II SA/Gd 768/02

II SA/Gd 768/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Hyla
Symbol z opisem
633  Zatrudnienie i sprawy bezrobocia
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 7 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2002 r. nr [...].
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 7 marca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2002 r., odmawiającą przyznania M. K. prawa do zasiłku przedemerytalnego wobec nieudokumentowania okresu pracy w szczególnych warunkach.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że M. K. został zarejestrowany w dniu 28 grudnia 2001r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. G., jednocześnie występując o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W dniu rejestracji M. K. udokumentował wynoszący co najmniej 365 dni okres uprawniający do zasiłku, a przypadający w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Na okres ten składa się podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Ponadto strona wykazała łączny okres uprawniający do zasiłku wynoszący ponad 30 lat, na który składa się
- zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy w [...] Hucie Szkła w S. G. od 01.08.1968r. do 31.01.1987r.,
- zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy w Spółdzielni Usług Rolniczych w S. G. od 01.02.1987r. do 31.10.1990r.,
- podleganie ubezpieczeniu społecznemu z tytułu pozarolniczej działalności w okresach: od 01.12.1990r. do 31.12.1990r. i od 01.02.1991r. do 27.12.2001r..
M. K. przedłożył również świadectwo wykonywania pracy w warunkach szczególnych w Hucie Szkła Gospodarczego [...] w S. G. w okresach: od 01.08.1968 r. do 26.10.1972 r. i od 28.10.1974 r. do 31.01.1987 r. ( z wyłączeniem okresu odbywania zasadniczej służby wojskowej, podczas której praca taka nie była wykonywana ) wystawione na podstawie akt znajdujących się w archiwum Urzędu Miejskiego w S. G. przez ten Urząd.
Zgodnie z art.37 j ust. l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli:
1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub
2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Następnie organ odwoławczy podał, iż na podstawie akt sprawy ustalono, że w dniu złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny M. K. legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 30 lat, lecz nie wynoszącym co najmniej 35 lat, nie spełniał zatem wymogów art.37j ust.l pkt 1 w/w ustawy do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie posiadał wymaganego przez ten przepis prawny okresu uprawniającego do zasiłku.
Odnośnie natomiast spełnienia przez stronę wymogów pkt 2 tego przepisu prawnego organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art.37j ust.la tej ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane tylko pod warunkiem przedłożenia odpowiedniej dokumentacji stosownie do wymogów określonych w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.
Te odrębne przepisy zawiera rozporządzenie Rady Ministrów wskazane w podstawie prawnej decyzji, stosownie do postanowień § 2 ust. 2 którego okresy pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze stwierdza zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach wystawionym według wzoru stanowiącego załącznik do przepisów wydanych na podstawie § 1 ust.2 rozporządzenia, lub w świadectwie pracy.
M. K. wymaganymi przez w/w przepisy prawne dokumentami nie udowadnia żadnego okresu pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Natomiast okres wykonywania takiej pracy w Hucie Szkła Gospodarczego [...] potwierdza, co prawda świadectwo wykonywania prac w warunkach szczególnych, jednak wystawione przez jednostkę archiwizującą - Urząd Miejski w S. G., nie zaś zakład pracy, w którym ta praca była wykonywana. W związku z tym nie może ono skutecznie prawnie potwierdzać okresu wykonywania przedmiotowych prac. Strona nie przedłożyła również prawomocnego orzeczenia sądowego potwierdzającego wykonywanie prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w wyżej wskazanym okresie. W tej sprawie M. K. nie wykazał, by wystąpił w ogóle na drogę sądową. Nawet jednak wystąpienie strony na tę drogę nie wstrzymywałoby rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ orzeczenie sądowe w tej sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie skutkuje zawieszeniem postępowania administracyjnego. Aktualnie z uwagi na wprowadzenie unormowania w art.37j ust. la ustawy nie istnieje możliwość przeprowadzenia administracyjnego postępowania dowodowego w wyniku, którego byłoby możliwe ustalenie okresu pracy w warunkach szczególnych również w oparciu o inne dowody, takie, jak świadectwa pracy, angaże, zakresy czynności czy zaświadczenia wystawione przez jednostki archiwizujące, jak ma to miejsce w analizowanej sprawie. Ten przepis w pełni wyłącza możliwość przeprowadzenia takiego postępowania przez organ zatrudnienia, a zatem żądania strony w tym zakresie nie mogą zostać uwzględnione. Wskazany art.37j ust. la w/w ustawy jest szczególnym przepisem proceduralnym wyłączającym stosowanie w zakresie nim unormowanym ogólnych zasad postępowania określonych przez kodeks postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że zasadne jest stwierdzenie, iż strona nie legitymuje się wymaganym przez art.37j ust. l pkt 2 w/w ustawy co najmniej 15-letnim okresem wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze i dlatego nie spełnia wymogów tego przepisu prawnego do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Z uwagi na przepisy mające w sprawie zastosowanie bez znaczenia prawnego są pozostałe okoliczności, na które wskazuje strona w odwołaniu. Do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego konieczne jest spełnienie ściśle określonych wymogów ustawowych, od których ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewiduje żadnych odstępstw. Rzeczywiście, jak stwierdza strona w odwołaniu, wzór świadectwa pracy przewidujący konieczność podania okresu pracy w warunkach szczególnych został wprowadzony dopiero 15 maja 1996r., czyli znacznie później niż ustał stosunek pracy w Hucie Szkła Gospodarczego. Jednakie wskazane w podstawie prawnej decyzji rozporządzenie nałożyło na zakłady pracy obowiązek potwierdzenia wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze już od dnia rozpoczęcia jego obowiązywania, tj. od 1 stycznia 1983 r., czyli w okresie zatrudnienia strony w tej Hucie, mimo iż nie zobowiązywało początkowo do czynienia tego na określonym wzorem dokumencie. Nadto w sprawie nie przestaje obowiązywać zasada ciężaru dowodu mająca zastosowanie również w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którą kto wywodzi z danego faktu skutki prawne obowiązany jest prawnie skutecznie udowodnić ten fakt. Prawnie skutecznie- oznacza w tym przypadku, iż tylko środkami dowodowymi przewidzianymi w art.37j ust. la ustawy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. zarzucił naruszenie art. 12 § 1 i art. 75 do art. 80 k.p.a. Skarżący podał, że niniejsze przepisy nakładają na organ wymóg rzetelnego zbierania dowodów we wszelki dostępny mu sposób, nie wykluczając przesłuchania petenta w charakterze strony. Jednocześnie skarżący podał, że pracodawca nie może poświadczyć okresu pracy w szczególnych warunkach z powodu likwidacji.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie może ograniczać art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Niniejszy przepis stanowi, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, są uwzględnianie po przedłożeniu dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Cytowany przepis nie stanowi jednak, że organ uwzględnia wskazane w nim okresy pracy wyłącznie na podstawie określonych w jego treści dokumentów lub prawomocnych orzeczeń sądu. Wobec tego brak jest podstaw do uznania, że omawianym przepisem ograniczone zostało postępowanie dowodowe przed organem, którego zasady uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Przepis art. 37j ust. 1a cytowanej ustawy określa jedynie jakiego rodzaju dokumenty stanowią podstawę do zaliczenia wskazanych w nim okresów pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla potrzeb ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Nadto dla uwzględnienia przez starostę okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wystarczy jedynie istnienie podstawy w postaci prawomocnego orzeczenia sądu.
Zatem z treści art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że przewiduje on dwie formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Jedną z nich jest postępowanie przed starostą, który stosownie do przepisu art. 37o ust. 1 ustawy ustala prawo do zasiłków przedemerytalnych i je przyznaje w oparciu o określonego rodzaju dokumenty oraz w wszelkie inne środki dowodowe (art. 75 § 1 k.p.a.). Drugą formę natomiast stanowi prawomocny wyrok sądu powszechnego wydany w sprawie o ustalenie faktu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Taki wyrok stanowi wówczas wystarczającą podstawę dla uwzględnienia wskazanego w nim okresu jako okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że nieposiadanie przez stronę wyroku sądu powszechnego ustalającego okresy pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze skutkuje tym, że organy administracji publicznej ustalają prawo do zasiłków przedemerytalnych i przyznają je po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym konieczne jest ustalenie istnienia wszystkich przesłanek niezbędnych dla przyznania tego prawa. Oznacza to, że w razie braku dokumentów, stanowiących podstawę do uznania okresów pracy jako okresów pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, łącznie nawet z przesłuchaniem wskazywanych przez stronę świadków. Okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego.
W przedmiotowej sprawie takiego wszechstronnego, pełnego postępowania przed organem odwoławczym jak i przed organem I instancji nie było.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz odpowiedzi na skargę organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że w świetle art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu tylko przed sądem powszechnym możliwe jest ustalenie czy wykonywana przez stronę praca była pracą wykonywaną w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Wobec powyższego doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego należało uchylić decyzje organów obu instancji, gdyż zachodzi w sprawie konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego oraz dokonania kompleksowej oceny pełnego materiału dowodowego, który będzie stanowił podstawę wydania decyzji w sprawie.
Organy administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą do samodzielnego ustalenia czy skarżący w zakwestionowanych przez nie okresach pracował w warunkach szczególnych. W związku z tym w razie wątpliwości co do treści przedłożonych przez skarżącego dokumentów celowym będzie przeprowadzenie dowodu z akt osobowych skarżącego a nawet jeżeli będzie to konieczne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, których wskaże skarżący.
Jednocześnie organy będą miały na względzie treść art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252).
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 210 § Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Skarżący na rozprawie był reprezentowany przez adwokata, który nie zgłosił wniosku o przyznanie kosztów sądowych, wobec czego brak było podstaw do orzekania w wyroku o kosztach postępowania.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w postaci zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.