II SA/Gd 764/20

II SA/Gd 764/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-04-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 413/22 - Postanowienie NSA z 2024-10-15
II OZ 836/21 - Postanowienie NSA z 2021-12-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1 pkt 2a, art. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
M. M. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 30 lipca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 5 czerwca 2020 r. w sprawie nakazu rozbiórki.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
PINB decyzją z dnia 20 września 2019 r. nakazał skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 5,13 m x 6,68 m, krytego dachem dwuspadowym o kącie pochylenia połaci dachowej północnej 15° i południowej 3,5°, wzniesionego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w odległości 5,34 m od granicy południowej i w odległości 1,71 m od granicy wschodniej działki, usytuowanej przy ul. G. w J., gmina S.
WINB decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, objęty nakazem rozbiórki budynek mógłby powstać na podstawie zgłoszenia zamiaru jego wybudowania, zatem zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, jest nieprawidłowe. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowe było nałożenie obowiązku rozbiórki tylko na M. M. Skoro bowiem obiekt trwale związany z gruntem znajduje się na działce, której właścicielem jest więcej niż jedna osoba, to obowiązek rozbiórki powinien być nałożony solidarnie na wszystkich współwłaścicieli działki [..].
Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia 5 czerwca 2020 r. nakazał T. H., I.R.i M. M. - współwłaścicielkom działki nr [..] przy ul. G. w J., gmina S.- rozbiórkę przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,13 m x 6,68 m, wzniesionego na terenie działki ewidencyjnej nr [..].
Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został ustawiony około 20 lat temu, po nabyciu działki we wrześniu 1997 roku i był od początku użytkowany jako domek letniskowy rekreacji indywidualnej. Podłączone są do niego prąd, woda oraz odprowadzenie ścieków do kanalizacji sanitarnej. Ponadto na tej samej działce – o powierzchni 500 m2 - wykonano roboty budowlane związane z wzniesieniem innych czterech obiektów budowlanych: dwóch domków letniskowych, budynku gospodarczego z kuchnią letnią oraz przyczepy kempingowej. Organ wskazał, że legalność budowy tych obiektów budowlanych będzie rozstrzygnięta w osobnych postępowaniach.
W ocenie organu przedmiotowy obiekt, który został posadowiony na bloczkach betonowych pełniących rolę fundamentu punktowego i które przenoszą jego ciężar na grunt, a także wobec faktu, że jest on posadowiony w sposób na tyle trwały, że zapewnia konstrukcji drewnianej stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, które mogłyby ją przesunąć lub zniszczyć, jest trwale związany z gruntem. Organ ustalił też, że obiekt został wzniesiony bez dokonania zgłoszenia jego budowy bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozważając możliwość legalizacji tego obiektu organ stwierdził, że nie jest to możliwe ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka, na której jest on zlokalizowany, jest bowiem objęta kartą terenu oznaczoną symbolem 11 MN/U miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J., przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XLIII/438/2014z dnia 12 czerwca 2014 r. Na tym obszarze dopuszczalne jest usytuowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oraz budynku towarzyszącego o powierzchni zabudowy od 30 m2 do 100 m2, jednak niedopuszczalne jest usytuowanie zabudowy rekreacyjnej typu domki campingowe oraz usługi z wyłączeniem usług turystycznych pobytowych. Z treści uchwały wynika przy tym, że przez określenie domki letniskowe, campingowe należy rozumieć domki przeznaczone do wypoczynku sezonowego, w tym budynki rekreacji indywidualnej, a budynek towarzyszący oznacza budynek o funkcjach uzupełniających o powierzchni zabudowy od 30 m2 do 100 m2 i wysokości od 3,5 m do 6,5 m, taki jak budynek turystyczny, gospodarczy, garaż wolnostojący. Zatem postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem budynek rekreacji indywidualnej mieści się w zawartej w wyżej wymienionym planie definicji domku letniskowego.
Organ zwrócił też uwagę, że J. O., inwestor przedmiotowego obiektu, nie posiada prawa do działki nr [..] w J., decyzja skierowana została do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości: I.R., T. H. i M. M., a obowiązek rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej został nałożony na nie solidarnie.
WINB decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wybudowania przedmiotowego obiektu, jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, mógłby powstać na podstawie zgłoszenia. Budowa przedmiotowego obiektu w 1999 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowiła zatem samowolę budowlaną, a organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia właściwego trybu sanacyjnego, prawidłowo stosując art. 49b Prawa budowlanego.
Jednak treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia legalizację spornego obiektu budowlanego, ponieważ budynek rekreacji indywidualnej mieści się w zawartej w planie definicji domku letniskowego. Nie można go uznać za zabudowę uzupełniającą, gdyż na terenie działki nr [..] nie znajduje się żaden budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie została zatem spełniona podstawowa przesłanka legalizacji samowoli budowlanej, czyli zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ nadzoru budowlanego odstąpił od wydania postanowienia na podstawie art. 49b ust 2 Prawa budowlanego, z uwagi na niezgodność wybudowanego obiektu z przeznaczeniem terenu. Zatem nakaz rozbiórki orzeczony przez PINB jest uzasadniony.
Odnosząc się do argumentów odwołania, w których pełnomocnik strony J. O. podniósł, że otrzymał ustaną informację z Urzędu Gminy o braku konieczności dokonywania jakichkolwiek formalności wyjaśniono, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie.
W skardze M. M. wniosła o uchylenie zaskarżone decyzji i zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k,p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, a także niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 2a Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro organ uznał, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów art. 29 ust. 1 pkt 2a nie ma wymogu pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, to tym samym nakaz jego rozbiórki jest bezzasadny.
Ponadto, w ocenie skarżącej, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, że budynek jest trwale związany z gruntem. Zdaniem strony całkowicie dowolna jest również ocena organu, że dla przedmiotowego obiektu powinna mieć zastosowanie karta terenu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części wsi J. oznaczona symbolem 11MN/U zamieszczona w uchwale nr XLIII/438/20ł4 Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2014 r. Nie wiadomo bowiem na podstawie jakich przepisów organy nadzoru budowlanego doszły do takiego przekonania, analiza treści uchwały na to nie pozwala. Treść uchwały wykluczająca zabudowę rekreacyjnych domków letniskowych byłaby sprzeczna z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Nie znajduje także zdaniem skarżącej uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego, że skoro obecna właścicielka przedmiotowego lokalu nie była inwestorem, to nie może ubiegać się o jego legalizację.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie w świetle obecnie obowiązujących przepisów przedmiotowy budynek mógłby powstać na zgłoszenie, niemniej jednak w chwili budowy, tj. około 1999 r. jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem w rozpatrywanym przypadku zasadne jest zastosowanie trybu naprawczego określonego w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast w wyniku zastosowania ww. trybu legalizacyjnego ustalono, że w chwili obecnej istnienie budynku jest niezgodne z przeznaczeniem terenu. Zatem nakaz jego rozbiórki jest zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Należy zauważyć, że w sytuacji gdy sąd administracyjny stwierdzi, że wydana decyzja narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., uchyla decyzję w części lub całości, przy czym uchylenie decyzji następuje w przypadku, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że nie zawsze stwierdzenie ww. naruszeń w kontrolowanej decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie to zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego. W przypadku bowiem naruszenia prawa procesowego konieczne jest wykazanie, że naruszenia, których dopuścił się organ, mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a w przypadku wad materialnych, że taki wpływ te wady wywierały.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma naruszenie, o którym mowa
w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., bowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja odwoławcza naruszają prawo materialne, jednakże - w ocenie sądu – naruszenie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Wskazać trzeba, że choć ustawodawca w odniesieniu do omawianego rodzaju naruszenia formułuje wymóg jego wpływu na wynik sprawy, to jednak nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". W orzecznictwie i doktrynie jednak zgodnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 811/13; NSA z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt I FSK 1400/13; z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 762/16 – dostępne w CBOSA; A. Kabat, Komentarz do art. 145 p.p.s.a. [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2018 r. w LEX). Zatem, przez naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, należy rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego, powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Chodzi o prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (tak T. Woś, Komentarz do art. 145 p.p.s.a. [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016/el.). Sąd, uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie, musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA: z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1224/13 i powołane tam publikacje).
Zatem, zdaniem sądu, w sytuacji, gdy mimo naruszenia prawa materialnego wynikające z niego skutki nie wpływałyby na końcową ocenę merytoryczną zaskarżonego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do wydania przez sąd orzeczenia o charakterze kasacyjnym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Orzekające organy nadzoru budowlanego wdrożyły wobec skarżącej procedurę określoną w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., dotyczącą legalizacji obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5,13 m x 6,68 m, posadowionego na bloczkach betonowych, na działce nr [..] w miejscowości J., gmina S. Z ustaleń organów wynikało, że obiekt ten jest nietrwale związany z gruntem, posiada podłączenie do mediów i kanalizacji sanitarnej oraz pełni funkcję rekreacji indywidualnej. W związku z tym, organy zakwalifikowały przedmiotową zabudowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy, jako budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2.
Z taką kwalifikacją, mającą wpływ na tryb procedowania organów nadzoru budowlanego, zdaniem sądu, nie sposób się zgodzić.
Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego wprowadza dla wskazanych w nim rodzajów budynków dwa dodatkowe wymogi – wymóg powierzchni do 35 m2 i limit jednego obiektu na każde 500 m2 powierzchni działki. Wprawdzie WINB zauważył, że działka, na której posadowiony jest sporny budynek ma powierzchnię 500 m2, a sam budynek nie przekracza powierzchni 35 m2, jednakże błędnie z tych okoliczności wywodzi, że spełnione zostały przesłanki zakwalifikowania budynku zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy. Z punktu widzenia omawianego przepisu równie istotne jest bowiem to, aby na jeden wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej przypadało 500 m2 powierzchni działki.
W rozpoznawanej sprawie zupełnie pominięto natomiast fakt, na który sam organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że na działce znajdują się jeszcze cztery inne obiektu budowlane, w tym dwa domki letniskowe, które są objęte odrębnymi postępowaniami. Tymczasem, powyższe okoliczności winny prowadzić do wniosku, że nie została spełniona przesłanka posadowienia jednego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 na każde 500 m2 powierzchni działki. W konsekwencji więc nieprawidłowa jest kwalifikacja spornego obiektu, jako budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, którego realizacja wymagała dokonania zgłoszenia, a która to kwalifikacja ma wpływ na przyjęty tryb legalizacji z art. 49b Prawa budowlanego.
Powyższa ocena nie oznacza jednak trafności zarzutu skarżącej, że sporna zabudowa powinna być zakwalifikowana jako obiekt nietrwale związanego z gruntem. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2 tej ustawy przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach a zgodnie z art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Warunkiem zatem przyjęcia, że mamy do czynienia z budynkiem jest ustalenie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1324/16, dostępny w CBOSA).
Wprawdzie sporny obiekt nie posiada fundamentów ścisłym tego słowa znaczeniu, a jest posadowiony wyłącznie na bloczkach betonowych, podpierających go punktowo, jednakże w okolicznościach sprawy fakt ten nie przesądza o braku trwałego powiązania obiektu z gruntem. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto, o trwałości związania obiektu z gruntem świadczy także to, że jego odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama więc tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia (zob. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1361/09, dostępny w CBOSA).
Dlatego też kluczowe dla niniejszej sprawy jest to, że kontrolowany obiekt posiada podłączenie do mediów, tj. prądu, wody oraz kanalizacji sanitarnej, co wynika z ustaleń poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2019 r. Oznacza to, że choć ze względu na sposób posadowienia obiektu na gruncie za pomocą bloczków betonowych teoretycznie jest możliwe jego odłączenie i przeniesienie w inne miejsce, lecz w takim wypadku obiekt zostałby pozbawiony swoich technicznych możliwości i użytkowej funkcjonalności, gdyż dalsze korzystanie z niego w nowym miejscu wymagałoby uprzedniego przygotowania terenu poprzez wykonanie nowych podłączeń mediów.
W związku z tym sąd uznał, że nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, jakoby kwalifikacja obiektu o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5,13 m x 6,68 m, posadowionego na bloczkach betonowych, jako budynku trwale związanego z gruntem nie była prawidłowa. Przeciwnie, sporna zabudowa rekreacji indywidualnej, co nie jest kwestionowane, jest budynkiem, lecz nie daje się zakwalifikować zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, jak uczynił to organ.
W dalszej kolejności trzeba wskazać, że dla ustalenia prawidłowego trybu procedowania przez organy nadzoru budowlanego konieczne jest jeszcze ustalenie, jakich formalności wymagała dana budowa w trakcie jej realizacji oraz wedle aktualnego reżimu prawnego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, przy czym ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępny w CBOSA). Kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się więc w oparciu o przepisy obowiązujące w czasie popełnienia samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1974/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a ocena prawna tego stanu z punktu widzenia możliwości legalizacji musi zostać sporządzona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego.
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wykonania obiektu, tj. jak ustaliły organy w roku 1999 r., zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegające zgłoszeniu były obiekty wskazane m.in. w art. art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 5a, 9 i 10, oraz wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-7 i 10 (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wg stanu z roku 1999). Również aktualnie art. 30 ustawy przewiduje zwolnienie z pozwolenia na budowę m.in. dla wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Pozostałe obiekty, niewymienione w tych zwolnieniach, mogły być realizowane na zasadach ogólnych, tj. na podstawie pozwolenia na budowę.
Mając więc na uwadze dokonaną prawidłową kwalifikację zabudowy należy stwierdzić, że zarówno w roku 1999 r., jak i obecnie, realizacja spornego budynku rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie spełnia on bowiem wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego wymogu posadowienia tylko jednego budynku na każde 500 m2 powierzchni działki. Nie jest natomiast sporne, że pozwolenia takiego inwestor nie uzyskał, co uzasadnia działania organów nadzoru budowlanego. Natomiast przyjęta kwalifikacja obiektu i związane z tym formalności wymagane do jego realizacji, wpływają na tryb, w jakim ingerencja ta będzie się odbywać. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 Prawa budowlanego, dotyczy on tych obiektów budowlanych, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast przepis art. 49b Prawa budowlanego odnosi się do obiektów wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Dlatego też, wbrew decyzjom organów, podstawą procedowania i wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien być nie art. 49b, lecz art. 48 Prawa budowlanego. Zresztą na taki tryb procedowania zwrócił uwagę WINB w odpowiedzi na skargę, choć w kontrolowanej decyzji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Wydanie decyzji w oparciu o błędną podstawę prawną stanowi naruszenie prawa materialnego, które co do zasady winno skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Niemniej jednak, jak już zaznaczono, zdaniem sądu, powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik tej sprawy, tj. na orzeczenie o rozbiórce spornego obiektu.
Analiza regulacji art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego prowadzi bowiem do wniosku, że niezależnie od tego, który tryb jest właściwy w danej sprawie, zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego zarówno bez wymaganego zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę, nie jest możliwe w sytuacji, gdy budowa nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to jasno treść art. 48 ust. 2, że jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, a także tożsama treść art. 49b ust. 2, różniąca się wyłącznie zakresem obowiązków nakładanych na inwestora w postanowieniu.
Zatem w obu trybach legalizacji samo ustalenie, że budowa została zrealizowana bez dopełnienia wymaganych prawem formalności, nie przesądza o rozstrzygnięciu nakazującym rozbiórkę, gdyż wcześniej organ musi dokonać oceny z punktu widzenia zgodności zabudowy z prawem miejscowym i innymi przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie, że obiekt narusza zapisy obowiązującego planu miejscowego uzasadnia odstąpienie od wydania postanowienia nakładającego obowiązki dostarczenia dokumentacji umożliwiającej legalizację, i stanowi przesłankę do orzeczenia rozbiórki bez umożliwiania inwestorowi lub innemu podmiotowi ustalonemu według art. 52 Prawa budowlanego, legalizacji samowoli. Każdy wprawdzie ma bowiem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Prawa budowlanego). W przypadku braku zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o takiej zgodności nie może być mowy, a wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu.
Z taką sytuacją, tj. niezgodnością zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.
Z akt sprawy wynika, że działka nr [..] położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J., zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/438/2014 Rady Gminy z dnia 12 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Z dnia 18 lipca 2014 r., poz. 2448), w jednostce oznaczonej symbolem 11 MN/U. Potwierdza to część graficzna planu dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy, wobec czego ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z ust. 3 pkt 1 i 2 karty tego terenu, jest on przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług bez ustalenia proporcji, przy czym funkcje wyłączone to zabudowa rekreacyjna typu domki campingowe, usługi z wyłączeniem usług turystycznych pobytowych. Natomiast § 3 uchwały definiuje domki letniskowe, campingowe jako domki przeznaczone do wypoczynku sezonowego w tym budynki rekreacji indywidualnej. Bezsporne jest, co też prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowa zabudowa pełni funkcję rekreacji indywidualnej, a zatem mieści się w planistycznej definicji domków campingowych, obejmującej także ten rodzaj zabudowy.
Podstawą dla zgodności domku z planem nie może być przy tym treść ust. 4 lit. i tiret drugie karty terenu 11 MN/U, który dopuszcza lokalizację budynku towarzyszącego o powierzchni zabudowy od 30 m² do 100 m² i wysokości od 3,5 m do 6,5 m, na działkach do 1000 m² jeden budynek towarzyszący, na działkach powyżej 1000 m² oraz budynki towarzyszące w ilości 1 budynek na każde 500 m² pow. działki. Ponownie bowiem definicję budynku podstawowego zawiera § 3 uchwały wyjaśniając, że jest to budynek zawierający program funkcjonalny określony w przeznaczeniu terenu np. budynek mieszkalny jednorodzinny, mieszkalno-usługowy, usługowy, a budynek towarzyszący oznacza budynek o funkcjach uzupełniających o powierzchni zabudowy od 30 m2 do 100 m2 i wysokości od 3,5 m do 6,5 m: np. budynki turystyczne, gospodarcze, garaże wolnostojące. Zatem dopuszczenie budynku towarzyszącego jest uzależnione od istnienia na działce budynku podstawowego, zgodnego z przeznaczeniem terenu. Aby więc w realiach niniejszej sprawy uznać przedmiotową zabudowę za towarzyszącą, na nieruchomości winien znajdować się budynek mieszkalny jednorodzinny. Tymczasem, jak trafnie zauważył WINB i co potwierdza protokół oględzin, na działce nr [..] znajdują się wyłącznie domki letniskowe, budynek gospodarczy z kuchnią letnią i przyczepa kempingowa.
W tym stanie rzeczy należało zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej jest sprzeczny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co – zarówno w trybie art. 48, jak i art. 49b Prawa budowlanego, wyłącza możliwość legalizacji takiego obiektu i obliguje organ do wydania decyzji o jego rozbiórce. Niezależnie więc od tego, czy organ wydałby decyzję o rozbiórce prawidłowo na podstawie art. 48 czy też, jak to uczyniono, art. 49b tej ustawy, po prawidłowym ustaleniu braku zgodności samowolnej budowy z obowiązującym planem miejscowym, na tym etapie nie ma to istotnego wpływu na prawa i obowiązki strony oraz przede wszystkim na wynik sprawy. Różnice w tych trybach ujawniają się bowiem dopiero wobec stwierdzenia prawidłowości zabudowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a więc na etapie umożliwienia inwestorowi legalizacji, gdyż inny jest zakres obowiązków inwestora. Do takiego jednak etapu nie doszło w niniejszej sprawie, gdyż został on wykluczony z uwagi na niezgodność zabudowy z planem.
Podsumowując, rozpoznając sprawę zabudowy na działce nr [..], organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo procedowały w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego, niemniej jednak okoliczność ta nie uzasadnia uchylenia wydanych w sprawie decyzji o rozbiórce, gdyż nawet zastosowanie właściwej podstawy art. 48 ustawy nie wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji na prawa i obowiązki strony, tj. obowiązek rozbiórki parterowego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,13 m x 6,68 m, posadowionego na działce nr [..] w miejscowości J. Z tego względu sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na brak wpływu tej wadliwości na wynik sprawy.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).