznaczeniu w planie terenów, na których dopuszczono realizację zabudowy (obszar "A"). Brak jest bowiem rzeczywistej cechy odróżniającej nieruchomości Skarżących znajdujące się na terenach oznaczonych jako obszar "B" od nieruchomości znajdujących się na terenach oznaczonych jako obszar "A", na których dopuszczono zabudowę. Tym bardziej, że również te nieruchomości (objęte możliwością zabudowy) położone są - jak cały obszar Planu - na terenie otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000, co potwierdza brak cechy odróżniającej je w sposób relewantny od nieruchomości Skarżących.
Mając powyższe na uwadze Skarżący stwierdzili, że kwestionowany zakaz zabudowy został wprowadzony na ich działkach również z naruszeniem zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na działkach tych wykluczono bowiem jakąkolwiek zabudowę, pomimo że część sąsiednich działek z obszaru Planu została
w istocie przeznaczona pod zabudowę. Konsekwencją tych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego Skarżącym prawa własności został uszczuplony.
Końcowo wskazano, że sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez uprawnione do tego organy nie zwalniała Rady
z obowiązku rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych Planem. Analiza ta powinna być przy tym szczegółowa i dogłębna. Tymczasem takiej analizy w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż dokonując spornych zapisów Planu dotyczących zakazu zabudowy Organ nie uzasadnił wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności Skarżących. Ponadto
w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów, przeznaczając niektóre z nich pod zabudowę, zaś działki Skarżących z zabudowy całkowicie wykluczając.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chojnice, przyjętego uchwałą nr XI/100/2011 Rady Gminy Chojnice z dnia 30 czerwca 2011 r. (dalej: "Studium") wskazano ten obszar jako wymagający sporządzenia planu miejscowego ustanawiającego zakaz zabudowy. Sporządzenie planu miejscowego dla tego obszaru było więc realizacją zapisów Studium.
Odwołując się do uzasadnienia Uchwały XXXIII/398/2013 Rada wskazała, że obszar Planu znajduje się w podstrefie C1a-C1a - podstrefa miejscowości M.
i F. - uporządkowania i ograniczenia funkcji turystycznej - obejmuje rejon miejscowości M. wraz z półwyspem M. (stanowiącym korytarz ekologiczny łączący PNBT z obszarami cennymi przyrodniczo) oraz miejscowość Funka. Ze względu na duży nacisk inwestycyjny obszar półwyspu M. wymaga wprowadzenia zakazu zabudowy. Miejscowości M.i F. wymagają uporządkowania pod względem jakości zainwestowania. Priorytetem tych podstref jest sporządzenie m.p.z.p. regulujących
i porządkujących obszar miejscowości z przeważającym zainwestowaniem o funkcji turystycznej, usługowej i rekreacyjnej oraz zakazujących zabudowy terenów szczególnie wartościowych pod względem przyrodniczym (półwysep M.). Zaleca się objęcie jednym planem każdej z poszczególnych podstref uwzględniając funkcje zaznaczone na planszy Studium. Granice planów powinny być wyznaczone po dokładnej analizie.
Podkreślono, że teren objęty ustaleniami Planu nie był nigdy brany pod uwagę jako potencjalny kierunek rozwoju miejscowości M. z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, dlatego też nie można było wprowadzić zabudowy na terenie objętym Planem, ponieważ naruszałoby to ustalenia Studium. Wskazano również, że projekt Planu uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełniono wszystkie wymogi w zakresie ustaleń dla terenów objętych Planem oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia.
Rada podniosła, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza "walory architektoniczne
i krajobrazowe", na równo z innymi wymienionymi w ust. 2 wymaganiami i wartościami,
w tym prawem własności oraz walorami ekonomicznymi przestrzeni. Wskazano,
że formułując ustalenia Planu brano pod uwagę wszystkie te elementy, odpowiednio wyważając interesy publiczne i prywatne.
Organ wskazał, że m.p.z.p. z ustaleniem zakazu zabudowy jest - jak widać
z dotychczasowej praktyki - jedynym prawnie dostępnym narzędziem, aby skutecznie uchronić obszar opracowania przed zabudową, gdy inne dostępne w sytuacji braku planu narzędzia prawne (np. decyzje o warunkach zabudowy) okazują się działaniem nieskutecznym, o czym świadczy orzecznictwo i praktyka rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych.
Rada wskazała, że na obszarze półwyspu M. przed uchwaleniem Planu wpłynął tylko jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o który toczące się postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji odmownej. Ponadto oględziny pracowników Zaborskiego Parku Krajobrazowego i Parku Narodowego "Bory Tucholskie" wykazały, że na przedmiotowym terenie występują obiekty budowlane. Uwagi wymagało przyjęcie zgłoszeń przez Starostę Chojnickiego dla terenu działki nr [...] obręb S. na budowę budynku gospodarczego oraz wiaty (obszar 9.R) oraz dla działki nr [...] obręb S. na budowę wiaty (obszar 5.ZL), mimo zakazu realizacji zabudowy kubaturowej na przedmiotowych terenach.
Organ podkreślił, że uchwalając Studium, a następnie Plan musiał pogodzić interesy indywidualne z interesami całej społeczności samorządowej. Wskazano, że są pewne obszary krajobrazowo-przyrodnicze, które wymagają szczególnej ochrony i sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ochrona przyrody, ochrona krajobrazu otwartego przed zabudową jest w tym przypadku bezspornie uzasadniona. Zaakcentowano, że krajobraz jest podstawowym komponentem dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi, w tym w obszarach o szczególnie wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem (jak np. Zaborski Park Krajobrazowy, zwłaszcza w granicach objętych Planem), dla jego ochrony uzasadnione jest wprowadzanie ograniczeń dotyczących zagospodarowania i użytkowania.
Podsumowując Rada podniosła, że uchwalając Plan działała zgodnie z prawem,
w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na jej terenie. Skarżący nie wykazali natomiast, że uchwalając Plan dopuszczono się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego. Działania Rady podjęte w niniejszej sprawie podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z u.p.z.p. jest "uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy u.p.z.p.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga A.A.-Z.Z. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy również zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - dalej: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany m.in. do P.p.s.a. oraz do u.s.g.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a. - przypisek Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g. - przypisek Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu.
Zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała XXXIII/398/2013 została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej (w dniu 22 marca 2013 r.), a zatem zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).
W myśl natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji,
w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżący wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na Uchwałę XXXIII/398/2013. Skarga poprzedzona została pismem Skarżących z 16 maja 2022 r. wzywającym Radę, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu zaskarżonej uchwały, na które Rada do dnia wniesienia skargi nie odpowiedziała. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Dalej należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny
z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek
z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane
w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających
z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma przy tym prawo,
w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych
(ust. 2 pkt 2). Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia
i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi zarówno przepisem art. 140 k.c., jak i przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym m.p.z.p. uchwalonym zaskarżoną uchwałą. A. K., M. P. oraz A. S. B. i T. S. B.i są współwłaścicielami działki nr [...], K. K. jest właścicielem działki nr [...], T. K. i Z. K. są współwłaścicielami działek
nr [...] i [...], J. R. jest właścicielem działki nr [...], a M. K. jest właścicielem działki nr [...]. Działki te są położone w miejscowości M., na terenach oznaczonych w Planie jako grunty rolne: 1-R, 2-R i 9-R. Natomiast S.R. jest właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości M., na terenie oznaczonym w Planie jako tereny leśne: 5.ZL.
W § 4 ust. 2 pkt 2 Uchwały XXXIII/398/2013, na terenach oznaczonych literą R (działki nr [...]-[...]), przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów. Z kolei w § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, na terenach oznaczonych literami ZL (działka nr [...]), ustalono zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną.
Podstawowe zasady kształtowania ładu przestrzennego zostały określone poprzez zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w § 15 (dla obszaru A) i w § 16 (w obszarze B) Uchwały XXXIII/398/2013 dla każdego z wydzielonych terenów, przy czym w obszarze B (na którym znajdują się działki Skarżących) ustalono zakaz zabudowy (§ 5 ust. 2 pkt 4).
Dodatkowo w § 6 ust. 6 zaskarżonej uchwały, ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego ustalono nakaz zachowania dotychczasowego użytkowania rolnego i leśnego, w tym zakaz zabudowy w obszarze B (zał. nr 2) dla całego obszaru i wszystkich wydzielonych w nim terenów. Zaznaczono,
że zakaz uwarunkowany jest ponadto małą odpornością środowiska przyrodniczego na obciążenia antropogeniczne oraz silną ekspozycja krajobrazową z Parku Narodowego
i w Zaborskim Parku Krajobrazowym.
W § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2 Uchwały XXXIII/398/2013 ustalono, że w granicach planu w obszarze B ustala się zakaz podziałów mających na celu wydzielanie działek budowlanych. W zakresie podziałów geodezyjnych ustalono zakaz wydzielania nowych działek wynikających z potrzeb lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych.
W § 14 zaskarżonej uchwały postanowiono, że w obszarze A ustala się zakaz zabudowy dla następujących terenów: 12.ZE, 15.ZL, 16.ZL oraz 14.WS (ust. 1), zaś
w obszarze B ustala się zakaz zabudowy dla całego obszaru i wszystkich wydzielonych na nim terenów, tj. 1.R, 2.R, 3,ZL, 4.R, 5.ZL, 6.R, 7.R, 8.ZL, 9.R, 10.R (ust. 2).
W § 16 ust. 1 pkt 2 Uchwały XXXIII/398/2013 - dla terenów 1.R (działka nr [...]), 2.R (działki nr [...]-[..]), 4.R, 6.R, 7.R, 9.R (działki nr [..] i [..]) oraz 10.R jako funkcje podstawowe ustalono teren rolny, zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2, pkt 6), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania; funkcje dopuszczalne - zadrzewienia, zalesienie. Natomiast w § 16 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały - dla terenów 3.ZL, 5.ZL (działka nr [...]) oraz 8.ZL jako funkcję podstawową ustalono teren zieleni leśnej, dopuszczalne zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2, pkt 3), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania leśnego, nie ustalono funkcji dopuszczalnych, uzupełniających. Ponadto, w odniesieniu do wskazanych w § 16 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz
ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały XXXIII/398/2013 terenów, ze względu na zakaz zabudowy, nie ustalano parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, zaś w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń
w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy ustalono zakaz zabudowy (§ 16 ust. 1 pkt 5
i 6, § 16 ust. 2 pkt 5 i 6).
Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżących, ponieważ pozbawiają ich uprawnień wynikających z treści prawa własności należących do nich nieruchomości.
Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie ulega wątpliwości, że prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu.
Skoro ustalenia Planu wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości stanowiących własność Skarżących, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące Skarżącym prawo własności. Z tego powodu Sąd uznał, że Skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia Uchwały XXXIII/398/2013.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że wyrokiem
z 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 755/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gdańsku stwierdził nieważność części zapisów uchwały Rady Gminy w Chojnicach
z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Charzykowy, w obrębie geodezyjnym Charzykowy, w gminie Chojnice.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ocenę prawną zawartą w tym wyroku aprobuje i - z uwagi na podobieństwo części zapisów zawartych w uchwale będącej kontroli w powyższym wyroku i w sprawie niniejszej - przyjmuje za własną. Do uzasadnienia ww. wyroku odwołuje się również strona skarżąca w złożonej w niniejszej sprawie skardze.
Należy powtórzyć, że uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów
o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost
z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności
z przepisami prawa uchwały o m.p.z.p. jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim
o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).
Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
W ocenie Sądu procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Prawidłowości procedowania Planu nie podważono przy tym we wniesionej
w niniejszej sprawie skardze.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Należy jednak zastrzec, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach,
w tym w przepisach u.p.z.p., w której wskazuje się, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2).
Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego.
W każdym wypadku przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc
w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać
w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie proporcja ta została zachwiana, gdyż podejmując kwestionowaną Uchwałę XXXIII/398/2013 organ planistyczny w sposób nieuzasadniony przyznał pierwszeństwo ochronie środowiska i walorów krajobrazowych (które są dostatecznie chronione przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego,
o czym szerzej w dalszej części rozważań) przed interesem prywatnym Skarżących
w postaci możliwości zabudowy działek stanowiących ich własność.
Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego Planu wynika, że na obszarze, na którym położone są nieruchomości Skarżących występują zróżnicowane formy ochrony przyrody. Należą do nich: otulina Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborski Park Krajobrazowy, Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Wielki Sandr Brdy" PLB 220001 w ramach europejskiej sieci Natura 2000. W sąsiedztwie znajduje się Obszar Natura 2000 - Obszar o Znaczeniu Wspólnotowym "Dolina Brdy i Chociny" PLH 220058.
Park Narodowy "Bory Tucholskie" został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 305 ze zm.). W rozporządzeniu wyznaczono obszar Parku oraz strefy ochronnej, zwanej otuliną.
Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 230, poz. 1545) ustanowiono plan ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie". Rozporządzenie to zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, które stanowią załącznik nr 7 do rozporządzenia. Wynika z nich,
że przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać ustalenia polegające m.in. na: 1) ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo
w określonych w załączniku strefach, 2) uwzględnieniu w inwestycjach drogowych bezpiecznych przejść dla migrujących zwierząt, 3) dążeniu do utworzenia strefy ciszy na Jeziorze Charzykowskim, na odcinkach graniczących z Parkiem w pasie 200 m od brzegu, 4) we wsiach o zwartej zabudowie lokalizowaniu nowej zabudowy w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy, 5) ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych - nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych
z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych, 6) prowadzaniu zakazu lokalizacji nowych budynków i budowli: na gruntach leśnych, z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną, bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką, 7) dążeniu do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zasobów i skupisk zabudowy oraz wzrostu wykorzystania przestrzeni miejscowości, przy zapewnieniu określonych indywidualnie w planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych miejscowości wymogów
w zakresie proporcji terenów zabudowanych i zieleni oraz minimalnych rozwiązań
w zakresie uzyskiwania i zachowywania ładu i porządku w przestrzeni publicznej.
W odniesieniu natomiast do Zaborskiego Parku Krajobrazowego należy wskazać na regulacje zawarte w uchwale nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia
27 maja 2011 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1459) - dalej: "Uchwała 144/VII/11". W § 2 tej uchwały określono szczególne cele ochrony Parku, którymi są: 1) zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu,
w szczególności rynien jeziornych, dolin rzecznych oraz niecek wytopiskowych, 2) ochrona struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz poprawa stanu czystości wód powierzchniowych, 3) zachowanie ważnych dla utrzymania różnorodności biologicznej typów siedlisk, w szczególności specyficznych stref ekotonowych oraz siedlisk wodnych, torfowiskowych i bagiennych, 4) utrzymanie ciągłości przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja, 5) aktywna ochrona półnaturalnych fitocenoz nieleśnych, 6) ochrona różnorodności fauny, w tym renaturalizacja siedlisk zniekształconych i nie wprowadzanie gatunków obcych geograficznie, 7) ochrona tożsamości kulturowej Ziemi Zaborskiej, a zwłaszcza specyfiki jednostek osadniczych
i sieci dróg, lokalnej tradycji architektonicznej oraz dziedzictwa kultury materialnej
i niematerialnej, 8) ochrona i rewaloryzacja zespołów krajobrazu otwartego,
w szczególności przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz specyficznych wnętrz krajobrazowych.
Na mocy § 3 Uchwały 144/VII/11 na terenie Parku wprowadzono m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1) oraz budowania nowych obiektów budowlanych
w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych,
z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7).
W § 4 ust. 1 Uchwały 144/VII/11 wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych -
w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód; 4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.
Z kolei w § 4 ust. 2 Uchwały 144/VII/11 postanowiono, że odstępstwa od zakazów wymienione § 4 ust. 1 mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.p. dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków.
Zarządzeniem z dnia 31 marca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska
w Gdańsku ustanowił plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Wielki Sandr Brdy PLB220001 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 1142). W załączniku nr 6 do tego zarządzenia zawarto wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000.
W odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chojnice, przyjętego uchwałą Nr XI/100/2011 Rady Gminy Chojnice z dnia 30 czerwca 2011 r., w ww. zarządzeniu zapisano m.in., że należy do niego wprowadzić zapisy zapewniające w pasie o szerokości min. 100 m wzdłuż linii brzegowej wszystkich jezior oraz cieków naturalnych w obszarze Natura 2000 Wielki Sandr Brdy, nielokowanie wszelkich nowych obiektów budowlanych (w tym tymczasowych, również niezwiązanych trwale z gruntem), za wyjątkiem gruntów zabudowanych i zurbanizowanych typu Bi, B, B-R oraz rekreacyjno-wypoczynkowych typu Bz, oznakowanych tak przed wejściem w życie planu zadań ochronnych, oraz zapisów zapewniających w pasie 100 m wzdłuż linii brzegowej wszystkich jezior oraz cieków naturalnych w obszarze Natura 2000 Wielki Sandr Brdy: nieprzekwalifikowywanie gruntów rolniczych/leśnych/nieużytków na cele budowlane oraz rekreacyjno-wypoczynkowe, w granicach opracowania studium.
Zgodnie z art. 36 u.o.p. na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000 (ust. 1). Prowadzenie działalności, o której mowa
w ust. 1, na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych
i rezerwatów przyrody, jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach (ust. 2). Jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę
z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa, która zawiera wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń (ust. 3).
Z przytoczonych wyżej regulacji, dotyczących ustanowionych na obszarze Planu, na którym położone są nieruchomości Skarżących, form ochrony przyrody, wynika jednoznacznie, że nie przewidują one całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy. Bezsprzecznie przewidują one ograniczenia w zabudowie, ale zgodnie z definicją słownikową "ograniczyć" to "ująć w pewne granice przestrzenne", "zacieśnić zakres czegoś", "zmniejszyć zakres działania". Z definicji tych wynika zatem, że "ograniczenia"
w żaden sposób nie można utożsamiać z "zakazaniem".
Ograniczenia wynikające z Uchwały 144/VII/11 również nie wprowadzają bezwzględnego zakazu realizowania nowej zabudowy. Po pierwsze, dopuszcza ona budowę nowych obiektów budowlanych w odległości większej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Po drugie, dopuszcza budowę nowych obiektów budowlanych również w pasie 100 m od linii brzegów, jeżeli obiekty te służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po trzecie, dopuszcza pod określonymi warunkami zabudowę w pasie 100 m od linii brzegów na obszarach zwartej zabudowy wsi, istniejących siedlisk rolniczych oraz istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych
i usługowych, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
Należy zauważyć, że ograniczenia zawarte w Uchwale 144/VII/11 są w większości powtórzeniem zapisów art. 17 ust. 1 u.o.p., który wymienia zakazy, jakie mogą zostać wprowadzone w parku krajobrazowym. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (pkt 7).
Należy kolejno odnotować, że w odniesieniu do możliwości zabudowy załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "Bory Tucholskie" wprowadza: wymóg lokalizowania nowej zabudowy we wsiach o zwartej zabudowie w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy (pkt 4 lit. g), na terenach rolniczych wymóg nie rozpraszania zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 4 lit. h), zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli na gruntach leśnych z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną oraz bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią,
w tym wysoką (pkt 4 lit. i), wymóg dążenia do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zespołów i skupisk zabudowy (pkt 4 lit. j).
Z powyższych zapisów nie wynika zatem bezwzględny i całkowity zakaz zabudowy na terenach otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie", wręcz przeciwnie - dopuszczają one możliwość zabudowy, po spełnieniu określonych wymogów.
Zdaniem Sądu ogólnikowa argumentacja zawarta w zapisach § 6 ust. 6 Uchwały XXXIII/398/2013, zgodnie z którą zakaz zabudowy w obszarze B uwarunkowany jest "położeniem w obszarach chronionych przyrodniczo" również nie stanowi uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy terenu nieruchomości Skarżących.
W ocenie Sądu Rada nie wykazała, aby zachodziły okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazów dalej idących od przyjętych w powszechnie obowiązujących przepisach wprowadzających wyżej opisane formy ochrony przyrody. Co za tym idzie, przewidziane zapisami Planu wyłączenie nieruchomości stanowiących własność Skarżących spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p.
Jak już wyżej wskazano na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem jednak,
że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.
W judykaturze akcentuje się, że uprawnienia gminy w zakresie określania polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia m.p.z.p., które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1716/07).
Ustalenia m.p.z.p., które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności. Sprawując władztwo planistyczne gmina musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzebę interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje
w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności,
tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw
i wolności jednostki (Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod
red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57).
Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności.
Tak więc organ przy uchwalaniu m.p.z.p. musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo (według art. 1 ust. 2 u.p.z.p.): wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności
(pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu Planu uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności Skarżących, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości. Brak jest bowiem wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w Planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości Skarżących. Należy podkreślić, że wymogi
z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, tj. w aktach ustanawiających na tym terenie otulinę Parku Narodowego "Bory Tucholskie", Zaborski Park Krajobrazowy oraz obszary Natura 2000 "Wielki Sandr Brdy".
W wyroku z 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1222/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W innym wyroku podkreślił natomiast, że przepisy u.o.p. nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania
w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do działek sąsiednich
(zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2244/12).
Zdaniem Sądu z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak daleko naruszających prawa własności Skarżących. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie Skarżących. Należy jeszcze raz podkreślić, że z uwagi na dobra wskazywane przez Radę (ochrona przyrody, krajobrazu) uprawnienia te zostały już ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo zabudowy. Skoro cele ochrony przyrody i środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości Skarżących poprzez wprowadzenie opisanych wyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w Planie musiałoby zostać uzasadnione innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Takich względów oraz wymagań Rada w zaskarżonej uchwale nie przedstawiła. Powoływanie się w § 6 ust. 6 Uchwały XXXIII/398/2013, jak również
w odpowiedzi na skargę, na położenie nieruchomości Skarżących w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo, czy też szczególną wartość ekologiczną obszaru, nie uzasadnia wprowadzenia dalej idących ograniczeń w sytuacji, gdy ochrona powyższych walorów jest już realizowana poprzez wprowadzone powyższymi regulacjami formy ochrony przyrody i krajobrazu.
Powtórzyć należy, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu miejscowego ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy Planu przewidujące dla terenu nieruchomości Skarżących zakaz zabudowy.
Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (zob. wyrok NSA z 14 października 2003 r. sygn. akt II SA/Lu 371/02). Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący,
że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93, OSN z 1994, Nr 4,
poz. 181, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 415/05). Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych
z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, każde wyznaczenie w m.p.z.p. dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie
i wiarygodnie uzasadnione (wyrok NSA z 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1510/08).
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada powinna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości Skarżących. W szczególności powinna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie należących do nich terenów oznaczonych w planie symbolami R i ZL, przeznaczonych odpowiednio pod grunty rolne
z zakazem sytuowania zabudowy i tereny leśne z zakazem lokalizacji budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej związanej z gospodarką leśną, odpowiada zasadzie proporcjonalności.
W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności Skarżących,
tj., że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia nieruchomości Skarżących zakazem zabudowy.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w których cele ochrony przyrody
i krajobrazu na obszarze objętym Planem są realizowane poprzez ustanowione formy ochrony przyrody, obowiązkiem Rady było odpowiednie uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zabudowie nieruchomości dalej idących niż te przewidziane w regulacjach wprowadzających ww. formy ochrony przyrody. Nie spełnia tego wymogu argumentacja sprowadzająca się do przedstawienia walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru Planu, albowiem te cechy terenu legły już u podstaw ustanowienia ww. form ochrony przyrody, które nie przewidują całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy tego obszaru.
Rada w żaden sposób nie uzasadniła, w jaki sposób wskazywane w § 6 ust. 6 Uchwały XXXIII/398/2013 "mała odporność środowiska przyrodniczego na obciążenia antropogeniczne oraz silna ekspozycja krajobrazowa z Parku Narodowego i w Zaborskim Parku Krajobrazowym" miałyby uzasadniać całkowity zakaz zabudowy w obszarze B,
w tym w m.in. działek Skarżących.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał ponadto na uwadze, że granice władztwa planistycznego wyznacza także wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości mówiąca, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Sądu w zaskarżonym Planie zasada ta została naruszona poprzez określenie przeznaczenia działek Skarżących z wykluczeniem zabudowy (obszar B), przy jednoczesnym wyznaczeniu w Planie terenów, na których dopuszczono realizację zabudowy (obszar A).
Podsumowując należy powtórzyć, że w świetle cytowanego wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem.
Opisane powyżej naruszenia przez uchwalającą zaskarżoną uchwałę Radę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowią o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i są podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.
Rozważając zakres, w jakim Uchwała XXXIII/398/2013 powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego Sąd stwierdził, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej Skarżących. Dokonując bowiem spornych zapisów Planu dotyczących zakazu zabudowy Organ nie uzasadnił wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności Skarżących. Ponadto w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów, przeznaczając niektóre z nich pod zabudowę, zaś działki Skarżących z zabudowy całkowicie wykluczając. Nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy działek będących własnością Skarżących zostało ujęte w zaskarżonej uchwale w tej jej części, która została objęta wnioskami skargi, zapisy te w konsekwencji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów
o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami
i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego
i prywatnego (bądź sprzecznych interesów prywatnych), w oparciu o zapisy studium, czego - w ocenie Sądu - w zaskarżonym Planie nie uczyniono.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie zapisu: "z zakazem sytuowania zabudowy", § 4 ust. 2 pkt 2
lit. b i c, § 5 ust. 2 pkt 4 w zakresie zapisu: "w obszarze B ustala się zakaz zabudowy", § 6 ust. 6, § 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2, § 13, § 14 ust. 2, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie zapisu: "zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2, pkt 6), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji
i użytkowania", § 16 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 16 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 7 lit. a i c, pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o numerach: [...]-[...] (pkt 1 sentencji wyroku) oraz stwierdził nieważność § 4 ust. 2 pkt 3 lit. a w zakresie zapisu: "tego typu zagospodarowanie dopuszczalne wyłącznie w obszarze A, w terenie dla którego w ustaleniach szczegółowych w § 15 dopuszczono te formy zagospodarowania",
§ 5 ust. 2 pkt 4 w zakresie zapisu: "w obszarze B ustala się zakaz zabudowy", § 6 ust. 6,
§ 10 ust. 2 i ust. 4 pkt 2, § 13, § 14 ust. 2, § 16 ust. 2 pkt 2 lit. a w zakresie zapisu: "zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2, pkt 3), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji
i użytkowania leśnego", § 16 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 lit. a i c, pkt 8 i 9 zaskarżonej uchwały
z zakresie odnoszącym się do działki o numerze [...] (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Organu na rzecz Skarżących kwoty po 780 zł, na które składają się uiszczone wpisy sądowe od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), przy czym w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd zasądził również kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), a organ administracji publicznej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.[pic]